意見領袖 | 郭磊

　　報告摘要

　　第一，政府工作報告確定的GDP目標是“5%左右”。值得注意的是，2024年面對一個更為正常化的基數，同樣是“5%左右”，可比口徑下的增速要高于2023年。2023年的5%對應兩年復合增速4%，2024年的5%對應兩年復合增速5.1%。

　　第二，5%的GDP目標符合預期。我們在2023年10月《宏觀面剪刀差》中認為：“經濟有待于進一步解決的不是方向，而是中樞。2020年-2022年中國經濟年均增長4.5%，明顯低于潛在增長水平。2024年經濟目標設為多少將是下一階段宏觀面的關鍵變量。我們傾向于政策有較大概率將GDP增速目標繼續定在5%左右。從政策必要性來看，5%的目標亦有助于穩定內外關于中國經濟的預期”。在報告《前瞻2024》中，我們進一步測算5%的實際增長率需要三個條件：一是海外庫存觸底背景下，出口環境好轉；二是“三大工程”帶動下地產投資降幅收窄；三是積極財政保證基建等領域的相對高增速。簡單來看，第二和第三個條件都需要積極的財政政策。

　　第三，如何看政府工作報告中關于財政空間的表述？赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元，這一數字略高于我們預期的“4萬億元左右”（見我們前期報告《從各省預算報告前瞻全國財政預算特征》），按4.06萬億的赤字和3%的赤字率對應2024年名義GDP為135.33萬億元，隱含名義GDP增長率7.4%。當然從經驗來看兩個口徑并非完全對應，但從側面這一則反映2024年名義增長回升假設，隨著實際增長進一步企穩，則價格中樞和名義增長會有好轉；二則也印證了財政“適度加力”的特征，即已盡可能保證了赤字規模。

　　第四，除此之外，廣義財政空間還包括專項債3.9萬億元（略高于我們在《前瞻2024》中假設持平的3.8萬億元）；以及1萬億元超長期特別國債。這樣算下來今年廣義財政的空間就包括“4.06萬億赤字+3.9萬億專項債+1萬億超長期特別國債”，以及去年四季度發行、使用應大部分落在今年的1萬億增發國債；理論上還要再加上類財政工具，如已經累計發行5000億、支持“三大工程”的PSL。廣義財政擴張比較明顯，這一點確實是目前階段經濟最需要的。值得注意的是，超長期特別國債的計劃是“從今年開始擬連續幾年發行”，“專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設”，廣義財政的擴張在中期具有一定持續性。

　　第五，新增城鎮就業目標繼續維持在“1200萬左右”的高位（2019、2021、2022年都是1100萬；2023-2024年是1200萬），顯示出對就業問題的重視。政府工作報告也指出，“預計今年高校畢業生超1170萬人”。在正常化年份，比如疫情前的2019年1個點的GDP對應227萬左右的就業；2023年1個點的GDP對應239萬的就業。若繼續按就業/GDP彈性239萬估算，1200萬就業內生的GDP增速需求就在5.0%左右。除了總量經濟保持在一定目標之外，政府工作報告還提到了一系列促就業的結構性政策，包括“加強對就業容量大的行業企業支持”。

　　第六，推動現代化產業體系建設無疑是重中之重。政府工作報告2024年工作任務的首位就是要“大力推進現代化產業體系建設， 加快發展新質生產力”。在這里需要提示的有三點：一是“現代化產業體系”的框架還是比較廣譜的，報告先后提到了“先進制造業集群”、“傳統產業高端化、智能化、綠色化轉型”、“現代生產性服務業”。二是在“新興產業和未來產業”的部分，報告依次涉及了“鞏固擴大智能網聯新能源汽車等產業領先優勢，” “加快前沿新興氫能、新材料、創新藥等產業發展”， “積極打造生物制造、商業航天、低空經濟等新增長引擎”，“制定未來產業發展規劃， 開辟量子技術、生命科學等新賽道”。三是關于培育新興產業和未來產業，報告強調“加強重點行業統籌布局和投資引導， 防止產能過剩和低水平重復建設”。第三點是非常關鍵的，如果部分新產業能夠優化供給，則其未來供需格局會更加良性。

　　第七，關于消費，政策思路是“從增加收入、優化供給、減少限制性措施等方面綜合施策，激發消費潛能”，其中提到的領域包括新型消費、傳統消費品、服務類消費。關于傳統耐用消費品，報告指出“鼓勵和推動消費品以舊換新， 提振智能網聯新能源汽車、電子產品等大宗消費”，這一點前期已有一系列政策闡述，和推動大規模設備更新一樣，均是2024年宏觀經濟政策的想象空間之一。它們在邏輯上也需要財政政策等政策支持，后續主要看具體實施方案。

