來源：首席經濟學家論壇

　　2024年3月5日，李強總理在全國兩會做政府工作報告，回顧2023年工作，提出2024年政府工作目標和政策取向，部署2024年政府工作任務。

　　一、經濟增長目標平穩積極，經濟政策旨在加力提效

　　報告提出，今年國內生產總值增長目標為5%左右。這充分考慮到當前經濟形勢、長期發展目標以及對市場的激勵性。這個目標總體上積極平穩，既具有含金量，也有利于改善預期、提升信心。

　　經濟增長目標不能設太低，需要跟中長期發展目標相匹配。第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要提出2035年“雙翻番”目標，即人均生產總值較2020年翻一番；達到中等發達國家水平；城鄉居民收入較2020年翻一番以上，中等收入群體顯著擴大?？紤]到受疫情影響，經濟增速有所回落，要實現2035年“雙翻番”目標，從今年到2035年GDP增速不能低于4.8%。再考慮到經濟潛在增速邊際遞減的規律，今年需要GDP目標設置在4.8%之上。

　　同時，經濟增長目標不能設過高，需要考慮當前的經濟形勢和經濟風險。當前中國經濟處于去債化債、經濟轉型升級的周期，需要給降風險、調結構保留一定的政策空間。

　　去年國內生產總值增長目標也是5%，不過去年受低基數的影響，在政策定力保持相當穩定的情況下，GDP最終實現了5.2%的增長。今年如果要實現5%的目標，政策方面需要加碼提效。對政府來說，GDP目標相當于KPI考核，它可以激勵政府實施相應的政策去達成這個目標。

　　從需求的角度來看，我們評估“三駕馬車”對經濟總量增長所貢獻的程度。今年預計，出口將逐步修復到零附近，消費增速可能有所回落但依然維持較高增長，投資主要包括制造業、基建和房地產。前二者預計維持穩定的增長，今年投資主要看房地產投資的修復水平。

　　總體來說，今年經濟增長目標5%更具有含金量，財政政策、貨幣政策需要加碼提效。

　　二、財政政策提質增效是關鍵，超長期特別國債推動債務結構優化

　　財政政策，作為兩大宏觀政策之一，是實現經濟增長目標的重要舉措。要實現今年的經濟增長目標和通脹目標，財政政策需要發力提效。財政擴張的力度多大、投向哪里、效果如何，這些都是市場非常關注的。

　　報告指出，“積極的財政政策要適度加力、提質增效”。赤字率擬按3%安排，赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元。從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。

　　根據預算報告，今年政府安排的各類債務：普通國債3.34萬億元，特別國債1萬億元，地方政府一般債券0.72萬億元，地方政府專項債券3.9萬億元，合計8.96萬億元，另外，去年第四季度增發的1萬億元國債可能有5000萬億元在今年使用。如此，今年債務規模安排可能達到9.46萬億元。另外，還不能忽略的是政策性開發性金融工具對政府信用和財政擴張的支持。可見，今年實際赤字安排規模更大，實際赤字率更高。

　　財政赤字規模擴大的同時，財政支出效率提升至關重要，也就是報告中提到的“適度加力、提質增效”?？梢酝ㄟ^篩選優質項目、有效轉移支付、提高農村家庭的養老金等方式，提高財政支出乘數和財政資金的使用效率。

　　除了保持整體經濟發展的積極取向外，還強調平穩過渡和杠桿優化。過去，地方政府是公共投資的主體，地方政府發行專項債和擴張城投債投資基礎設施。在推動城市化快速發展的同時，地方債規模也快速增加。截至2023年末，地方政府債務余額約40萬億元，中央政府債務余額約30萬億元，如果加上地方政府的隱性債，杠桿率可能達到110%。

　　去年，中央政府提出一攬子化債方案，省級政府發行特殊再融資債券作為置換債，同時嚴控地方政府新增城投債、隱性債。城投債增量被控制后，特殊再融資債券一定程度上擠占了專項債，那么地方借債投資受到明顯的約束。

　　超長期特別國債打開了一條新的債務再平衡的道路，可以延續政府投資，降低付息成本，還可以優化債務結構。

　　超長期特別國債的融資成本比城投債、專項債更低，還債周期更長，這給財政政策提供了更大的彈性空間。長期以來，中央政府杠桿率偏低，地方政府杠桿率偏高。這涉及到中央與地方的財權事權的平衡問題。如今，中央政府加杠桿，地方政府化債，可以促進債務結構的優化和重新平衡央地財權事權。

　　三、貨幣總量相對充沛，重在結構性改革，提高貨幣傳導效率

　　報告指出，“穩健的貨幣政策要靈活適度、精準有效，促進社會綜合融資成本穩中有降，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定”。

　　貨幣政策與財政政策需要相互配合，貨幣政策的考量要復雜一些，需要考量與財政政策的配合，還需要考量資產價格和人民幣匯率的波動。

　　如何去平衡這些目標？貨幣供應量跟實體經濟需要匹配，過多的貨幣追逐過少的商品容易引發通脹，過少的貨幣追逐過多的商品容易引發通縮。二者的關系像水和面粉的關系，貨幣就是水，隨著實體經濟增長，水的增長量需要適度匹配。

