意見領袖 | 溫彬 孫瑩

　　摘 要

　　2023年，財政政策加力提效，重心隨著國內經濟形勢的變化不斷調整。上半年，疫情影響逐步消退，經濟運行整體回升向好，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力得到不同程度的緩解，在此形勢下，考慮到上年財政實際執行力度空前，財政政策重在提升效能、力度有所收斂。下半年，由于經濟恢復基礎不牢固、修復速度不及預期，加之城投非標違約及商票逾期事件頻發影響市場信心，財政政策轉向發力穩增長，并著力化解地方政府債務風險。

　　展望2024年，積極的財政政策將適度加力、提質增效。預計赤字率目標安排在3.5%左右，若經濟恢復不及預期，不排除年中上調預算的可能性；穩增長和防風險統籌考慮下，新增專項債規模可能由2023年的3.8萬億元小幅增加至4萬億元左右；財政支出結構和稅費優惠政策將進一步優化，增強精準性和針對性，兼顧供給側和需求側，推動形成消費和投資相互促進的良性循環；在化債的同時，加快推進財政體制和地方債管理機制改革，消除地方債問題形成的根源。

　　目  錄

　　一、2023年財政政策回顧

　　（一）財政政策力度加大、效能提升

　　1．延續、優化、完善稅費優惠政策

　　2．加大中央對地方轉移支付力度

　　3．用足用好地方政府專項債

　　（二）財政運行總體平穩

　　1．財政收入企穩改善

　　2．財政支出穩步擴大

　　3．廣義財政收支端繼續承壓

　　（三）地方債務風險逐步緩釋

　　1．開好前門

　　2．嚴堵后門

　　二、2024年財政政策展望

　　（一）政策取向

　　1．適度加力

　　2．提質增效

　　（二）主要舉措

　　1．赤字率安排在3.5%左右

　　2．保持適當支出強度

　　3．合理安排政府投資規模

　　4．優化調整稅費優惠政策

　　5．有效防范化解地方債務風險

　　（三）財政形勢

　　一、2023年財政政策回顧

　　2023年，財政政策加力提效，重心隨著國內經濟形勢的變化不斷調整。上半年，疫情影響逐步消退，經濟運行整體回升向好，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力得到不同程度的緩解，在此形勢下，考慮到上年財政實際執行力度空前，財政政策重在提升效能、力度有所收斂。下半年，由于經濟恢復基礎不牢固、修復速度不及預期，加之城投非標違約及商票逾期事件頻發影響市場信心，財政政策轉向發力穩增長，并著力化解地方政府債務風險。

　　（一）財政政策力度加大、效能提升

　　1．延續、優化、完善稅費優惠政策

　　2023年，我國分別于年初和下半年，分批次延續、優化和完善了近70項稅費優惠政策，著力為市場主體紓困解難，推動經濟平穩健康發展。據國家稅務總局，截至10月底，全國新增減稅降費及退稅緩費16607億元。

　　鑒于增值稅存量留抵稅額已經在2022年集中退還給企業，稅費優惠政策規模較上年的4.20萬億元有所降低，有關部門下更大功夫用好稅費優惠政策空間、找準發力方向，并全力以赴推進落實，確保政策紅利充分釋放。

　　在政策面上，增強連續性、精準性、制度性、普惠性。其一，對2023年、2024年即將到期的稅費優惠政策一攬子進行明確，大部分政策直接延續至2027年底，并進一步加力加勁，極大穩定了各類經營主體預期；其二，從提高供給質量和擴大有效需求雙向發力，重點支持小微企業和個體工商戶，支持先進制造業，支持高水平科技自立自強，支持促增收擴消費保民生，支持穩外貿穩外資和資本市場健康發展，積極回應了各方關切；其三，將企業研發費用加計扣除比例由75%統一提高到100%，并且作為制度性安排長期實施，營造激勵企業創新投入的良好稅制環境；其四，將民營經濟納稅人作為稅費優惠政策的主要受益對象，前10個月，全國民營經濟納稅人新增減稅降費及退稅緩費12386億元，占全國新增減稅降費及退稅緩費的近75%。

　　在執行面上，確保政策及時高效落實落地。健全從稅務總局、省局、市局、縣局一直到分局（所）的“一竿子到底”政策落實機制，針對納稅人繳費人關注度高、訴求集中的問題，發布問題答復清單，明確執行口徑；推出 “便民辦稅春風行動”第五批28項舉措，結合智慧稅務建設，不斷提升稅費服務的智能化水平；切實抓好執法風險防控和涉稅違法打擊。

