意見領(lǐng)袖 | 任澤平團(tuán)隊(duì)

　　導(dǎo)讀

　　組建住房銀行有重要意義。短期，組建住房銀行，收購開發(fā)商的土地和商品房庫存，用于租賃房保障房，利于改善民生、去庫存救優(yōu)質(zhì)房企、緩解財(cái)政壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。長期，組建住房銀行對實(shí)現(xiàn)行業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展、建立房地產(chǎn)長效機(jī)制至關(guān)重要。

　　發(fā)達(dá)國家怎么做住房銀行？主要用來提供融資支持，有三種模式：1）以美日為代表的住房抵押貸款資產(chǎn)證券化模式，這種模式的優(yōu)勢在于通過資產(chǎn)證券化大幅提高房貸流動(dòng)性、繁榮房貸二級市場；2）以德國為代表的住房自愿儲(chǔ)蓄模式，最大特點(diǎn)是先存后貸，可以解決住房銀行啟動(dòng)初期籌資難問題；3）以新加坡為代表的住房強(qiáng)制儲(chǔ)蓄（公積金）模式，公積金封閉管理，繳存比例較自愿儲(chǔ)蓄模式更高。

　　發(fā)達(dá)國家如何處置爛尾樓？嚴(yán)格監(jiān)管、由市場機(jī)制解決。發(fā)達(dá)國家有嚴(yán)格的預(yù)售資金監(jiān)管機(jī)制，預(yù)售資金放在專門監(jiān)管賬戶專款專用，防止開發(fā)商挪用。如果開發(fā)商爛尾，購房者預(yù)繳房款原路退回、不承擔(dān)爛尾風(fēng)險(xiǎn)，爛尾樓處置由市場化機(jī)制解決。中國爛尾樓多由開發(fā)商資金斷裂引起，爛尾后購房者面臨資金難退、無房可住困境。因此，建立中國版住房銀行，設(shè)立專項(xiàng)資金處置爛尾樓，有助于保交樓、改善市場預(yù)期、保障購房者權(quán)益。

　　中國版住房銀行的三大關(guān)鍵點(diǎn)是什么？

　　1）制度基礎(chǔ)是什么？住房公積金制度改建住房銀行具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　2）錢從哪里來？前期靠中央財(cái)政，通過發(fā)專項(xiàng)債、公積金存量解決，后期可轉(zhuǎn)向資產(chǎn)證券化模式，緩解財(cái)政壓力。

　　3）住房銀行做什么？一，為符合條件的購房家庭尤其是中低收入群體提供低息貸款，實(shí)現(xiàn)“住有所居”長期目標(biāo)；二，設(shè)立專項(xiàng)資金，收購開發(fā)商的土地和商品房庫存，用于租賃房保障房，改善民生、救優(yōu)質(zhì)房企、緩解財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)“保交樓”“去庫存”短期目標(biāo)。

　　房地產(chǎn)是周期之母，十次危機(jī)九次地產(chǎn)，全球歷史上大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)大部分都跟地產(chǎn)有關(guān)，也只有地產(chǎn)能產(chǎn)生如此大的沖擊。走到今天，房地產(chǎn)困局技術(shù)上還有解。以大局為重，辦法總比困難多。相信經(jīng)過實(shí)質(zhì)有力措施，房地產(chǎn)一定能避免硬著陸，實(shí)現(xiàn)軟著陸，為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和民生改善貢獻(xiàn)力量。

　　目錄

　　1 化解房地產(chǎn)困境，組建住房銀行時(shí)機(jī)已至

　　2 他山之石：住房貸款證券化+住房自愿儲(chǔ)蓄+住房強(qiáng)制儲(chǔ)蓄三大模式

　　2.1 美國兩房模式：政府隱性擔(dān)保下的住房抵押貸款證券化，提高房貸流動(dòng)性

　　2.2 日本住房銀行：危機(jī)前財(cái)政依賴型模式，危機(jī)后改建為美國市場化模式

　　2.3 德國住房儲(chǔ)蓄模式：專業(yè)經(jīng)營、廣泛參與、先存后貸、固定低息

　　2.4 新加坡住房公積金模式：實(shí)行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型中央公積金制度，封閉式管理，存貸分離，高存低貸

