文/意見領袖專欄作家 毛振華

　　當前地方政府債務風險整體可控，但面臨較為突出的結構性、區域性問題，為保障地方債務可持續發展，需從根本上持續深化現代財政體制改革，向改革要財力，同時也需著眼于實現當前風險的軟著陸，加快構建政府債務良性循環。

　　一、地方政府債務問題源于央地財權事權不匹配，其根源在于體制問題

　　一是行政體制。不同于美國等聯邦制國家，中國實行單一行政體制，雖然法律未明確規定上級政府對下級政府債務承擔連帶責任，但當地方政府出現債務危機時，中央政府負有一定道義責任、存在救助動機。這種體制可能在一定程度上加深地方政府對中央財政的依賴，如2014年《預算法》修訂案出臺前，“中央財政兜底”預期下地方政府超越財力搞建設、過度舉債，形成了較重的歷史包袱；近年來中央不斷加大轉移支付，彌補地方財力的同時，也容易造成地方預算約束的軟化，以及財政資金使用效率不高，反向強化了地方政府舉債投資的意愿。

　　二是財政體制。1994年分稅制改革后，我國財政體制呈現“事權下放、財權上收”的特點，在央地財政關系縱向失衡的情況下，地方政府依靠舉債彌補地方財政赤字、補充經濟發展資金，快速推升債務。從全球比較看，美國、日本等國家多依賴中央政府加杠桿，債務交由更高級政府承擔，經濟職能也由州和聯邦政府負責，低層級政府沒有嚴重債務，主要依靠轉移支付提供基礎公共服務。而我國央地財政關系縱向失衡，地方財政債務承載能力有限，但大量基建任務由地方政府甚至是基層政府承擔，事權及支出責任的下放加速了地方投融資的惡性循環且地區間差距明顯。

　　總得來看，在單一政治體制下，想從根本上解決地方債務問題，還是要將地方債務問題放到整個現代財政體制改革的框架下統籌考慮，向改革要財力，在發展中化解債務。

　　二、中國地方債務風險整體可控，需關注結構性及區域性問題

　　從單一行政體制和資產端的保障來看，我國地方債務風險整體可控。2023年末地方政府顯性債務規模接近40萬億，中央政府債務29萬億，加上以融資平臺債務為主的隱性債務約56萬億（融資平臺有息債務約50萬億）后，我國政府性債務合計約125萬億，總量不低；但與整個國家宏觀債務相比，政府性債務占非金融部門整體債務規模的比重不到30%，杠桿率100%左右，低于大多數發達國家水平（如美國113%、日本228%），風險相對可控。此外，單一體制下中央對地方有一定支持幫扶動機，可發揮中央的財政職能及資源協調作用，估算央地政府財政收入合計約30萬億，另有超200萬億的地方國有企業資產規模，對化解地方債務風險有足夠保障。因此，對于地方債務問題，一方面要提高警惕，加強對120多萬億債務總量的重視程度；另一方面也無需過度驚慌，從單一制和資產端的保障來看，完全有能力應對風險。

　　針對地方政府債務的結構性、區域性問題，還需從全局視角構建政府債務良性循環，實現風險軟著陸。對于債務壓力大、流動性不暢、喪失市場信心的區域，可在壓實地方政府償債主體責任的前提下，合理利用中央資源，根據債務類型適當轉移風險，避免引發區域性、系統性風險，對區域信用、政府信用甚至國家信用帶來沖擊。

　　三、保障地方政府債務再循環基礎上需用好、用足、用活地方政府債券

　　在地方政府債券大幅擴容的同時，應更加重視其存在的問題。2020年疫情沖擊以來，地方政府債券大幅擴容，僅用2年即實現了存量規模20萬億到30萬億的跨越，到今年末規模將到40萬億。快速擴容中專項債投向領域也不斷拓寬，由2017年的土儲、棚改、收費公路三個領域擴展到目前的12個領域，更加全面的支撐經濟增長和民生保障，同時也創新了專項債作為項目資本金的應用，逐步發揮財政資金引導及撬動投資的作用。然而，在肯定地方債積極作用的同時，也要更加重視其存在的問題，例如專項債項目收益偏低、優質項目儲備不足、資金閑置挪用現象持續存在，影響了地方政府投融資的有效性。

　　在保障地方政府債務再循環的基礎上，需用好、用足、用活地方政府債券，尤其發揮其在當前保經濟、保穩定的作用。2023年上半年中國經濟呈現出明顯的恢復性增長，但仍面臨內生動力不強、需求不足、外部環境復雜多變等問題。為發揮好政府投資及引導作用，后續需進一步用好、用足、用活地方政府債券，具體可從合理分配債券限額并優化結構、落實落細績效管理及評價應用、建立完善募投項目儲備長效機制、強化專項債發行使用管理、完善專項債項目投融資機制等方面著手，以形成對基建投資缺口的有益補充，推動經濟平穩修復。

　　（以上觀點整理自毛振華在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第71期）上的發言）

　　(本文作者介紹：中誠信集團創始人、中誠信國際首席經濟學家，中國人民大學經濟研究所聯席所長)