意見領(lǐng)袖 | 連平、王運金

　　當(dāng)前我國經(jīng)濟延續(xù)復(fù)蘇態(tài)勢，但恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，內(nèi)生需求不足，信心和預(yù)期不穩(wěn)。

　　為盡快實現(xiàn)經(jīng)濟企穩(wěn)回升，年初以來宏觀政策積極舉措，財政政策加力提效，貨幣政策持續(xù)逆周期調(diào)節(jié)，整體上顯現(xiàn)了擴張性基本特征。7月24日召開的政治局會議，要求精準(zhǔn)有力地實施宏觀調(diào)控，加強逆周期調(diào)節(jié)和政策儲備，宏觀政策加力提效并更加注重針對性。為持續(xù)有效擴大內(nèi)需，推動經(jīng)濟平穩(wěn)健康恢復(fù)，財政政策仍將發(fā)揮十分關(guān)鍵的積極作用。

　　市場普遍關(guān)心的問題是，擴張性財政政策還有空間嗎？

　　當(dāng)下，積極財政政策需要繼續(xù)加力提效，用好財政資金直達機制，合理加快財政支出進度，全面提升資金支付效率，實現(xiàn)政策的針對性與連續(xù)性，從多方面持續(xù)發(fā)力。

　　一是繼續(xù)優(yōu)化和延續(xù)稅費優(yōu)惠政策。減免中小微企業(yè)增值稅、所得稅，緩繳或降低社保費、提前退稅、提高研發(fā)費用加計扣除比例、降低用能、房租和物流費用。通過這些優(yōu)惠稅費舉措，大力支持科技創(chuàng)新、先進制造業(yè)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域持續(xù)發(fā)展等。

　　二是繼續(xù)加大民生領(lǐng)域的財政支出力度。用好社會保險補貼、職業(yè)培訓(xùn)補貼、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款及貼息等政策，支持青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)；上調(diào)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平，加強困難家庭救助幫扶力度。

　　三是進一步加快政府投資步伐。加碼政策性開發(fā)性金融工具，持續(xù)加強重點項目儲備和投后管理，推進基建與新基建，加快釋放投資需求，帶動下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，尤其是支持新能源發(fā)展。

　　伴隨著擴張性財政政策的持續(xù)實施，近年來我國財政赤字保持在較高水平。

　　2018——2022年，財政赤字五年平均水平為3.0%；較之前十年平均赤字水平高出0.93個百分點；這五年平均廣義赤字水平達到4.72%，為之前十年平均赤字的2.2倍。與此同時，政府債務(wù)大幅增長。這五年，中央債券發(fā)行規(guī)模由4.08萬億元上升為9.9萬億元；地方政府一般債（包括再融資一般債）發(fā)行規(guī)模由2.22萬億元增加到2.24萬億元，專項債（包括再融資專項債）則由1.95萬億元增至5.13萬億元。

　　在中央和地方政府債務(wù)快速增長的同時，我國政府部門的杠桿率持續(xù)快速上升。按照國際清算銀行口徑，即非金融核心債務(wù)占經(jīng)濟體GDP的比例，使用的概念泛指中央政府、地方政府和社會保障基金，不包括中央銀行和私有制企業(yè)；其核心債務(wù)工具包括貨幣、存款、貸款以及債券。按此口徑，中國政府部門的杠桿率相對較低，2022年末為77.7%。而同期美國的這一比例則為111.9%，日本為228.4%，歐元區(qū)為91.9%，英國為101.8%，德國相對較低為66.2%；發(fā)達經(jīng)濟體平均為108.7%，新興經(jīng)濟體為65.3%，G20國家為93.7%。