　　3 中國住房銀行的構(gòu)想：住房公積金改制，專項(xiàng)債或MBS籌資，提供低息貸款+收購開發(fā)商庫存，滿足合理住房需求

　　正文

　　1 化解房地產(chǎn)困境，組建住房銀行時(shí)機(jī)已至

　　什么是住房銀行？住房銀行就是為居民購房提供相關(guān)支持的房地產(chǎn)行業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，其定位可類比國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在各自領(lǐng)域的角色。融資支持方式包括但不限于貸款、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、自愿儲(chǔ)蓄等。

　　為什么要組建住房銀行？

　　短期，組建住房銀行利于改善民生、降低購房成本、提振信心、激發(fā)合理住房需求、化解房地產(chǎn)庫存、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。2023年，房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策不斷放松，但房企風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)暴露、成交表現(xiàn)依然偏弱。當(dāng)前化解房地產(chǎn)困境的關(guān)鍵在于需求端信心恢復(fù)，信心提振才能帶動(dòng)銷售回暖，進(jìn)而改善房企資金狀況，使行業(yè)企穩(wěn)。需求端信心不足主因開發(fā)商暴雷交付難、就業(yè)收入預(yù)期不穩(wěn)。通過組建住房銀行，一方面收購開發(fā)商庫存保交樓，提振市場信心；另一方面為購房者提供低息貸款、擔(dān)保增信，有效提高需求端購房能力、激發(fā)合理住房需求、去庫存。

　　長期，房地產(chǎn)長周期拐點(diǎn)出現(xiàn)，組建住房銀行是建立房地產(chǎn)長效機(jī)制的重要一環(huán)。房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展至今，住房金融領(lǐng)域以短期調(diào)控政策為主，缺乏專門服務(wù)于房地產(chǎn)行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)。近年，房地產(chǎn)長周期拐點(diǎn)出現(xiàn)，建立行業(yè)長效機(jī)制、實(shí)現(xiàn)行業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展正當(dāng)其時(shí)，其中組建住房銀行是完善住房金融制度重要環(huán)節(jié)。從國外經(jīng)驗(yàn)看，美國、日本、德國、新加坡等國家均成立了住房銀行滿足居民住房需求。

　　組建住房銀行有充分政策依據(jù)，2013年至今，中央曾多次釋放組建國家住房銀行信號(hào)且做過初步嘗試。

　　2013年，十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”。

　　2014年，國常會(huì)提出，“由國家開發(fā)銀行成立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券”，同年，國開行住宅金融事業(yè)部成立，可看做中國住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的初步嘗試，但國開行住宅金融事業(yè)部主要服務(wù)于棚改、基建，是階段性的、短期的、有特殊任務(wù)的，與中長期住宅政策性金融機(jī)構(gòu)定位不同。

　　2018年，國家發(fā)改委在《關(guān)于2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》中提出，“改革住房公積金制度，研究設(shè)立國家住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，建立健全促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制”。

　　2019年，國務(wù)院印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開放的指導(dǎo)意見》提出，“支持在雄安新區(qū)設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，探索住房公積金制度改革”。

　　2 他山之石：住房貸款證券化+住房自愿儲(chǔ)蓄+住房強(qiáng)制儲(chǔ)蓄三大模式

　　2.1 美國兩房模式：政府隱性擔(dān)保下的住房抵押貸款證券化，提高房貸流動(dòng)性

　　美國住房銀行包括聯(lián)邦住房抵押貸款銀行（FHLB）、房利美、房地美，兩房（“房利美+房地美”）是美國住房市場的重要組成部分，持有或擔(dān)保的住房貸款占比最高曾達(dá)80%-90%。分一二級市場看，

