意見領袖 | 羅志恒

　　關于中國財政的現狀和未來展望，我想借此機會探討三個問題。

　　1． 當前的財政形勢如何？自媒體的傳播中經常有對中國財政誤讀的言論，有必要要澄清中國財政的真實情況。

　　2． 中國財政的未來空間有多大？如果有空間，主要在哪里？如何充分利用起財政空間？

　　3． 面對當前的財政形勢和未來的發展空間，我們應該如何應對以增強財政可持續性，更好支持高質量發展？

　　我先談談基本結論，后續再展開。第一個問題，當前的財政形勢可以用“緊平衡下的負重前行”來概括。當前存在階段性收支矛盾，部分地方政府基層財力緊張，出現了亂收費的現象，也有部分地方出現了削減支出如停暖氣、停公交車、延遲發放并降低公務員工資等；但也要看待地方政府仍在努力應對，并沒有躺平，通過盤活存量資產資源和提高支出效率來負重前行。緊平衡是客觀狀態，前行是主觀態度。

　　對于第二個問題，我國的財政空間是有的，這是由我國的經濟性質、貨幣金融環境和負債率水平決定的，但也要注意到空間有所收窄。作為一個公有制為基礎、多種所有制并存的國家，我們擁有大量的國有資產和資源，天然能夠匹配更多的債務，提供了財政政策的空間。此外，我們的貨幣金融環境與財政積極配合，利率水平總體下行，為債務付息提供了很好的環境和回旋空間。當然，也要認識到財政空間主要在中央以及人口持續流入的東部地區。

　　對于第三個問題，面向未來，鑒于部分地方的財政壓力以及財政空間有所縮小，有必要謀劃新一輪財稅體制改革，既解決財政體制本身優化的問題，又為高質量發展提供更好的財稅制度基礎。

　　下面我展開分享我對中國財政家底與未來的分析。

　　一、當前的財政形勢：在緊平衡中負重前行

　　我們通常認為財政和貨幣是宏觀調控中兩個有力有效的抓手，但是我在研究中越來越發現，經濟下行期財政的效果更好，財政的重要性越來越突出。財政既具有總量調節效果，而且結構性更加突出，不論是減稅降費還是給予補貼等都是“指哪打哪”，直接作用于市場主體，傳導鏈條短；更重要的是，財政還具有改革的職能，甚至財政行為本身就是改革，改革、發展、穩定都離不開財政。財政理清政府與市場關系、中央和地方關系，有利于形成有為政府、有效市場。所以，我認為未來高質量發展過程中，財政將起更加主導的作用，貨幣從數量、價格和結構上做出配合協調，比如配合財政發債、提高國庫存款收益、推動投融資平臺轉型等。

　　財政問題引發市場和社會的高度關注，主要始于最近幾年。2020年的財政形勢用八個字概括就是“數據難看，日子好過”。2020年新冠疫情爆發，一方面導致經濟下行、財政減收，另一方面還要求更多的疫情防控支出，一減一支，壓力就來了，因此我稱之為“數據難看”。但隨后迅速發行了1萬億抗疫特別國債并轉移支付給地方政府，所以日子尚可以過。

　　2021年的財政形勢還是八個字，但是反過來了，叫“數字好看，日子難過”。因為2021年，我們控制住了疫情，經濟開始恢復，在低基數的作用下，財政收入數據非常好看；同時，不再發行特別國債，財政政策積極程度有所回落，所以就出現了財政日子開始難過，要精打細算了。

　　那么2022年至今，我們總體處在緊平衡中，這種平衡既有收入和支出之間，又有支出內部“三?！?、科技、民生間的平衡，從要過緊日子逐步到要習慣過緊日子。財政總體仍是積極的，但更加重視提質增效，就是更重視花錢的效果了。