　　另一個可參考的口徑是中國社會科學(xué)院國家資產(chǎn)負債表中心的口徑，即（國債余額+地方債余額+其他債余額）/GDP。根據(jù)該中心提供的數(shù)據(jù)，2022年末，我國政府杠桿率為50.4%，其中地方政府杠桿率為29%，中央政府杠桿率為21.4%，而2018年這兩個數(shù)字分別為20%和16.3%。近年來每年平均增長2.88個百分點。2023年二季度末，我國政府杠桿率達到52.6%，地方政府杠桿率為31.2%，中央政府杠桿率為21.4%。可見，主要是地方政府杠桿率上升推動了政府部門整體杠桿率的上升，但該杠桿水平仍在所謂國際上通用的60%的政府債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)參考值之下。而事實上，這所謂的60%的國際警戒線并沒有多少國家真的把它當(dāng)回事。尤其是發(fā)達國家，絕大部分發(fā)達國家的這一比率都大大超過60%。時至今日，并沒有哪一國家杠桿水平超出60%參考值后出現(xiàn)明顯經(jīng)濟金融風(fēng)險的典型案例。相比較而言，我國政府負債率和杠桿率水平表明我國政府債務(wù)狀況總體上平穩(wěn)和良好。

　　誠然，相比我國政府整體債務(wù)狀況，地方政府債務(wù)狀況是需要引起警惕的。2020年全國地方政府的債務(wù)率為93.6%，2021年大幅增至105.8%，2022年更是達到125.3%。一些地方政府的債務(wù)率已超過國際通行的警戒區(qū)上限150%（IMF），其債務(wù)形勢十分嚴(yán)峻。另一個令人關(guān)注的問題是，地方政府存在一定規(guī)模的隱性債務(wù)。根據(jù)IMF的數(shù)據(jù)，2023年我國地方政府融資平臺債務(wù)總額可能會達到65萬億元人民幣左右。雖然不能簡單地將地方融資平臺債務(wù)總額與隱性債務(wù)劃上等號，但其中部分層級低的融資平臺債務(wù)可能部分地成為地方政府隱性債務(wù)。從目前的制度安排看，中央政府不會直接代替地方政府歸還債務(wù)，但會運用多種方式減輕地方政府還本付息壓力，如增加其轉(zhuǎn)移收入、適當(dāng)減少地方政府事權(quán)、有效盤活其資產(chǎn)等。7月24日政治局會議明確提出了化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的要求，中央政府的相關(guān)部門將落實相關(guān)政策。

　　近年來，受疫情沖擊、內(nèi)需減弱、外部環(huán)境趨緊等因素影響，加之大規(guī)模減稅降費等穩(wěn)增長政策實施，全國財政收入尤其是稅收收入增速下降，2020年與2022年稅收收入分別下降了2.3%和3.5%；而剛性支出卻增加。相比于中央政府，地方政府財政面臨艱難處境，2020——2022年地方本級財政收支缺口平均每年超過10.8萬億元，較之前十年平均值高約4.6萬億元；國有土地使用權(quán)出讓收入下降明顯，地方政府性基金收支缺口由2019年的7776億元大幅上升至三年疫情平均2.4萬億元左右；雖然地方政府債券尤其是專項債發(fā)行規(guī)模上升，但仍不足以滿足地方財政需求。

　　針對地方財政緊張問題，近幾年中央也做出了諸多努力，2022年5月發(fā)文要求加大盤活存量資金力度，強調(diào)減少不必要的財政開支，提高財政的有效性與針對性，遏制增量隱性債務(wù)、化解存量隱性債務(wù)，拓寬社會投資渠道，加大政策性開發(fā)性融資支持等；今年7月政治局會議強調(diào)要制定實施一攬子化債方案。今年二季度以來，公共財政收入累計同比增速升至10%以上，政府性基金收入下降幅度也由此前的-20%升至-15%；一系列政策措施出臺并有效落地，在一定程度上緩解了政府尤其是地方政府的財政壓力。未來一個時期，地方政府債務(wù)壓力依然不小，但運行態(tài)勢會相對平穩(wěn)。

　　通常國際上從流量角度考察政府債務(wù)水平，即政府債務(wù)與GDP之比，很少關(guān)注存量角度。重要的原因是西方國家很少擁有國有金融資產(chǎn)和國有實業(yè)資產(chǎn)，國有經(jīng)濟的成分處于微不足道的水平；自然資源雖然不同程度的存在，但變現(xiàn)需要有個過程；事實上，除美國之外，大部分發(fā)達國家自然資源已十分有限；而公共基礎(chǔ)設(shè)施國有化水平不高，且變現(xiàn)亦難以一蹴而就。

