意見領袖 | 夏磊

　　2024年政府工作報告提出，適應新型城鎮化發展趨勢和房地產場供求關系變化，加快構建房地產發展新模式。近日，住建部要求各城市做好住房發展計劃，實現以人定房，以房定地、以房定錢。新模式，是在“人、房、地、錢”要素聯動機制下，調整住房供應重心、改善土地供應結構、優化資金支持方式、積極調動居民購房需求，實現住房、土地、資金、居民四者之間的關系重構，滿足人民群眾對住有所居的期待。

　　“人”，指滿足居民個性化住房需求，按需解決住房問題。

　　住房制度改革的出發點和落腳點是居民的居住水平。當前我國房地產市場總量供需基本平衡，但購房結構分化明顯，大城市新市民與青年人的住房困難是新難題。應按居民的不同需求，分層次解決住房問題，真正實現“住”的高質量。

　　“住有所居”是實現高質量居住的第一步。大量新市民與青年人的購房需求等待釋放，我國城鎮化處于較快發展階段，我們預計未來8年年均1100萬農村人口轉變為城鎮常住人口，同時2020年全國城-城流動人口達8200萬人，城市間經濟發展不平衡，將推動人口持續流動，進而產生更多購房需求。保障性住房、剛需購房支持需要進一步跟進。

　　“住有宜居”是人民不變的追求。居民居住消費和經濟發展水平匹配，我國城鎮居民人均可支配收入不斷提高，2022年用于居住的消費支出占比也提升至25%，未來經濟增長將繼續帶動居民住房消費增加。從資產配置角度，房子仍是家庭的核心資產，當前缺乏其他可替代的優質資產，隨著經濟增長，改善居住環境是必然選擇。供給適配的改善性住房勢在必行。充分滿足居民住房需求，將促進房地產市場健康發展。

　　同時，也要考量居民的住房負擔，按需分層滿足居民高質量住房需求。可將待購房群體分為三類，一是需要依靠社會保障的住房困難群體。通過保障性安居工程，如城中村改造、保障性住房建設等工程推進，解決大城市住宅用地供給缺乏、公共服務不均、住房困難等問題，推動高質量公共住房建設與供給，實現每個居民的住有所居。二是需要一定支持的剛需購房群體。通過放松購房資格限制及支持居民購房加杠桿等措施，形成直接的購買力，如取消、放寬限購政策，降低首套房首付比例與貸款利率，支持剛需群體購房。三是對居住條件有更高要求的改善群體。針對仍存在改善住房供不應求問題的超大特大城市，讓市場回歸市場，發揮住房商品屬性，提供高質量改善型產品，滿足“以舊換新”、“以小換大”等日益增長的改善性購房需求。達成低收入靠保障，中等收入靠支持，高收入靠市場的完整住房體系，提供高質量居住條件，解決人民對住有所居的美好期待。

　　“房”，指住房供應從商品房為主轉向以商品房和保障房并重。

　　房地產不同發展階段，會伴隨不同的核心矛盾，對應不同的住房供應體系。1998-2014年，核心問題是住房短缺。1978年改革開放初期，城市居民人均住宅面積僅6.7平米，多數居民住房需求無法被滿足。1998年房改商品房供應提速，全國商品房銷售面積由1998年1.2億平方米，提升至2014年的12.1億平方米。2014年人均住宅面積達34.6平方米，住房供給短缺得到基本解決。

　　2014-2018年，核心問題是三四線去庫存。房地產高速發展時期，開發商大規模拿地使得供給激增，而三四線城市人口持續流出、購房需求有限，導致商品住房過剩。為增加有效需求，實施棚改貨幣化去庫存。經過幾年棚改，2018年5月三四線商品住宅可售面積已降至2014年峰值的37.4%，有效去化了三四線過剩庫存。

　　2019年至今，核心問題是保障房補短板。商品房主要通過城中村改造，增加城區改善型商品房供應，保障性住房則有效解決工薪收入群體住房困難問題。住房供應核心邏輯變為商品房和保障房并重。