　　何謂緊平衡？具體可以看看四個方面。

　　第一，收入形勢：大規模減稅降費和經濟下行導致宏觀稅負持續下行、財政汲取能力下降。

　　自2012年以來，中國經濟一直處于增速換擋期，面臨內外部風險挑戰，因此我們采取了大規模減稅降費措施。這些措施降低了企業經營成本、提高了企業現金流，同時應對了特朗普稅改對資本外流的影響。在內外因素的共同作用下，我們在2015年底啟動了供給側結構性改革的“三去一降一補”，其中降低成本在財稅領域表現為大規模減稅降費。這是面臨內外部形勢而采取的措施，直接結果是宏觀稅負下降。

　　2015年之前，在大多數年份中，財政收入增速高于經濟增速。自2015年底以來，財政收入增速開始低于經濟增速。在狹義宏觀稅負方面，就是一般公共預算收入/GDP在2015年達到頂點，2023年下降到17.2%，大約下降了5個百分點。

　　政府的收入主要來自四個方面：稅收、土地出讓金、國有資本利潤上繳和社保繳費，分別對應政府的四本預算：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。四本預算收入加總后，剔除重復計算部分，可以評估政府的廣義財政實力，除以GDP就得到廣義宏觀稅負。

　　數據顯示，去年廣義宏觀稅負水平位為30.2%，為近十年來的低點。當宏觀稅負下行時，我們有兩種選擇：一是同步削減支出，這可能導致公共服務水平下降；二是增加債務彌補收入端下行。從各省情況來看，去年有8個省份，包括廣東、江蘇等財政大省，與2021年相比一般公共預算收入是下降的。

　　在土地出讓方面，我對比了2023年和疫情前2019年的數據，發現大部分地區土地出讓收入都出現負增長。以昆明為例，疫情前土地出讓在1000億元以上，而去年僅為100億左右，下降接近90%。類似情況比如在哈爾濱、長春等城市。房地產形勢的低迷直接影響到政府收入，尤其是對地方政府的影響更大，因此穩定房地產形勢對財政和經濟意義重大。

　　第二，支出形勢：多元目標考核、經濟社會風險財政化增加了財政支出責任范圍和剛性程度。

　　十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學有效的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平和維護國家長治久安的制度保證”。由此可知，財政已經不再僅僅是經濟概念，而是上升到了國家治理層面。國家治理必然涉及政治、經濟、文化和生態等多個方面。因此，財政工作不僅要保障民生福利，還需要擴大總需求，推動投資增長，以及防范和化解社會重大風險。這么多的目標導致財政支出規模明顯擴張，支出剛性程度不斷提高，政府支出責任也在擴大。

　　具體從支出分項可以看到，2023年各項支出中增速最快的是社保與就業支出，達到了8.9%，而過去幾年該項支出增速一直較高，這直接就使得社保支出的占比不斷提高，2023年相較2013年明顯增加，意味著中國財政的支出結構逐步從以物為主逐步轉向到以人為中心的人力資本投資。特別值得強調的是，人口老齡化帶來的社保壓力上升，直接影響到全國社保基金預算對公共財政的依賴程度顯著增加。在中國人口發展歷程中，伴隨經濟在1962年之后逐漸恢復，出生人口持續增加，1962-1973年每年出生人口都在2500萬人以上，1963年更是達到了3000萬人以上。這就意味著60年后的今天，也就是2022年-2033年將是退休領取養老金的高峰。當前正值“嬰兒潮”一代領取養老金的高峰。2023年的全國社保預算收入達到11萬億，其中有2.5萬億來自公共財政補貼，這相當于一般公共預算支出的9.2%，這就可能擠壓一般公共預算的支出。同時，我們還看到，利息支出的絕對規模上升了，2023年一般公共預算中利息支出（國債+地方一般債）達到11829億元；地方政府債券（地方一般債+專項債）支付利息12288億元。