　　第八，在對外開放領域，政府工作報告指出將“全面取消制造業領域外資準入限制措施，放寬電信、醫療等服務業市場準入”。2023年10月，“一帶一路”國際合作高峰論壇上我國宣布將會全面取消制造業領域外資準入限制措施；去年底中央經濟工作會議指出將放寬電信、醫療等服務業市場準入，政府工作報告的表述意味著兩個關鍵領域的舉措將進一步落地。

　　第九，房地產、地方債務、中小金融機構關系到存量經濟，一直以來也是政策框架下的三個風險點。關于房地產，政府工作報告一則強調優化房地產政策， 對不同所有制房地產企業合理融資需求要一視同仁給予支持；二則強調適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化， 加快構建房地產發展新模式，加大保障性住房建設和供給；三則強調完善商品房相關基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。這里“適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化”是一個重要的認識前提，前者意味著無論是商品房還是保障房，增量需求依然會存在；后者意味著已經不是過熱，供需端均有較明顯變化。在這兩個前提下，政策預計會兼顧中長期，進一步推動市場平衡。

　　第十，關于地方債，報告指出“統籌好地方債務風險化解和穩定發展”。具體來說“進一步落實一攬子化債方案， 妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險”；二是“建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制， 完善全口徑地方債務監測監管體系”。實際上，2月23日國常會關于地方化債現狀做過介紹，具體部署也是統籌推進、長短期結合，“經過各方面協同努力，地方債務風險得到整體緩解，為做好下一階段工作打下了堅實基礎”，后續要“遠近結合、堵疏并舉”，“加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制”。

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　　政府工作報告確定的GDP目標是“5%左右”。值得注意的是，2024年面對一個更為正常化的基數，同樣是“5%左右”，可比口徑下的增速要高于2023年。2023年的5%對應兩年復合增速4%，2024年的5%對應兩年復合增速5.1%。

　　政府工作報告指出：今年發展主要預期目標是國內生產總值增長5%左右；城鎮新增就業1200萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右；居民收入增長和經濟增長同步；國際收支保持基本平衡；糧食產量1.3萬億斤以上；單位國內生產總值能耗降低2.5%左右，生態環境質量持續改善。

　　5%的GDP目標符合預期。我們在2023年10月《宏觀面剪刀差》中認為：“經濟有待于進一步解決的不是方向，而是中樞。2020年-2022年中國經濟年均增長4.5%，明顯低于潛在增長水平。2024年經濟目標設為多少將是下一階段宏觀面的關鍵變量。我們傾向于政策有較大概率將GDP增速目標繼續定在5%左右。從政策必要性來看，5%的目標亦有助于穩定內外關于中國經濟的預期”。在報告《前瞻2024》中，我們進一步測算5%的實際增長率需要三個條件：一是海外庫存觸底背景下，出口環境好轉；二是“三大工程”帶動下地產投資降幅收窄；三是積極財政保證基建等領域的相對高增速。簡單來看，第二和第三個條件都需要積極的財政政策。

　　政府工作報告指出：提出上述預期目標，綜合考慮了國內外形勢和各方面因素，兼顧了需要和可能。經濟增長預期目標為5%左右，考慮了促進就業增收、防范化解風險等需要，并與“十四五”規劃和基本實現現代化的目標相銜接，也考慮了經濟增長潛力和支撐條件，體現了積極進取、奮發有為的要求。實現今年預期目標并非易事，需要政策聚焦發力、工作加倍努力、各方面齊心協力。

　　如何看政府工作報告中關于財政空間的表述？赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元，這一數字略高于我們預期的“4萬億元左右”（見《從各省預算報告前瞻全國財政預算特征》），按4.06萬億的赤字和3%的赤字率對應2024年名義GDP為135.33萬億元，隱含名義GDP增長率7.4%。當然從經驗來看兩個口徑并非完全對應，但從側面這一則反映2024年名義增長回升假設，隨著實際增長進一步企穩，則價格中樞和名義增長會有好轉；二則也印證了財政“適度加力”的特征，即已盡可能保證了赤字規模。

　　政府工作報告指出：積極的財政政策要適度加力、提質增效。綜合考慮發展需要和財政可持續，用好財政政策空間，優化政策工具組合。赤字率擬按3%安排，赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元。預計今年財政收入繼續恢復增長，加上調入資金等，一般公共預算支出規模28.5萬億元、比上年增加1.1萬億元。