　　一級市場是美國政府于1933年經(jīng)濟(jì)大蕭條后成立的“聯(lián)邦住房抵押貸款銀行（FHLB）”，為購房者提供長期低息抵押貸款。

　　二級市場是房利美、房地美。房利美（美國聯(lián)邦國民抵押協(xié)會(huì)FNMA）由美國國會(huì)于1938年設(shè)立，是羅斯福新政的一部分，設(shè)立目的是為住房抵押貸款市場提供穩(wěn)定而連續(xù)的支持，提高住房抵押貸款的可獲得性，提高居民住房自有率，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”目標(biāo)。1970年，為防止房利美持續(xù)占有二級抵押貸款市場壟斷地位，房地美（美國聯(lián)邦住房貸款抵押公司FHLMC）成立，與房地美成立目的一致。

　　“房利美+房地美”兩房形成了美國住房抵押貸款二級市場的雙寡頭競爭模式。2007年，兩房持有或擔(dān)保的住房貸款占美國房地產(chǎn)市場的40%左右，次貸危機(jī)后，這一比例曾高達(dá)80%-90%。

　　美國兩房模式的主要優(yōu)勢在于：

　　1）創(chuàng)新推出住房貸款證券化產(chǎn)品，大幅提高二級市場房貸流動(dòng)性、降低購房成本。兩房模式最大的創(chuàng)新在于將住房抵押貸款證券化。對金融機(jī)構(gòu)而言，金融機(jī)構(gòu)將期限長、資金規(guī)模大的住房貸款，通過抵押貸款二級市場出售給兩房，回籠資金后再貸款，相比此前的“貸款-貸款收回-再貸款”模式，資金回籠周期大幅縮短，房貸流動(dòng)性提高。對兩房而言，兩房通過購買持有或證券化住房抵押貸款，出售給投資者，使其以更低的成本融資。

　　2）美國政府隱性擔(dān)保，兩房融資成本低、債券流動(dòng)性強(qiáng)，政府財(cái)政支出壓力較小。盡管房利美、房地美20世紀(jì)70年代經(jīng)歷了私有化，但由于兩房承擔(dān)了美國政府要求的社會(huì)保障責(zé)任，其持續(xù)享受政府的隱性擔(dān)保。如房利美證券可以在與美聯(lián)儲(chǔ)體系銀行的回購交易中作為抵押品、享受美國國債同等待遇、豁免美國證券交易委員會(huì)注冊等系列特權(quán)。由于政府隱性擔(dān)保，兩房在融資上具備天然優(yōu)勢，一是融資利率低，發(fā)行的債券風(fēng)險(xiǎn)僅次于國債；二是流動(dòng)性強(qiáng)，債券投資者眾多，包括各國央行、保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金等。基于融資優(yōu)勢，兩房資金來源基本無需財(cái)政出資。

　　2.2 日本住房銀行：危機(jī)前財(cái)政依賴型模式，危機(jī)后改建為美國市場化模式

　　二戰(zhàn)后日本政府成立住宅金融公庫（GHLC），GHLC依賴政府財(cái)政投融資體制，支持住房重建融資；隨房地產(chǎn)泡沫破裂，GHLC經(jīng)營惡化，逐漸向美國兩房模式轉(zhuǎn)變。1950年，為加快二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和社會(huì)重建，日本政府成立住宅金融公庫，為房企、居民提供中長期低息貸款。住宅金融公庫對財(cái)政資金依賴度高，如日本郵政儲(chǔ)蓄、國民養(yǎng)老金等靠國家信用籌集的資金均用于支持住宅金融公庫。1965年起，日本商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入房地產(chǎn)市場，與政策性金融機(jī)構(gòu)形成競爭關(guān)系；90年代房地產(chǎn)泡沫破裂引發(fā)提前還款潮，使住宅金融公庫經(jīng)營面臨巨大挑戰(zhàn)。一方面，住宅金融公庫的住房按揭貸款人提前還款無罰款；另一方面，住宅金融公庫遭遇提前還款后，需向財(cái)政轉(zhuǎn)向貸款機(jī)構(gòu)（FILP）支付罰款。為應(yīng)對提前還貸潮、緩解財(cái)政壓力，2000年起，住宅金融公庫逐漸向美國兩房模式看齊，2003年，向商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)購買抵押貸款并發(fā)行MBS。