　　另一個問題同樣值得關注，近年來我們面臨著多種經濟社會風險。房地產領域存在爛尾樓等風險，因此一些地方政府設立了房地產紓困基金。事實上，保供給在某種程度上也是刺激需求，這種財政支持房地產就是房地產風險財政化。再比如，金融領域出現一些風險等，許多老百姓購買的理財產品受到影響，這些都需要政府墊付一系列資金以維護社會穩定。

　　第三，宏觀稅負下行，支出責任范圍擴大、支出剛性程度增加，這就導致財政收支差擴大，因此對財政統籌能力提出更高的要求，高度依賴調入資金和非稅收入。去年的一般公共收入為21.6萬億，支出約為27萬億，之間存在近6萬億的缺口。通過去年的赤字規模3.88萬億彌補了部分，還有2萬億左右的缺口。解決這一問題的途徑包括通過政府性基金預算調入資金、國有資本經營預算調入，以及歷史結轉結余資金來彌補這一差距。

　　這就意味著，未來的財政理財高度依賴于財政資金的統籌和協調，以及土地出讓收入和國有資本經營預算收入。然而，土地出讓收入可能仍會下降，這是一個挑戰。

　　第四，收支矛盾的一部分通過財政統籌能力解決了，還有一部分源自赤字，赤字形成的存量是債務規模，當前地方債務總體可控，但專項債使用效率下降和城投還本付息、轉型的問題仍要解決。當前顯性債務規模達到70萬億，分別是中央政府30萬億，地方政府40.7億。其中，國債占比約為40%，地方債占比為60%。地方債中，一般債占比約為40%，專項債占比60%。這種四六開的結構有必要調整，就是中央金融工作會議提出的要優化中央和地方債務結構。因為國債舉債周期更長、舉債成本更低，而當前國債占比又低，通過國債比重、地方債中一般債比重，是有利于拉長周期、降低成本的，進而降低債務風險。

　　二、未來的財政空間：受三大因素影響，空間主要在中央和人口流入的省份

　　財政空間取決于一國的經濟性質、貨幣金融環境以及債務風險水平。第一，我國是公有制經濟體制，政府掌握了大量的資源，意味著能夠支撐更高的債務水平。赤字是流量，債務是存量，真正約束我們舉債規模和空間的是還本付息，特別是付息帶來的剛性約束。第二，當前，我們的利率水平和貨幣金融環境對于舉債是友好的，能夠承擔更多的債務。第三，從當前債務風險水平看，我國政府債務水平在國際上處于中等偏低水平，經過化債之后，地方債務風險得到緩釋，需要防范的是部分地區的隱性債務。

　　現在我們知道了中國財政是有空間的，那么財政空間在哪呢？我想在兩個地方，一個是在中央政府，中央政府有更多的空間。二是對于地方政府而言，空間在于人口流入、產業支撐較好的東部地區，它們的項目儲備基礎好，能夠更好地使用債務。所以未來可以有兩個改革：一是定專項債額度時，根據項目儲備來定，保障存續項目以及次年的新增儲備項目，而非先定額度再來找項目，避免項目資金使用效率低下。二是專項債額度分配時，優先向人口流入、產業基礎好、能高效使用債務的東部地區。

　　從2024年的預算數據看，中央財政已經在積極作為加杠桿，優化債務結構，為地方政府騰出財政空間，2024年赤字規模為4.06萬億，中央赤字占比82.3%。此外，還有1萬億的超長期特別國債。從這些數據可以看出，中央政府正在積極加大杠桿，充分利用財政空間。

　　這里我還想強調下如何看待債務的問題，我認為債務本身是中性的，既不是魔鬼也不是靈丹妙藥，關鍵在于如何使用。債務問題的核心在于兩點，一是債務支出的結構和效率。當債務用于高質量發展領域、高效投資領域時，這就是好的債務。債務規模的擴大不會增加債務風險，因為分母是GDP或綜合財力。第二是債務所形成的資產以及基于資產的現金流與債務還本付息的期限結構是否匹配。只要債務符合這兩個條件，即結構優化、效率提高，以及資產與現金流匹配良好，這種債務就是好的，不會帶來大的風險。這是對財政空間的基本看法。

