蔣飛：2024年政府工作報告增長目標偏上限

2024年03月05日17:03 作者:蔣飛

　　意見領袖 | 蔣飛

　　核心觀點

　　第一，2024年政府工作報告的發展目標制定相對積極。GDP同比目標為5左右%。

　　第二，政府工作報告提到“實現今年預期目標并非易事”。在相對積極的目標之下，宏觀政策的表述也相對積極。首先貨幣政策“社融、貨幣供應量同經濟增長和價格目標匹配”，我們認為后續仍可關注數量型貨幣寬松；其次財政政策赤字率3%+1萬億超長特別國債+3.9萬億地方專項債，合計廣義赤字8.96萬億，略高于去年的8.68萬億，廣義赤字率較去年下降0.3個百分點至6.6%。考慮到去年年末增發萬億國債結轉今年可用的5000億和類財政工具如PSL等，財政發力的空間相對較大。最后“宏觀政策取向一致性”、“前瞻性”“穩定透明可預期性”也被強調。

　　第三，產業政策和科技創新重要性提升。政府工作報告將“大力推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力”和“深入實施科教興國戰略，強化高質量發展的基礎支撐”分別放在政府工作任務的第一和第二個議題（2023年政府工作報告將產業政策在第二個議題，在擴大內需之后）。所謂“新質生產力”即是要“促進社會生產力實現新的躍升”，“新興氫能、新材料、創新藥”、“量子技術、生命科學等新賽道”以及“大數據、人工智能等研發應用”是政府工作報告重點提及的內容。

　　第四，對于政策發力擴內需的抓手，消費投資都有新提法，并且注重“防止低效無效投資”。消費端：數字、綠色、健康等新型消費增長和汽車家電等傳統消費以舊換新雙管齊下。投資端：政府投資帶動民間投資，重點支持科創、新型基建等領域以及設備更新技術改造。

　　第五，對于改革開放。今年繼續推進重點領域和關鍵環節改革攻堅，重點涵蓋市場化法制化、財稅金融改革、加大吸引外資力度等。

　　第六，對于防風險與債務化解。地方債務化解方面，我們認為今年“一攬子化債方案進一步落實”，融資端（特殊再融資債或還有1萬億空間）、項目端（12省項目投資受限制）均有涉及。地產領域風險化解方面，與2023年相比，不再提“防止無序擴張”，重點是“一視同仁”滿足房企合理融資需求。我們認為這是中央“兩個毫不動搖”政策的重要體現，也是提振市場信心的重要發力點。

　　總體來看，今年政府工作報告基本延續了去年的政策基調，保持了政策的連貫性，今年更加突出“穩定透明可預期性”。我們認為實現5%的增長目標雖有困難，但仍可期。

　　2024年政府工作報告點評

　　第一，2024年政府工作報告的發展目標制定相對積極。

　　2024年，我國預計GDP同比增長5%左右，與各省政府工作報告加權目標的5.4%基本對應。這一經濟增長目標與“十四五”規劃和基本實現現代化的目標相銜接，也考慮了經濟增長潛力和支撐條件，體現了積極進取、奮發有為的要求，處于市場和我們預期的上限。其余發展目標如CPI同比、城鎮調查失業率、新增城鎮就業人數目標與2023年基本一致，分別為3%左右、5.5%左右和1200萬人以上。

　　同時政府工作報告提到“實現今年預期目標并非易事”，在相對積極的目標之下，要看到目前的困難：有效需求不足，社會預期偏弱，風險隱患仍然較多。其中較為突出的問題即為內需偏弱：從近期公布的經濟指標看，1月份物價持續低位、M1同比較高但居民活期存款同比低，截至2月份，PMI連續5個月收縮，年后至今30城新房成交面積也不及去年同期水平。國內需求偏弱，使得“消費需求增加-企業增加投資、擴大生產-企業利潤回升-居民收入提高”、“地產銷售-房企回款-房企拿地-財政收入”的經濟循環存在一定堵點。無論是私人部門還是政府部門的收支都在緊平衡之中。我們根據今年1-2月份地鐵客運量、部分行業開工率等相關高頻指數對GDP進行大致測算，今年1-2月GDP同比均值約為4.3%，距離5%的目標還有一定差距。

　　因此，為了完成2024年的經濟增長目標，需要宏觀政策配合協同，也即為我們第二點關注的貨幣、財政政策表述。今年的政府報告，對貨幣政策表述與前期政治局會議一脈相承，而財政政策表述中性偏積極。

　　對于貨幣政策，承接了2023年中央經濟會議中的提法，“保持社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配”。我們理解這表明2023年物價偏低對名義經濟增長的拖累已經引起貨幣當局的注意，今年貨幣調控的方式或將更側重價格工具，以實際利率降低為主要目標。實際上今年支農支小再貸款和5年期LPR接連降息25BP已經在體現這一取向。我們認為今年的后續幾月，仍可關注LPR貸款利率、存款利率、包括MLF等政策利率下調的可能。