　　2007年住宅金融公庫改建為住房金融支援機(jī)構(gòu)（JHF），重點(diǎn)轉(zhuǎn)向住房貸款資產(chǎn)證券化，形成了以住房抵押貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)為主、住房貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和住房貸款業(yè)務(wù)為輔的業(yè)務(wù)模式。1）住房抵押貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，即通過購房或擔(dān)保為商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)長期固定利率住房貸款提供支持，占所有業(yè)務(wù)申請量的97%。具體分兩種方式，一是直接購買金融機(jī)構(gòu)長期固定利率貸款并進(jìn)行證券化，這種方式占業(yè)務(wù)申請量的84.5%。二是在長期固定利率住房貸款證券化后為其提供擔(dān)保，保證向投資者還本付息。2）住房貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，即為商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)提供住房貸款擔(dān)保，確保金融機(jī)構(gòu)能夠持續(xù)提供住房貸款。3）住房貸款業(yè)務(wù)，直接向特定購房者提供貸款。但門檻較高，主要服務(wù)商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)不能覆蓋的購房群體，如災(zāi)后重建住房、需重建改建的老舊住房、綠色零排放住房。

　　改建后的住房銀行市場化程度顯著提高、對財(cái)政資金依賴度大幅下降，2011-2022年，財(cái)政資金占比由57.2%降至4.4%。住宅金融支援機(jī)構(gòu)的目標(biāo)之一是擺脫原有住宅金融公庫對財(cái)政資金的依賴、實(shí)現(xiàn)較充分的市場化運(yùn)作。經(jīng)過15年運(yùn)營，其基本實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，2011年，住房金融支援機(jī)構(gòu)資金來源中，財(cái)政貸款及政府擔(dān)保債占比57.2%，發(fā)行MBS獲得的資金占比32.9%；2022年，前者降至4.4%，后者增至66.8%。

　　2.3 德國住房儲(chǔ)蓄模式：專業(yè)經(jīng)營、廣泛參與、先存后貸、固定低息

　　德國住房金融體系運(yùn)行著獨(dú)特的住房儲(chǔ)蓄模式。1885年，德國成立第一家持續(xù)經(jīng)營的住房儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)“全民住房儲(chǔ)蓄社”，二戰(zhàn)結(jié)束后，德國在面臨住房短缺的同時(shí)，也面臨著嚴(yán)峻的資金短缺，政府資金幾乎都被投放于工商業(yè)投資以復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，難以為住房建設(shè)提供足量資金，因此自給自足的住房儲(chǔ)蓄模式得到廣泛、快速發(fā)展。

　　德國住房儲(chǔ)蓄銀行的特點(diǎn)為：

　　1）專業(yè)經(jīng)營，資金封閉循環(huán)。德國住房儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)實(shí)行專業(yè)經(jīng)營，除住房儲(chǔ)蓄外不能從事其他風(fēng)險(xiǎn)性金融業(yè)務(wù)，可購買國債等低風(fēng)險(xiǎn)證券，但信貸資金只能用于為參加住房儲(chǔ)蓄的居民提供購房、建房、改建等貸款。

　　2）自愿儲(chǔ)蓄，對于低收入居民，政府給予補(bǔ)貼。住房儲(chǔ)蓄是一種自愿契約，旨在通過互助形式實(shí)現(xiàn)自助。該儲(chǔ)蓄方式的參與門檻較低，只需滿足最低合同金額和最低存款年限要求。低收入居民也可參與住房儲(chǔ)蓄體系，政府提供兩種儲(chǔ)蓄補(bǔ)貼。首先，對于年收入不超過25600歐元（51200歐元）的單身（雙職工）住房儲(chǔ)蓄家庭，月存款額不超過512歐元（1024歐元）的部分，政府將給予8.8%的配套獎(jiǎng)勵(lì)，最多獎(jiǎng)勵(lì)45歐元/月（90歐元/月）。其次，對于年收入不超過17000歐元（35800歐元）的單身（雙職工）住房儲(chǔ)蓄家庭，政府將對其住房儲(chǔ)蓄給予9%的配套獎(jiǎng)勵(lì)，最多津貼43歐元/月（86歐元/月）。