　　與西方國家不同，我國政府擁有的資產(chǎn)規(guī)模可觀，財政擴張具有雄厚的資產(chǎn)支持。我國是公有制為主體多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟制度。國有資產(chǎn)規(guī)模巨大，包括國有及國有控股企業(yè)凈資產(chǎn)，控股和參股金融機構(gòu)凈資產(chǎn)，以及自然資源和公共基礎(chǔ)設(shè)施等。其中包括243家央企（其中屬于國資委央企名錄的有97家），665家省屬國企，廣泛意義上的國企可能超過46萬家；2021年全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額308.3萬億元，凈資產(chǎn)86.9萬億元；2022年國有企業(yè)營收82.6萬億元，同比增長9.3%，實現(xiàn)利潤總額4.3萬億元。2022年國有控股上市公司有1409家，總市值超過45萬億元，凈資產(chǎn)約30.4萬億元；其中國有六大銀行、國開行凈資產(chǎn)合計約為15.4萬億元。作為存量資產(chǎn)，金融資產(chǎn)和股權(quán)資產(chǎn)的流動性很高，可以及時變現(xiàn)。

　　我國政府還擁有眾多資源性資產(chǎn)，包括土地、能源、礦產(chǎn)等，據(jù)估計總價值超過60萬億元。在我國的銀行體系中存在一筆可觀的政府部門、社會團體和事業(yè)單位的存款，2023年8月末達35.3萬億元。這類存款的來源為財政支出，目前在銀行體系存款中占比約13%，明顯過高。如果通過改善或變革相關(guān)規(guī)定與流程，其中部分資金仍有可能繼續(xù)發(fā)揮財政資金的功能。

　　鑒于我國財政擁有雄厚的資產(chǎn)支持，政府舉債能力明顯高于發(fā)達國家，從流量和存量的雙重角度考察，政府債務(wù)可以在現(xiàn)有水平上合理地提升；每年適度增發(fā)一定規(guī)模的中央政府債券或特別國債，對經(jīng)濟運行急需支持的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)予以投入。例如，運用增量發(fā)行國債募集的資金支持專司中小微企業(yè)融資的政策性銀行，支持政府擔(dān)保基金加大力度幫助民營企業(yè)獲得融資，以進一步增強國家支持民營經(jīng)濟的針對性和有效性；又如，運用增量發(fā)行國債募集的資金支持地方政府推動流動人口（農(nóng)民工）落戶和農(nóng)民進城成為市民，以加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，促進投資和消費，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。

　　當(dāng)前我國面臨日益嚴(yán)峻的國際環(huán)境，未來五至十年是關(guān)乎我國經(jīng)濟發(fā)展命運的十分關(guān)鍵和重要的歷史時期，保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康較快發(fā)展至關(guān)重要。通過適當(dāng)提高中央政府杠桿水平，合理增加中央財政負債，將增量債務(wù)用到最重要、最關(guān)鍵的領(lǐng)域，以發(fā)揮四兩撥千斤的作用，是極其重要且亟待實施的戰(zhàn)略舉措。

　　(本文作者介紹：中國首席經(jīng)濟學(xué)家論壇理事長、亞洲金融智庫首席經(jīng)濟學(xué)家委員會副主任、中國金融論壇創(chuàng)始成員、上海市經(jīng)濟學(xué)會副會長、華東師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)部名譽主任、復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院特聘教授、上海交通大學(xué)上海高級金融學(xué)院兼聘教授、多次擔(dān)任上海市人民政府決策咨詢特聘專家、曾任中國金融40人論壇常務(wù)理事和特邀成員、中國銀行業(yè)協(xié)會行業(yè)發(fā)展研究委員會主任、2007-2019年任交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家、多次出席黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人主持的專家座談會。)