　　2024年開始“三大工程”，實施城中村改造，不僅調整供需結構，更是真正意義上的房地產業供給側改革。一是增加城區改善型商品房供應，順應改善需求向核心區回流。當前，購房者回歸理性，更注重通勤時間等與日常工作生活密切相關的居住功能屬性，其購房需求逐步回歸城市核心區。城中村改造所釋放的地塊，有助于增加改善型住房的供應。二是增加租賃住房，降低城市生活成本。城市核心區住房供不應求，將城中村占用的土地騰挪出來，增加租賃住房，吸納城市凈流入人口的需求，降低通勤成本為城市發展吸納更多人才。

　　以人口凈流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性住房供給。2022年，新市民人口總量約為3億，占總人口的比重超過20%，具有很大的居住需求。2023年中國城鎮化率為66.2%，仍處于快速發展期，城鎮化內在驅動力比較強勁。常住人口市民化過程中必然產生較大住房需求，特別容易出現階段性住房困難問題。通過保障性住房建設，讓新市民、青年人進得來、留得下，增強流動人口在流入地的歸屬感，讓新市民可以放開手腳為美好生活奮斗。

　　“地”，指土地供應結構及方式發生重心轉移變化。

　　一是增加核心城市核心土地供應。過去二十年的高速發展，出現土地供需錯配的問題，土地供應結構亟需改善。城市間，供求不匹配。一二線核心城市土地供應不足，無法滿足購房者新增需求，非熱點三四線城市供過于求，存在住房供應過剩的問題。城市內部，供地郊區化。購房需求向核心區回流，而多年來土地供應郊區化，難以有效匹配需求，呈現土地供應區位結構錯位。

　　新模式下土地供應順應居住需求，通過城中村改造調整優化供需結構，釋放一二線城市優質土地資源。經過多年發展，城市核心區土地已所剩無幾，過去城市為保持發展速度多選用簡單的外延發展方式，居住、交通、人口、生態環境等方面均存在問題。城市核心區土地有較高使用價值，通過城中村改造可以盤活存量批而未用和存量低效能用地，定向騰挪一二線城市高價值土地。核心土地資源再次開發利用，使城市間供求不匹配、城市內部土地供應區位錯配問題得到解決，順應居民的改善需求。

　　二是土地供應方式從以招拍掛出讓為主轉向與劃撥及協議出讓并重。住房制度改革離不開土地制度改革相配套。在我國依法取得國有土地使用權的方式分為協議、招標、拍賣、掛牌以及劃撥等。對應房改歷程，我國土地出讓基本制度也經歷了相應的變革，分別是劃撥為主、招拍掛為主、到未來的熱點城市增加劃撥以配合保障性住房建設。招拍掛實施以來，土地成為經濟增長和城鎮化的發動機，但也變相推高地價和房價。一方面，土地招拍掛制度以價高者得為原則，公開透明，土地出讓收入給予了地方財政支持；另一方面，市場化的競爭方式不斷推升地價、產生地王、助推房價上漲。

　　新發展模式下，城中村改造、規劃建設保障性住房，劃撥、協議出讓占比將提升。我國已基本告別住房短缺，但新市民、青年人等群體住房困難問題仍然存在。2023年多次會議提出要在超大特城市推進城中村改造、規劃建設保障性住房。兩項工作的推進均需重點考慮，如何平衡資金、如何用地等問題，預計未來不同的獲取土地使用權方式的占比將發生變化。城中村改造涉及的業態廣、改造工程復雜，可依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓；保障性住房秉持，保本微利、配售、封閉管理等特征，可通過劃撥方式為保障性住房供應土地，或利用閑置低效工業、商業、辦公等非住宅用地建設保障性住房，以減少項目成本，達到平衡資金使用的目的。劃撥、協議出讓土地占比提升，會使地價得到合理控制，降低住房成本，更大程度上保障居民的住房需求。