　　對于財政政策，今年的赤字率設置為3%，同時發行特別國債1萬億元；地方政府專項債新增額度為3.9萬億元，比去年提高1000億元，對應廣義赤字率約為6.6%，較去年略降。2023年四季度增發1萬億國債，使得赤字率突破3.8%，主要是由于地方政府化債壓力較大，財政支出能力和效果受限，因此中央財政提高赤字率，為地方財政“空中加油”。去年使用5000億元，結轉今年使用5000億元。而今年政府工作報告提出“從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元”，盡管不占赤字率，但仍算是“真金白銀”為今年的財政發力增加空間。總體看，廣義赤字（狹義赤字+特別國債+專項債）合計8.96萬億，略高于去年的8.68萬億，而由于GDP基數增大，廣義赤字率較去年略降低0.3個百分點至6.6%。

　　另外，我們今年的類財政工具如PSL也可能新增一定規模，發揮拉動內需作用。央行數據顯示去年12月和今年1月，PSL（抵押補充貸款）分別新增3500億元和1500億元，主要支持城中村改造等三大工程項目。參考2015-2018年棚改時期年均7500億元的新增規模，今年PSL或也仍有較大空間。

　　整體看，“宏觀政策取向一致性”、“前瞻性”“穩定透明可預期性”被強調。政府工作報告提出把就業、產業、區域、科技、環保等“非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估”。并且要“強化政策統籌，確保同向發力、形成合力。各地區各部門制定政策要認真聽取和吸納各方面意見，涉企政策要注重與市場溝通、回應企業關切。實施政策要強化協同聯動、放大組合效應；研究儲備政策要增強前瞻性、豐富工具箱，并留出冗余度，確保一旦需要就能及時推出、有效發揮作用。加強對政策執行情況的跟蹤評估，以企業和群眾滿意度為重要標尺，及時進行調整和完善。精準做好政策宣傳解讀，營造穩定透明可預期的政策環境”。

　　第三，對于產業政策和科技創新，政府工作報告將“大力推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力”和“深入實施科教興國戰略，強化高質量發展的基礎支撐”分別放在2024年政府工作任務的第一和第二個議題（2023年政府工作報告將產業政策放在第二個議題，在擴大內需之后）。所謂“新質生產力”，就是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。比如政府工作報告里提到的“新興氫能、新材料、創新藥”、“量子技術、生命科學等新賽道”以及“大數據、人工智能等研發應用”。目前全球進入新一輪科技浪潮，英偉達創始人黃仁勛近期接受采訪時表示，人類正在站在生成式人工智能革命的開端。中國的人工智能作為新質生產力的代表，也將共同推動全球科技發展。

　　在教育和人才培養上，實施高等教育綜合改革試點；在科技創新上，充分發揮新型舉國體制優勢，集成國家戰略科技力量、社會創新資源，推進關鍵核心技術協同攻關，加強顛覆性技術和前沿技術研究。在當下“卡脖子”問題越加嚴重時期，我們集中力量攻堅克難，在科研這條戰線上依然能打勝仗。

　　第四，對于政策發力擴內需的抓手：政府工作報告將“著力擴大國內需求，推動經濟實現良性循環”放在2024年政府工作任務的第三個議題。消費端，數字、綠色、健康等新型消費增長和汽車家電等傳統消費以舊換新雙管齊下。投資端，政府投資帶動民間投資，重點支持科創、新型基建等領域以及設備更新技術改造。同時要求政府投資向投資效率較高的地區傾斜，防止低效無效投資；民間投資要穩住和擴大，拆除各種藩籬讓民間投資進得來、能發展、有作為。

　　第五，對于改革開放。今年繼續推進重點領域和關鍵環節改革攻堅，其中重點是“為各類所有制企業創造公平競爭、競相發展的良好環境；解決（民營經濟）市場準入、要素獲取、公平執法、權益保護等方面存在的突出問題；謀劃新一輪財稅體制改革；加大吸引外資力度。”無論是民營經濟還是外資經濟在2023年都出現了信心不足問題，通過改革提振信心是正確方向，我們認為可將民營企業家和外商引入政策制定過程中，實現這些改革措施真正落地成效。

　　第六，對于防風險與化解債務，關注地產領域和地方債務。

　　地方債務化解方面，政府工作報告提到要“統籌好地方債務風險化解和穩定發展，進一步落實一攬子化債方案，妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險”、“建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，完善全口徑地方債務監測監管體系，分類推進地方融資平臺轉型。健全金融監管體制，提高金融風險防控能力”。今年“一攬子化債方案”進一步落實，我們認為融資端與項目端化債均有涉及。融資端看，特殊再融資債仍可能發行（或有約1萬億空間），項目端看，重點省份部分基建領域可能受到一定限制。根據我們在2月21日發布的報告《最新化債方案對國內經濟影響幾何》的梳理，若今年12省份基建投資同比下降10%-20%，可能拖累對應省份固定資產投資下滑3-6個百分點，同時拖累全國基建投資下滑2.5-5.1個百分點，進而拖累全國固定資產投資下滑0.8-1.7個百分點。

　　地產領域風險化解方面，提到“優化房地產政策，對不同所有制房地產企業合理融資需求要一視同仁給予支持，促進房地產市場平穩健康發展”、“適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化，加快構建房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，完善商品房相關基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求”。與去年不同的是，這次不再提“防止無序擴張”，重點是解決公平問題。這是中央“兩個毫不動搖”政策的重要體現，也是提振市場信心的重要發力點。