　　3）“先存后貸”，公平配貸。居民與住房儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)簽訂住房儲(chǔ)蓄合同，約定合同額、存款期限和貸款期限，合同額約為計(jì)劃貸款額的2倍，存款期限8年左右，貸款期限10-11年。依據(jù)合同約定，申請者先按月存款（約為合同額的0.48%），存款期限截止時(shí)，加上利息后的存款總額達(dá)到合同額的50%，滿足配貸條件，進(jìn)入配貸輪候序列。住房儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)依據(jù)存款期限、還款貢獻(xiàn)、利率等指標(biāo)，對達(dá)到配貸條件的申請者進(jìn)行配貸評價(jià)，評價(jià)值高的優(yōu)先配貸。貸款發(fā)放后，申請者按月還款，月還款額約為合同額的0.5-0.6%。

　　4）低息貸款，提供長期穩(wěn)定的固定低利率。德國最大的住房儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)施威比豪爾銀行提供一種標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品，其貸款利率僅為2.15%，具有8年的儲(chǔ)蓄期和10年的還款期。由于住房儲(chǔ)蓄資金僅在機(jī)構(gòu)和參與的居民之間循環(huán)，因此利率不受外界資本市場的干擾，能夠?qū)嵤╅L期穩(wěn)定的低存低貸固定利率制度，存貸款利差保持在2個(gè)百分點(diǎn)。這種低貸款利率結(jié)合政府獎(jiǎng)勵(lì)，使得低存款利率的住房儲(chǔ)蓄合同成為德國居民的重要投資工具。超過1/3的居民參與到住房儲(chǔ)蓄中，為住房儲(chǔ)蓄模式的發(fā)展提供了充沛的低成本資金。

　　2.4 新加坡住房公積金模式：實(shí)行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型中央公積金制度，封閉式管理，存貸分離，高存低貸

　　1955年新加坡建立中央公積金制度，初期服務(wù)于養(yǎng)老，1968年開始用于住房。1955年，英殖民政府為逃避對新加坡本地公務(wù)員的養(yǎng)老責(zé)任，建立起強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型中央公積金制度，并成立中央公積金局（Central Provident Fund）負(fù)責(zé)管理。1968年后，“居者有其屋”計(jì)劃實(shí)施，公積金開始用于購買組屋，1981年拓展至私宅。目前中央公積金制度已成為全面覆蓋養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、家庭保護(hù)、子女教育等的綜合性社會(huì)保障制度。

　　實(shí)行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型中央公積金制度，繳存比極高。根據(jù)《中央公積金法》規(guī)定，新加坡所有公民和永久居民，不論是雇員還是雇主，都必須按月強(qiáng)制繳納公積金，任何人不得拒絕或延遲繳納，否則需如數(shù)補(bǔ)繳且加罰利息。除購房及部分投資外，公積金存款只有在雇員退休后才可動(dòng)用，會(huì)員無權(quán)決定公積金存款長短。此外，公積金繳存比極高，峰值高達(dá)50%（雇員、雇主各25%），目前穩(wěn)定在37%（雇員20%、雇主17%），遠(yuǎn)高于中國香港（10%）、中國大陸（24%）等同樣推行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型中央公積金制度的地區(qū)，但會(huì)隨著雇員年齡增長而適度降低，如55-60歲繳存29.5%（雇員15%、雇主14.5%），60-65歲繳存20.5%（雇員9.5%、雇主11%）。