　　除此之外，廣義財政空間還包括專項債3.9萬億元（略高于我們在《前瞻2024》中假設持平的3.8萬億元）；以及1萬億元超長期特別國債。這樣算下來今年廣義財政的空間就包括“4.06萬億赤字+3.9萬億專項債+1萬億超長期特別國債”，以及去年四季度發行、使用應大部分落在今年的1萬億增發國債；理論上還要再加上類財政工具，如已經累計發行5000億、支持“三大工程”的PSL。廣義財政擴張比較明顯，這一點確實是目前階段經濟最需要的。值得注意的是，超長期特別國債的計劃是“從今年開始擬連續幾年發行”，“專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設”，廣義財政的擴張在中期具有一定持續性。

　　政府工作報告指出：擬安排地方政府專項債券3.9萬億元、比上年增加1000億元。為系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。現在很多方面都需要增加財政投入，要大力優化支出結構，強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障，嚴控一般性支出。中央財政加大對地方均衡性轉移支付力度、適當向困難地區傾斜，省級政府要推動財力下沉，兜牢基層“三保”底線。落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創新和制造業發展。

　　新增城鎮就業目標繼續維持在“1200萬左右”的高位（2019、2021、2022年都是1100萬；2023-2024年是1200萬），顯示出對就業問題的重視。政府工作報告也指出，“預計今年高校畢業生超1170萬人”。在正常化年份，比如疫情前的2019年1個點的GDP對應227萬左右的就業；2023年1個點的GDP對應239萬的就業。若繼續按就業/GDP彈性239萬估算，1200萬就業內生的GDP增速需求就在5.0%左右。除了總量經濟保持在一定目標之外，政府工作報告還提到了一系列促就業的結構性政策，包括“加強對就業容量大的行業企業支持”。

　　在2020年3月12日報告《就業目標與GDP目標是什么樣的關系》中，我們做過梳理：政策在制定GDP目標的時候，就業目標是一個重要考量，比如2017年“GDP增長一個百分點可帶動190萬到200萬人的就業”。從歷史規律看，單位GDP帶動的就業人口在逐步上升，這應與第三產業就業比重逐步增加有關。

　　政府工作報告指出：多措并舉穩就業促增收。就業是最基本的民生。要突出就業優先導向，加強財稅、金融等政策對穩就業的支持，加大促就業專項政策力度。落實和完善穩崗返還、專項貸款、就業和社保補貼等政策，加強對就業容量大的行業企業支持。預計今年高校畢業生超過1170萬人，要強化促進青年就業政策舉措，優化就業創業指導服務。扎實做好退役軍人、農民工等群體就業工作，加強對殘疾人等就業困難人員幫扶。分類完善靈活就業服務保障措施，擴大新就業形態就業人員職業傷害保障試點。堅決糾正各類就業歧視，保障農民工工資支付，完善勞動關系協商協調機制，維護勞動者合法權益。適應先進制造、現代服務、養老照護等領域人才需求，加強職業技能培訓。多渠道增加城鄉居民收入，擴大中等收入群體規模，努力促進低收入群體增收。

　　推動現代化產業體系建設無疑是重中之重。政府工作報告2024年工作任務的首位就是要“大力推進現代化產業體系建設， 加快發展新質生產力”。在這里需要提示的有三點：一是“現代化產業體系”的框架還是比較廣譜的，報告先后提到了“先進制造業集群”、“傳統產業高端化、智能化、綠色化轉型”、“現代生產性服務業”。二是在“新興產業和未來產業”的部分，報告依次涉及了“鞏固擴大智能網聯新能源汽車等產業領先優勢，” “加快前沿新興氫能、新材料、創新藥等產業發展”， “積極打造生物制造、商業航天、低空經濟等新增長引擎”，“制定未來產業發展規劃， 開辟量子技術、生命科學等新賽道”。三是關于培育新興產業和未來產業，報告強調“加強重點行業統籌布局和投資引導， 防止產能過剩和低水平重復建設”。第三點是非常關鍵的，如果部分新產業能夠優化供給，則其未來供需格局會更加良性。

　　政府工作報告指出：推動產業鏈供應鏈優化升級。保持工業經濟平穩運行。實施制造業重點產業鏈高質量發展行動，著力補齊短板、拉長長板、鍛造新板，增強產業鏈供應鏈韌性和競爭力。實施制造業技術改造升級工程，培育壯大先進制造業集群，創建國家新型工業化示范區，推動傳統產業高端化、智能化、綠色化轉型。加快發展現代生產性服務業。促進中小企業專精特新發展。加強標準引領和質量支撐，打造更多有國際影響力的“中國制造”品牌。

　　政府工作報告指出：積極培育新興產業和未來產業。實施產業創新工程，完善產業生態，拓展應用場景，促進戰略性新興產業融合集群發展。鞏固擴大智能網聯新能源汽車等產業領先優勢，加快前沿新興氫能、新材料、創新藥等產業發展，積極打造生物制造、商業航天、低空經濟等新增長引擎。制定未來產業發展規劃，開辟量子技術、生命科學等新賽道，創建一批未來產業先導區。鼓勵發展創業投資、股權投資，優化產業投資基金功能。加強重點行業統籌布局和投資引導，防止產能過剩和低水平重復建設。