　　“錢”，指資金支持從融資非標轉標及預售制度改革兩方面優化。融資、銷售回款的資金模式，逐步迎來變革。

　　一是融資非標轉標。房地產行業融資最激進時，有 5 大類、16 小類、近50 類細項的多元化融資渠道。5大類包括境內間接融資、境內直接融資、海外融資、供應鏈融資、銷售回款。小類包括銀行貸款、非標融資、信用債、票據等。具體來講，開發貸、并購貸、信托貸款、上下游占款、商票等。杠桿高企、風險被積累，“高周轉-沖規模-更好融資-高負債、高杠桿”成為房企爭相復制的循環鏈條。但是，上述鏈條順暢運行的前提條件是：融資和銷售回款順暢、集團內資金調度自由。2020年開始，隨著行業融資層面新監管規范的出臺，疊加銷售下行、預售資金收緊，上述前提條件全部失效。舊循環、舊故事中斷，房企需要探尋新的融資模式。

　　非標轉標是政策明確的方向。2017年非標融資監管政策持續收緊，但政策明確支持房企合理拓展融資需求，多聚焦在信貸、債券、股權等標準化融資方式。2022年11月8日，“第二支箭”射出，明確支持民營房企發債。12日，允許商業銀行與優質房企開展保函置換預售監管資金業務。23日，“金融支持房地產16條”出臺。24日，六大行宣布和房企簽署戰略合作協議，意向性融資總額12750億元。28日，證監會允許符合條件的房企重組上市，恢復上市房企再融資。2023年2月20日，證監會啟動不動產私募投資基金試點。3月5日，政府工作報告提出今年重點工作之一是“防范化解重大經濟金融風險”，對于房企，要“防范化解優質頭部房企風險，改善資產負債狀況”。

　　二是商品房預售制度改革升級。商品房預售制度為房地產業發展提供了資金支持。20世紀90年代房改初期，市場住房供應嚴重不足，而房企建房缺乏資金，為了快速增加供應，從香港引入商品房預售制度。允許房地產開發商通過賣期房，通過市場化的手段，幫助解決房企資金短缺和項目開發時間周期長的兩大問題。開發商利用預售制可以快速回款，從而推動下一個項目開發，形成滾動開發模式，市場住房供應速度顯著加快。

　　但部分城市商品房預售制度在實際執行中走樣，我國預售制借鑒自香港地區卻未能像香港一樣避免爛尾風險，究其原因是預售資金監管處于復雜境地，既需要維護購房人合法權益也同時需要提高預售資金使用效率。二者的平衡考量，在監管機制、監管技術層面都較難實踐。在房地產新模式下，我們仍需探索符合市場實際的新制度。

　　需要強調的是，在當前的環境下，不能直接取消預售制度，而應逐步完善預售制度。“一刀切”改為現房銷售會造成商品房供應銳減，從而導致市場供不應求，短期內地產市場價格將波動劇烈。同時，取消預售制會加大房企壓力，難以保障正建設項目順利交付，不利于保交付，穩民生。應做好期房-現房銷售的有序過渡和銜接。當前購房者對現房的購買意愿增加，應順應市場需求，逐步增加現房供應，提高預售門檻，以市場化原則調節現房與期房比例。設定現房銷售模式，一可達到穩定市場目的，有效促進房企理性拿地、促進地價平穩，有助于溫和降低房企的杠桿；二可以倒逼房企注重住房品質，提高市場上供應的產品質量；三可防范爛尾樓風險、防范房企金融風險蔓延。在未達成現房銷售的改革過渡過程中，可以參照香港經驗對預售資金加強全過程監管。預售制具體可從監管資金的構成、獨立專戶管理、專款專用、托底責任人轉化、提高開發商違約成本等五方面優化。

　　證券研究報告《構建“人房地錢”聯動的房地產發展新模式》

　　對外發布時間：2024年3月5日

　　發布機構：國海證券股份有限公司

　　本報告分析師：夏磊

　　SAC編號：S0350521090004

　　(本文作者介紹：國海證券首席經濟學家)