　　近年來，減稅降費已成為積極財政政策的重點，與此相對應，我國宏觀稅負持續下行，目前已降至全球偏低水平。2022年，我國小口徑宏觀稅負為13.8%，明顯低于美國、日本、英國等發達經濟體。

　　2．加大中央對地方轉移支付力度

　　2023年，盡管國內經濟從過去三年疫情影響中逐步恢復，總體呈現回升向好態勢，但是一些地方經濟發展后勁不足，一般公共預算收入增長不及預期，而房地產市場深度調整影響下，土地市場持續低迷，地方政府性基金收入依然大幅下滑。與此同時，地方“三保”支出、債務還本付息、重點領域項目資金需求不斷加大，地方財政運行仍持續緊平衡態勢。

　　對此，中央財政通過優化支出結構，加大對地方轉移支付力度，同時提高了一般性轉移支付占比，向財政困難和經濟欠發達地區傾斜，并優化縣級基本財力保障機制獎補辦法，為地方財政特別是基層財政平穩運行提供有力保障。2023年年初預算中，中央財政安排對地方轉移支付10.06萬億元，首次突破10萬億元關口，相比上年執行數增長3.6%，剔除一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付后增長7.9%。在此基礎上，年底中央財政又增發1萬億元國債，并通過轉移支付方式全部安排給地方，其中2023年擬安排使用5000億元，結轉2024年使用5000億元，這意味著2023年中央對地方轉移支付規模進一步提升至10.56萬億元。

　　3．用足用好地方政府專項債

　　2023年，為持續擴大有效需求、增強經濟恢復發展拉動力，各部門各地區繼續把用好用足專項債作為積極財政政策加力提效的重要抓手。

　　從發行規模來看，支撐重大項目資金充足。截至11月底，新增專項債共發行3.85萬億元。其中，用于項目建設的新增專項債發行3.67萬億元，中小銀行專項債發行1805億元。疊加2022年末地方政府有約1.20萬億元已發行未使用的專項債結轉至2023年使用，全年實際使用專項債資金規模高達5.05萬億元。

　　從發行節奏來看，與2021年較為類似。2023年專項債提前批額度較多、下達時間較早，因此一季度發力明顯，呈現出“快馬加鞭”勢頭。但由于第二批新增專項債額度下達時間較晚，且上年的低基數效應推高經濟數據同比增速，通過發力基建維穩經濟的必要性降低，導致二季度專項債發行節奏放緩。三季度專項債發行提速，規模明顯高于上年同期。四季度新增專項債發行進入收尾階段，并提前下達2024 年部分專項債新增限額。

　　從資金投向來看，基建占比與去年基本持平。2023年前11個月，發行的用于項目建設的新增專項債中，投向基建領域占比為63.4%，略高于上年的63.3%。12個主要投向中，占比排名前三位的是市政和園區、社會事業、保障性安居工程，分別為32.1%、14.6%、12.3%。

　　從資金使用效率來看，進一步提高。2023年，財政部繼續加強專項債券項目儲備和投后管理，完善項目建設和運營全周期、全過程監督管理機制，著力提升專項債券資金使用效益。同時，研究擴大債券資金投向領域和用作項目資本金范圍，引導帶動社會投資。這主要是考慮到隨著專項債大規模發行，很多地方有收益的公益性項目已經明顯不足，且2023年前11個月專項債用作項目資本金比例雖然從上年的6.6%提升至7.6%，但仍遠低于25%的上限。

　　（二）財政運行總體平穩

　　1．財政收入企穩改善

　　2023年1-11月累計，全國一般公共預算收入同比增長7.9%，高于年初預算安排的6.7%，這主要得益于經濟持續恢復、總體回升向好的帶動，也與2022年實施大規模增值稅留抵退稅政策、集中退稅較多、拉低了基數有關；預算完成進度為92.1%，略低于過去五年同期均值93.2%，完成全年狹義財政收入預算目標問題不大。

　　從邊際變化來看，財政收入已經初步企穩。年內一般公共預算收入兩年復合增速和經濟一樣呈“U”型分布。一季度一般公共預算收入增長較快，主要與疫后需求集中釋放有關；二季度一般公共預算收入轉為負增，反映經濟修復放緩；三季度以來經濟觸底企穩，財政收入在基數走高的情況下逐步改善，從7月的-1.1%升至11月的14.0%。