　　按照過去的經驗，名義GDP增速到6.5%，那么社會融資總量的增速到8%-9%。數據顯示，今年1月末社會融資規模存量為384.29萬億元，同比增長9.5%。1月社會融資規模增量為6.5萬億元，比上年同期多5061億元。

　　從總量上看，流動性是比較寬松的?？紤]到當前市場價格較低，實際利率較高，實際融資成本較高，今年依然還有降準降息的空間。

　　降息還需要考量人民幣匯率的穩定。今年市場預期美聯儲將降息，大概在6月份，也可能是三季度。待美聯儲降息后，美元指數走弱，央行降息的外部空間將擴大，靈活性也增強。

　　在總量充沛的情況下，需要解決的就是結構性問題。如何把偏寬松的流動性引入實體經濟，提振市場價格、房地產和金融資產價格？

　　2月份央行沒有下調中期借貸便利（MLF）利率，不過5年期以上LPR下調了25個基點。這么操作的意義，一方面保持央行層面的政策性利率的穩定，另一方面推動商業銀行把利息讓利于市場，刺激企業和個人去貸款投資，尤其是投資房地產，以提振樓市。

　　央行行長潘功勝提出，把維護價格穩定、推動價格溫和回升作為貨幣政策的重要考量。要實現3%通脹目標，需要降準降息的同時，更重要的是結構性改革，減少資金空轉，提高貨幣傳導效率。

　　四、新技術、新產業提升新質生產力，政府可著力新基建和管制突破

　　如今，全球主要經濟體對產業政策重視程度都在增加，政府有意識地引導一些產業的發展。作為一個新興經濟體，產業政策在中國扮演著非常特殊的作用，一些財政政策和貨幣政策需要通過產業政策來實現。

　　當前，中國處于新舊動能轉換、經濟結構轉向升級的關鍵時期。報告提出，大力提升新質生產力，推動高質量發展，要求穩中求進、以進促穩、先立后破。

　　提升新質生產力，其實是一系列先進技術和先進產業獲得重大突破，全面提高全要素生產率，傳導到整個國民經濟，推動經濟的轉型升級。報告提出，積極培育新興產業和未來產業，主要包括智能網聯新能源汽車、氫能、新材料、創新藥、生物制造、商業航天、低空經濟等。同時，發展數字經濟，開展“人工智能+”行動。這些都是“先立后破”中需要立“新”的內容。

　　現在的產業革命主要有三大動力：新能源、大數據和人工智能、生藥醫藥和基因工程。當前，最熱門的是人工智能。大語言模型在技術上已經獲得突破，未來對財務會計、法務等職位可能形成替代。這種生成式人工智能需要大量的投資，主要集中在算力、算法和數據。

　　目前，它可能是一個泡沫。人人都在談論它，人人都想參與其中，這是泡沫特征。當然，泡沫是一個中性詞。當資本市場掀起科技泡沫時，互聯網、人工智能等創業企業和項目可以吸納大量等資金，以支持長周期的開發和技術突破。先進技術的研發是一個長周期高風險的投資，需要資本市場的支持。每一次科技泡沫其實都推動了技術的大幅度前進。

　　綜合考慮到當前的國際環境、美國生成式人工智能革命，以及國內發展新質生產力、經濟轉型升級，政府還將繼續大規模投入新技術和新產業。政府至少在兩個方面可以推動產業的進步：一是基礎設施的投資，如充電設施、通信網絡等新基建；二是管制的調整，如低空經濟和商業航天是有想象空間的，帶動的產業鏈廣泛，但依賴于空域管制的調整。

　　五、房地產轉型需時間和耐心，平穩過渡靠激發“動物精神”

　　房地產修復關系到今年經濟復蘇程度，房地產政策對其市場修復影響很大。報告從兩個角度分析房地產，一是防風險，二是發展新模式。

　　在經濟轉型升級過程中，房地產和新產業之間是一個平穩過渡的關系，存在一個此消彼長的過程。這需要耐心和時間。當前，房地產在整個國民經濟中依然扮演非常重要的角色，房地產及其上下游產業鏈的經濟產值占GDP的30%左右。所以，當前的政策是在防風險的基礎上發展新模式。

　　報告指出，適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化，加快構建房地產發展新模式。如何理解房地產發展新模式？一是推動“三大工程”，加大保障性住房建設和供給；二是完善商品房相關基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。

　　過去房地產發展主要是大力拓展空間，利用高杠桿、高周轉的模式建新城新房，推動城市化率快速上升到65%。按照全球經驗，城市化增速將下降，伴隨著老齡化、少子化，住房存量趨于飽和，市場供求關系發生變化。如今，房地產發展模式轉向城中村改造和保障房建設，在降杠桿的基礎上做結構上的優化，主要是滿足剛性住房需求和改善性住房需求，而非投資需求。

　　總體來說，經濟增長需要充分估計國際環境的變化和國內低價格的壓力，政策上除了加碼加力之外，更重要的是提質增效，提高貨幣傳導效率和財政支出乘數，從根本上激發“動物精神”，消費者敢消費，企業家敢投資。

　　（本文為中國首席經濟學家論壇“首席論談”第二期《解讀政府工作報告：2024年經濟形勢展望》，由“首席論談”主理人薛清和對邵宇老師進行訪談，并最終形成文本。）

　　(本文作者介紹：東方證券首席經濟學家)