　　公積金覆蓋面極廣，保障項(xiàng)目全，推行封閉式管理，保證專款專用。中央公積金覆蓋人群較廣，由于強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的要求，覆蓋率從1965年的22%增至2022年的103%，總會(huì)員數(shù)也從41.8萬增至420萬。保障項(xiàng)目全，分設(shè)四大賬戶、專款專用，廣泛覆蓋退休、醫(yī)療、住房、家庭保護(hù)及資產(chǎn)增值等多個(gè)領(lǐng)域。此外，新加坡《中央公積金法》嚴(yán)格限制公積金的提取和投資：一是實(shí)施最低存款額規(guī)定，會(huì)員動(dòng)用普通賬戶和特別賬戶進(jìn)行資本投資時(shí)，須確保賬戶規(guī)定限額（普通賬戶不低于2萬新元；特殊賬戶不低于4萬新元）；二是會(huì)員運(yùn)用公積金賬戶投資所得須返回個(gè)人賬戶；三是會(huì)員退休提取時(shí)，普通賬戶和保健賬戶須保證規(guī)定金額，用于轉(zhuǎn)入養(yǎng)老賬戶。此外，由于公積金分存在四大賬戶，每個(gè)賬戶使用范圍僅限于相應(yīng)領(lǐng)域，保證專款專用。

　　采取封閉式管理，“存貸分離、高存低貸”。新加坡中央公積金局（CPF）是負(fù)責(zé)管理公積金的機(jī)構(gòu)，其職責(zé)包括公積金的繳納、支付、管理和保值等。然而，CPF并不直接發(fā)放公積金貸款，而是通過購買政府債券交由新加坡政府投資公司（Government of Singapore Investment Corp，簡稱GIC），再由GIC將積累的公積金投資于國內(nèi)組屋和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新加坡建屋發(fā)展局（Housing andDevelopment Board，簡稱HDB）獲得這些資金后，發(fā)放低息貸款給購房者。公積金存款利率相對較高，普通賬戶為2.5%，特殊、醫(yī)療和退休賬戶均為4%，高于同期五年期國債收益率（2.19%）和商業(yè)銀行定期存款（1.2%）。此外，公積金總額中的前6萬新元及55歲以上會(huì)員的前3萬新元還可額外再獲得1%的利率。相比之下，公積金貸款利率較低，一般在住房公積金存款利率的基礎(chǔ)上，上浮0.1%。自1993年以來，貸款利率一直穩(wěn)定在2.6%。

　　3 中國住房銀行的構(gòu)想：住房公積金改制，專項(xiàng)債或MBS籌資，提供低息貸款+收購開發(fā)商庫存，滿足合理住房需求

　　1）制度基礎(chǔ)：以中國住房公積金為制度基礎(chǔ)，從住房公積金制度改制為住房銀行的可行性較高。中國住房公積金發(fā)展近30年，已形成規(guī)模較大的存量資金池。2022年，住房公積金繳存余額9.2萬億元。但目前住房公積金存在兩個(gè)困境：一是投資收益率相對較低。2022年，全國層面住房公積金增值收益率僅1.61%；城市層面，以北京、上海為例，北京、上海住房公積金增值收益率僅1.80%、1.89%。二是統(tǒng)籌層次較低。以天津、西藏為例，2022年，天津、西藏個(gè)人住房貸款余額占繳存余額的比例分別為80.3%、57.0%。住房公積金累積的存量資金亟待盤活。除制度基礎(chǔ)外，近年中央將“住房公積金改革”與“設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”放在一起表述，也表明住房公積金制度整體改制為住房銀行具有較高可行性。

　　2）立法保障：住房銀行相關(guān)法律可考慮最高法層面立法，明確銀行定位、運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。目前，中國住房金融立法體系缺少頂層設(shè)計(jì)，中央和地方以出臺(tái)短期調(diào)控政策為主，《住房公積金管理?xiàng)l例》是為數(shù)不多的行政法規(guī)層面的條例，具備高法律效力、強(qiáng)約束力、強(qiáng)執(zhí)行力的法律缺位。若住房公積金改制為住房銀行，有必要在最高法層面確定住房銀行的定位、運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等重要問題，一方面為住房銀行發(fā)展提供法律基礎(chǔ)和支撐，另一方面有利于確保資金安全。