　　從收入結構來看，供給端的生產稅增速高于需求端的收入稅和消費稅。前11個月，面向生產環節的國內增值稅表現良好，同比增長47.6%，是財政收入的主要拉動項；而面向收入和消費環節的國內消費稅、企業所得稅、個人所得稅同比分別下降4.1%、6.0%、0.5%，與生產稅增速相背離，反映近年來供給強于需求的特點并未改變。

　　2．財政支出穩步擴大

　　2023年1-11月累計，全國一般公共預算支出同比增長4.9%，低于年初預算安排的5.6%，因為地方財政支出在收入掣肘下完成額有所下降，前11個月地方一般公共預算支出同比增長4.8%，而年初財政預算報告中的目標增速是5.2%；預算完成進度為86.7%，持平與過去五年同期均值。

　　從邊際變化來看，財政支出保持穩步擴大節奏。一季度，一般公共預算支出保持較高強度，前置發力特征較為明顯；二季度，一般公共預算支出強度隨著收入的下行而有所收斂；三季度以來，為鞏固經濟回升向好基礎，一般公共預算支出增速明顯加快，特別是地方支出積極“趕進度”。

　　從支出結構來看，“民生占比增加、基建占比下降”的趨勢延續。前11個月，民生方面的社會保障和就業、教育、衛生健康支出分別同比增長9.0%、5.7%、1.4%，占全國一般公共預算支出的38.5%，創近五年新高；基建領域支出同比增長3.0%，占全國一般公共預算支出的21.9%，低于上年全年的22.8%；債務付息支出同比增長5.4%，占全國一般公共預算支出的4.6%，較上年全年提高0.2個百分點，政府債務付息壓力邊際加大。

　　3．廣義財政收支端繼續承壓

　　2023年，由于土地市場低溫態勢仍在持續，土地使用權出讓收入大幅下跌，政府性基金收支低迷。1-11月累計，全國政府性基金預算收入同比下降13.8%，遠低于年初預算安排的0.4%的增長速度，預算完成進度為66.3%，較上年同期的61.0%略有改善；全國政府性基金預算支出同比下降13.3%，而年初財政預算報告中的目標增速是6.7%，預算完成進度為70.5%，略高于上年同期的69.0%。

　　（三）地方債務風險逐步緩釋

　　2023年，為更好統籌發展的效率與安全，我國繼續圍繞“開前門、堵后門”兩條核心主線，精準施策穩妥化解地方政府債務問題，地方債務風險逐步緩釋。

　　1．開好前門

　　一是保持一定的“開前門”力度，促進穩增長、穩投資。2023年1-11月累計，地方債發行規模達9.1萬億元，較上年全年增加1.8萬億元；凈融資額為55624億元，較上年全年增加9825億元。截至11月末，全國地方政府債務余額404713億元，已突破40萬億元關口。隨著地方債務規模上升，利息負擔進一步加重，但目前風險總體可控。截至三季度末，我國地方政府負債率上升至31.2%，推動政府部門負債率上升至53.8%，低于國際通行的60%警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。

　　二是提高中央政府債務比重，避免地方政府債務規模過快增長。年初預算中，財政赤字比上年增加5100億元，均由中央財政承擔。年底中央財政又增發1萬億元國債，全部給地方使用，但由中央財政承擔還本付息，不增加地方財政負擔。這主要是考慮到，近年來財政政策發力更多依賴廣義財政，導致地方政府杠桿率增速明顯快于中央政府，加杠桿空間較為有限，而中央政府杠桿率處于國際偏低水平且舉債成本較低。

　　三是全面優化地方債務期限結構，緩解地方政府償債壓力。2023年，我國統籌考慮地方債收益率曲線建設、項目期限、融資成本等因素科學設計債券期限，合理控制融資成本、避免未來到期過于集中。1-11月，地方債平均發行期限12.44年，較上年全年縮短0.79年；平均發行利率 2.90%，較上年全年下降 11bp；總體發行利差從上年全年的14.69bp下降至14.32bp。

　　2．嚴堵后門

　　其一，繼續嚴控新增隱性債務。通過壓實地方責任，從融資的需求端和供給端雙向發力、聯動監管，強化金融機構監管和窗口指導，阻斷違法融資和高息融資路徑。

　　其二，加快化解隱性債務存量規模。2023年7月召開的政治局會議提出，“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，主要措施包括發行特殊再融資債進行置換等。

　　10月至12月中旬，有29個省區市合計發行特殊再融資債券1.39萬億元。其中，貴州發行規模最高，達2264億元；天津、云南、湖南、內蒙古發行規模均超過1000億元；吉林、遼寧、重慶、廣西、安徽發行規模均超過600億元。