　　關于消費，政策思路是“從增加收入、優化供給、減少限制性措施等方面綜合施策，激發消費潛能”，其中提到的領域包括新型消費、傳統消費品、服務類消費。關于傳統耐用消費品，報告指出“鼓勵和推動消費品以舊換新， 提振智能網聯新能源汽車、電子產品等大宗消費”，這一點前期已有一系列政策闡述，和推動大規模設備更新一樣，均是2024年宏觀經濟政策的想象空間之一。它們在邏輯上也需要財政政策等政策支持，后續主要看具體實施方案。

　　政府工作報告指出：促進消費穩定增長。從增加收入、優化供給、減少限制性措施等方面綜合施策，激發消費潛能。培育壯大新型消費，實施數字消費、綠色消費、健康消費促進政策，積極培育智能家居、文娛旅游、體育賽事、國貨“潮品”等新的消費增長點。穩定和擴大傳統消費，鼓勵和推動消費品以舊換新，提振智能網聯新能源汽車、電子產品等大宗消費。推動養老、育幼、家政等服務擴容提質，支持社會力量提供社區服務。優化消費環境，開展“消費促進年”活動，實施“放心消費行動”，加強消費者權益保護，落實帶薪休假制度。實施標準提升行動，加快構建適應高質量發展要求的標準體系，推動商品和服務質量不斷提高，更好滿足人民群眾改善生活需要。

　　在對外開放領域，政府工作報告指出將“全面取消制造業領域外資準入限制措施，放寬電信、醫療等服務業市場準入”。2023年10月，“一帶一路”國際合作高峰論壇上我國宣布將會全面取消制造業領域外資準入限制措施；去年底中央經濟工作會議指出將放寬電信、醫療等服務業市場準入，政府工作報告的表述意味著兩個關鍵領域的舉措將進一步落地。

　　政府工作報告指出：加大吸引外資力度。繼續縮減外資準入負面清單，全面取消制造業領域外資準入限制措施，放寬電信、醫療等服務業市場準入。擴大鼓勵外商投資產業目錄，鼓勵外資企業境內再投資。落實好外資企業國民待遇，保障依法平等參與政府采購、招標投標、標準制定，推動解決數據跨境流動等問題。加強外商投資服務保障，打造“投資中國”品牌。提升外籍人員來華工作、學習、旅游便利度。深入實施自貿試驗區提升戰略，賦予自貿試驗區、海南自由貿易港等更多自主權，推動開發區改革創新，打造對外開放新高地。

　　房地產、地方債務、中小金融機構關系到存量經濟，一直以來也是政策框架下的三個風險點。關于房地產，政府工作報告一則強調優化房地產政策， 對不同所有制房地產企業合理融資需求要一視同仁給予支持；二則強調適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化， 加快構建房地產發展新模式，加大保障性住房建設和供給；三則強調完善商品房相關基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。這里“適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化”是一個重要的認識前提，前者意味著無論是商品房還是保障房，增量需求依然會存在；后者意味著已經不是過熱，供需端均有較明顯變化。在這兩個前提下，政策預計會兼顧中長期，進一步推動市場平衡。

　　政府工作報告指出：優化房地產政策，對不同所有制房地產企業合理融資需求要一視同仁給予支持，促進房地產市場平穩健康發展。適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化，加快構建房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，完善商品房相關基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。

　　關于地方債，報告指出“統籌好地方債務風險化解和穩定發展”。具體來說“進一步落實一攬子化債方案， 妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險”；二是“建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制， 完善全口徑地方債務監測監管體系”。實際上，2月23日國常會關于地方化債現狀做過介紹，具體部署也是統籌推進、長短期結合，“經過各方面協同努力，地方債務風險得到整體緩解，為做好下一階段工作打下了堅實基礎”，后續要“遠近結合、堵疏并舉”，“加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制”。

　　政府工作報告指出：統籌好地方債務風險化解和穩定發展，進一步落實一攬子化債方案，妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險。建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，完善全口徑地方債務監測監管體系，分類推進地方融資平臺轉型。

　　假設風險：2024年宏觀經濟和金融環境變化超預期，海外經濟衰退風險超預期，海外補庫存斜率超預期，國內房地產銷售和投資下行風險超預期，國內三大工程推進建設力度超預期，對政策理解不到位。

　　來源： 郭磊宏觀茶座

　　(本文作者介紹：廣發證券首席經濟學家)