　　三、新一輪財稅體制改革勢在必行：可能方向

　　面對當前的情況，我們需要認真思考應對之策。未來雖然仍有一定的財政空間，但這一空間正在逐漸收窄，我們應該如何解決這一問題？這正是新一輪財稅體制改革的背景和需要解決的問題。

　　短期，我們需要解決收支矛盾，但從根本上解決地方政府債務問題、實現財政可持續性以及更好地支持高質量發展，這要通過中長期改革實現。我認為，財稅體制本身優化以及支持高質量發展，就是新一輪財稅體制改革的兩大方面的目標。

　　每個時代都有其特定的主題?；仡?994年，當時需要解決的問題是中央宏觀調控能力不足的問題，當時動輒出現地方投資過熱。為了提高中央宏觀調控能力，分稅制改革將中央財稅收入占比從1993年的22%提高到1994年的55%，這一舉措基本奠定了現今的收入分配格局。然而，當年未能解決的兩個問題是中央和地方事權及支出責任的劃分問題，以省以下財政體制改革問題。由于只解決了收入比例而未同步解決支出責任的比例，使財權與事權不匹配。這兩個問題留下了尾巴。新一輪財稅體制改革在舉措上就要解決這兩大問題。

　　對于未來的財政體制改革，我個人覺得有如下幾個原則供大家參考。

　　第一，要厘清政府和市場的邊界，確定政府規模的合理范圍至關重要。只有在明確這一點的前提下，政府規模和職能才不會無限膨脹，進而增加財政壓力和負擔。財政財政，財從來不是問題所在，關鍵在于政，在于政府職能、規模以及政府與市場的邊界，這是首要需要解決的問題。

　　其次，我們需要穩定宏觀稅負水平，不能再降低了。作為一個大國，沒有一定的的宏觀稅負水平，將難以應對各種挑戰。因此，今年的減稅降費轉變為結構性減稅降費，更強調精準和有效性，支持科技創新和先進制造，既促進經濟發展，又維護宏觀稅負的穩定。這里我們可以考慮選擇對普通老百姓影響不大但有利于高質量發展的稅種做些調整，比如擴大消費稅征收范圍，將高端服務業納入其中；提高資源稅和環保稅稅率，促進綠色發展。此外，還可以考慮數據財政等新領域。

　　第三，梳理中央和地方政府的事權和支出責任，上移部分事權和支出責任，減輕地方政府的支出責任，同時降低轉移支付的效率損失。目前中央政府支出占比大約為14%，在國際上屬于偏低水平。隨著共同富裕和區域協調發展目標的推進，這些問題不是某一個省份能夠單獨解決的，因此應由中央政府承擔更多的事權和支出責任。

　　最后，推動城投平臺轉型等措施也是必要的。未來的城投平臺可以分為三大類：一是融資類，短期需要保留，但盡可能整合數量較少的平臺，其債務要歸入全口徑債務管理，但從長期看要逐步退出；二是城市綜合服務供應商，仍有部分收入來自政府收入和社會消費者，如水電燃氣等，但剝離了政府融資職能；三是產業投資公司的國有資本運營平臺，完全市場化運營和融資，經營不善就破產倒閉。

　　以上我們討論了許多困難、問題和挑戰，但中國經濟一路走來，每年都伴隨著困難和挑戰，我們從來都是在克服困難中不斷實現新的發展。我相信，未來我們一樣能夠克服這些困難，從而實現更加強大的中國經濟。

　　備注：2024年3月13日，中國經濟觀察報告會第68期“兩會解讀之中國經濟的壓力與動力”暨北大國發院30周年慶啟動會在承澤園舉辦。本文根據粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒在報告會上的主題演講整理。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)