　　本輪發行的特殊再融資債主要用于置換存量非標、高息債務，少數省份部分用于償還拖欠企業賬款，有助于增強城投公司資金流動性，緩解市場對城投債務風險的擔憂。

　　本輪特殊再融資債的發行主體依然是地方政府，由地方政府來承擔還本付息責任。這意味著盡管 “一攬子化債方案”由中央進行頂層設計，但化債的責任主體依然是省級地方政府，從而可以避免中央兜底預期引發的道德風險。

　　與前兩輪相比，本輪特殊再融資債發行呈現出以下特點：一是規模更大、節奏更快。前兩輪發行歷時較長，分別為10個月和9個月，本輪不到3個月發行規模就已超過前兩輪之和，體現本次化解隱性債務的決心；二是發行期限較長。本輪發行特殊再融資債期限以5-10年期為主，最短發行期限為3年期，而上一輪有1年期和2年期的特殊再融資債發行。延長發行期限有助于地方緩解短期流動性壓力，在更長期限內調整債務結構、平滑償債負擔，從而更好達到“以時間換空間”的目的；三是一般債占比更高。本輪一般債占比近六成，而前兩輪一般債占比僅四成，從而更好適應投資結構。

　　除發行特殊再融資債以外，金融機構也協助地方化債。央行、金管局等指導金融機構不抽貸、不停貸、減息置換存量債務，支持債務重組，這有利于壓降高息債務和短期債務占比，降低利息負擔，實現存量債務不斷鏈，有序緩釋城投債務風險，避免發生處置風險的風險。

　　其三，推進融資平臺公司市場化轉型發展。根據各融資平臺公司的業務情況，細分為不同類型，分類推進融資平臺改革轉型，形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的良性機制。在轉變角色定位、主營業務、投融資模式、經營機制、監管方式上下功夫，加快建立健全現代企業制度，完善市場化經營管理機制，不斷提升國有資本運營質量效率。

　　二、2024年財政政策展望

　　展望2024年，積極的財政政策將適度加力、提質增效。預計赤字率目標安排在3.5%左右，若經濟恢復不及預期，不排除年中上調預算的可能性；穩增長和防風險統籌考慮下，新增專項債規模可能由2023年的3.8萬億元小幅增加至4萬億元左右；財政支出結構和稅費優惠政策將進一步優化，增強精準性和針對性，兼顧供給側和需求側，推動形成消費和投資相互促進的良性循環；在化債的同時，加快推進財政體制和地方債管理機制改革，消除地方債問題形成的根源。

　　（一）政策取向

　　中央經濟工作會議指出，2024年“積極的財政政策要適度加力、提質增效”。相比上年的“加力提效”，政策取向基本一致，體現出政策的連續性。財政部在新聞發布會上曾表示，“加力提效”中的“加力”就是要適度加大財政政策擴張力度，“提效”就是要提升政策效能。

　　1．適度加力

　　“適度加力”意味著財政政策會根據經濟運行情況，適時、適度加大政策擴張力度，鞏固經濟回穩向好基礎。強調適度，主要是出于以下考慮：一方面，隨著經濟持續修復，財政增收有基礎，政策過度擴張力度的必要性下降，同時也為宏觀調控留下更多政策空間；另一方面，2023年底中央財政增發國債1萬億元轉移支付給地方使用，考慮到債券發行、資金撥付、項目端申報等均需要時間，形成實際投資支出將在2024年。

　　2．提質增效

　　“提質增效”則是從優化結構和加強管理著眼，進一步完善政策實施機制，切實提升政策效能和資金效益，這是財政政策的長期目標，旨在緩解地方財政壓力、確保財政運行可持續。

　　2023年以來，地方可用財力增長乏力，而財政支出剛性增長，財政收支延續緊平衡。1-11月累計，地方財政赤字9.7萬億元，略高于上年同期的9.6萬億元，明顯高于2020年、2021年同期的7.7萬億元和7.0萬億元，赤字使用進度70.1%，高于過去三年同期均值68.7%；地方政府性基金收支逆差3.2萬億元，規模僅次于上年同期的3.6萬億元，政府性基金收支空間也在進一步縮減。