　　3）資金來源：住房銀行的注冊資金前期可通過住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、中央財(cái)政撥付資金等籌措，后期可轉(zhuǎn)為資產(chǎn)證券化模式，緩解財(cái)政壓力。若住房公積金制度改制住房銀行可實(shí)現(xiàn)，那么住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金中的超額撥備可作為住房銀行注冊資金之一。同時(shí)，住房銀行作為政策性金融機(jī)構(gòu)，資金籌集可借鑒國開行模式，由財(cái)政部和中國匯金公司向住房銀行注入資金。此外，可直接發(fā)行財(cái)政貼息的住房專項(xiàng)政策性金融債籌集資金。前期資金來源以中央財(cái)政資金注入為主，后期或可借鑒美國兩房模式，采取“按揭-MBS-住房銀行”模式，通過購買商業(yè)銀行住房抵押貸款并發(fā)行個(gè)人住房抵押貸款支持證券（MBS）獲取資金。

　　4）機(jī)構(gòu)及人員：住房銀行機(jī)構(gòu)及人員問題可通過騰挪現(xiàn)有全國住房公積金管理中心、分支機(jī)構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)、從業(yè)人員資源低成本解決。2022年，全國住房公積金管理中心341個(gè)，未納入設(shè)區(qū)城市統(tǒng)一管理的分支機(jī)構(gòu)109個(gè)，網(wǎng)點(diǎn)3628個(gè)，相關(guān)從業(yè)人員4.48萬人。以住房公積金相關(guān)資源為基礎(chǔ)，住房銀行在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改建，中央層面設(shè)立總行，管理中心及網(wǎng)點(diǎn)作為分行、支行，由總行實(shí)行垂直管理，省去從零開始組建的巨大成本與超長周期。

　　5）運(yùn)營模式：住房銀行業(yè)務(wù)一方面借鑒海外經(jīng)驗(yàn)提供低息貸款，另一方面收購開發(fā)商土地和商品房庫存用于保障房。

　　低息貸款：以“住有所居”為長期目標(biāo)，住房銀行為符合條件的購房者提供普惠、優(yōu)惠貸款，實(shí)行新貸新辦法，老貸老辦法。住房銀行重在履行社會(huì)保障職能，因此，與發(fā)達(dá)國家住房銀行類似，中國住房銀行的最終目標(biāo)是“住有所居”，為符合條件的購房者提供長期穩(wěn)定的低成本住房貸款。如何界定是否符合條件？可通過普通住房套數(shù)、家庭人均住房面積、家庭人均住房金額等標(biāo)準(zhǔn)，將購房者劃分為住房基本信貸、住房投資信貸，對前者實(shí)行優(yōu)惠利率；后者劃歸商業(yè)銀行管理。如何管理存量與增量？可實(shí)行新貸新辦法、老貸老辦法。同時(shí)，劃定商業(yè)銀行房貸最高比例，逐漸降低商業(yè)銀行存量房貸規(guī)模。

　　收購?fù)恋丶白》浚阂浴氨＝粯恰薄叭齑妗睘槎唐谀繕?biāo)，住房銀行可通過專項(xiàng)資金以合適價(jià)格收購開發(fā)商土地和商品房庫存，用于租賃房保障房，改善民生、救房企、緩解財(cái)政壓力。2021年下半年至今，房企面臨經(jīng)營壓力、資金鏈改善緩慢。同時(shí)，保交樓是重中之重，組建住房銀行，建立專項(xiàng)資金用于收購開發(fā)商土地、商品房庫存，開發(fā)商拿到資金后，限定必須進(jìn)行保交樓，這樣可以防止?fàn)€尾，堅(jiān)決不能讓購房者承擔(dān)地產(chǎn)調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，他們是無辜的和弱勢群體，會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前的做法是讓地方政府保交樓，但地方存在一定的財(cái)政壓力，能力可能相對有限。如果房企回款有多余資金，可以用于拿地，土地財(cái)政就會(huì)恢復(fù)，地方債務(wù)壓力就能緩解，基建有望回升。收購的庫存商品房和土地用于租賃房保障房，有助于改善民生，如果額外再新增供地用于租賃房，將導(dǎo)致一定程度的浪費(fèi)，一舉多得。

　　(本文作者介紹：經(jīng)濟(jì)學(xué)家)