　　（二）主要舉措

　　1．赤字率安排在3.5%左右

　　2024年預算赤字率可能會安排在3.5%左右。赤字率繼續突破3.0%，主要是因為當前外部不穩定不確定因素依然較多，國內需求仍顯不足，經濟回升向好基礎尚需鞏固，但經過疫情三年的資金騰挪后，赤字之外的工具箱，如專項債、特別國債、調入資金、結轉結余、政策性金融工具等空間縮小。赤字率比2023年預算調低0.3個百分點，則是為應對風險挑戰預留政策空間，若經濟恢復不及預期，不排除年中上調預算的可能性。

　　在《以進促穩，復歸常態——2024年中國經濟形勢展望》中，我們預計2024年實際GDP增速約為5.0%，CPI、PPI分別同比上漲1.0%、0.5%左右，據此推算出赤字規模約在4.82萬億元左右，與2023年基本持平。地方債務擴張約束下，中央是加杠桿的主力，赤字規模或達41000億元左右；地方赤字規模為7200億元左右，持平于2023年。

　　2．保持適當支出強度

　　雖然赤字率適當下調，但2024年財政支出力度將比2023年進一步增加。一是隨著經濟持續修復，財政增收有基礎；二是2023年年底增發的1萬億元國債將有一半結轉至2024年使用；三是國有資本收益將更多地劃轉和補充到一般公共預算。2023年11月7日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》，提出合理確定預算收支規模，統籌保障和改善民生。這意味著未來國有資本經營預算往一般公共預算調入資金的規模和比例有望進一步提高，用于保障民生等公共服務支出。

　　與此同時，優化財政支出結構。一方面，嚴格過緊日子執行。繼續從嚴控制一般性支出，強化“三公”經費預算管理，努力降低行政運行成本，把更多財政資源騰出來，用于改善基本民生和支持市場主體發展。另一方面，完善財政轉移支付體系，繼續增加中央對地方轉移支付規模，筑牢兜實基層“三保”。

　　3．合理安排政府投資規模

　　穩增長和防風險統籌考慮下，新增專項債規模可能由2023年的3.8萬億元小幅增加至4萬億元左右。近年來，疫情影響下我國地方政府債務壓力加大，結構性和區域性風險進一步凸顯。為保障地方政府舉債投資的長期可持續性、防范化解債務風險，新增專項債不可能大幅度擴容。而加快構建現代化基礎設施體系要求下，基建項目新增資金需求仍然較高。

　　4．優化調整稅費優惠政策

　　由于近年來我國已發布多輪減稅降費舉措，與發達國家相比，宏觀稅負水平偏低，預計2024年稅費優惠政策力度不會有太大變化，規模可能在2萬億元左右，與2023年基本持平，更多將在提高精準性和針對性上下功夫。

　　在供給側，繼續圍繞小微企業、個體工商戶、科技創新、重點群體創業就業等實行結構性減稅，從而穩定企業預期、增強市場信心；在需求側，加快推進個稅改革，降低中低收入人群稅收負擔，增加家庭實際可支配收入，更好釋放消費潛力、增強經濟發展動能。

　　5．有效防范化解地方債務風險

　　全國財政工作會議明確，2024年要在嚴格落實既定化債舉措，加大存量隱性債務化解力度，堅決防止新增隱性債務的基礎上，健全化債長效機制。2023年中央金融工作會議也提出了“建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制”的要求。

　　預計2024年在化債的同時，財政體制和地方債管理機制改革將加快推進，消除地方債問題形成的根源。具體措施可能包括：其一，對央地財權、事權進行再平衡，主要方向可能是強化上級事權，減少共同事權，并避免“層層下壓”的現象；其二，優化完善債務管理長效機制，將績效管理融入到項目資金“借、用、管、還”全過程，促進資金安全、規范、高效實用；其三，強化財政與金融配合，以財政為主，金融從數量和價格上支持財政，避免財政單打一進而透支空間；其四，加快地方稅體系建設，為地方政府構建穩定稅源，彌補土地財政缺口。

　　（三）財政形勢

　　一般公共預算方面，在經歷了疫后第一年“波浪式發展、曲折式前進”的復蘇進程之后，預計經濟增速會逐漸向潛在水平收斂，帶動財政收入較快增長，增速與名義GDP增速基本匹配，預計在6.5%左右。財政支出增速可能略低于名義GDP增速，在5.5%左右。

　　政府性基金預算方面，隨著政策持續發力，房地產市場有望逐漸企穩，帶動土地出讓收入回暖，加之上年基數偏低，預計2024年政府性基金收入同比增長1.0%左右。政府性基金收入改善會支撐政府性基金支出增長，預計全年增速在2.0%左右。

　　來源： 民銀研究

　　(本文作者介紹：民生銀行首席經濟學家)