文/周小川（博鰲亞洲論壇副理事長、第十二屆全國政協副主席、中國人民銀行原行長）

　　2月25日，博鰲亞洲論壇副理事長、第十二屆全國政協副主席、中國人民銀行原行長周小川在由《財經》雜志、《財經智庫》、財通匯聯合主辦的“第五屆全球財富管理論壇——經濟重構中的財富管理態勢”上分享了關于養老金政策體制的看法與建議。

　　周小川指出，以未來均等統籌進行測算，簡單進行拉平，按照現有財務體制以及老齡化趨勢、轉軌需要加大覆蓋面的趨勢來看，未來國家統籌養老金的水平是比較基本的，需要個人賬戶養老金加以支持配合，才能使養老保障達到更滿意的水平。

　　“考慮到現實和理性假設之間的差距，更需要針對不同的情況制定不同的辦法，要避免簡單的單一化、要算總賬。”周小川認為，如何讓退休人群形成合理預期，從而對退休做出合理計劃，還要和整個改革轉軌結合在一起研究。

　　對此他提出五點看法和建議：

　　第一，不回避難題。

　　第二，不要認為養老問題還有拖延的機會，以后再做選擇會更艱難。

　　第三，要注意治本，至少治標治本相結合。

　　第四，養老金的研究任務和挑戰巨大。中國人口多、有著幾乎是世界上最突出的老齡化趨勢，再加上轉軌，養老金缺口更大一些。

　　第五，我國的養老金預籌資金，總數有好幾萬億，但從國際上看，為方便比較，如果把各國GDP作為一個參照系來看的話，多數國家預籌養老金的總量約為GDP的 50%-100%，有的國家超過100%；中國的這個比例較低，約10%以下，有人說6%，也有人說2%到3%。

　　周小川表示，我國現有的養老金基礎并不太好，未來挑戰大，要高度重視、深入研究、客觀研究，更好地應對老齡化、體制轉軌和未來養老問題，才能真正實現高質量發展。

　　以下為發言實錄：

　　周小川：各位參會代表，大家下午好！很高興能夠參加《財經》組織的這次專業性的論壇，也感謝姚余棟先生主持本節養老金方面的討論。

　　近年來，在黨中央國務院的高度重視和有力推進之下，我們國家在養老金政策體制和具體管理方面有了新的舉措、新的進展，特別是去年推出了個人養老金制度，這也向研究界、學術界提出了很多新的問題。

　　各研究機構對此高度重視，有的從社會人口的角度，有的從財經的角度，有的從政策體制的角度，都做出了很多研究，提出了意見。在這些討論和研究的基礎上，我個人也愿意就一些初步的意見和大家進行交流。

　　這個討論的角度，可以側重養老金作為財富管理的內容，也可以側重養老金的政策體制安排。我先從后者說起，如果有時間，后面也愿意跟大家討論管理方面的問題。

　　首先，在個人養老金政策制度安排之下，大家都有所行動、有所進展，同時也希望能夠提供更強有力的激勵機制。

　　在討論激勵機制的時候，我先用一個理性假設。所謂理性假設，就是我們假設這個激勵工作主要面向未來要退休的人，他們會根據現有的數據和政策，對自己終身的財務做一個比較理性的估算。因此可以了解到，未來政府或國家給安排的統籌養老金大概有多少？是否還有一些缺口？缺口是不是通過個人積累能加以解決？

　　當然，非常充分的理性估算也可能做不到，主要是因為未來不確定性比較大。所謂理性假設，大致就是有一個測算來指導當前的行動，以及響應國家制度安排給出的個人養老金計劃。

　　中國的一個現實情況就是人口多，同時養老金面不斷擴大。總體來講，由于老齡化，養老金資金池很容易有缺口。這種情況下，國家統籌安排的養老金是保基本，不會太高，或者說比較大的缺口會較大程度依靠個人養老金加以補充。

　　如果基本的測算條件沒有跟未來的退休者交代清楚，在過去體制的慣性下，他們會覺得反正退休以后國家都管了，何必要再搞一些個人預籌？企業也會覺得，何必再為職工操這份心？因此，為了給理性的個人養老金管理提供一個好的測算條件，要把這些事情說清楚。

　　理性估計的一個基礎，是基于目前在國際上提出的LFS概念——全生命周期的財務保障。按照這個概念測算，在不同的平均預期壽命條件下，退休以后的生活水平和大約占退休前收入的70%、80%。現在給未來退休者的測算條件，跟公眾的溝通，我們做的還是不夠；我們討論的激勵機制，還存在一定缺陷。

　　從社會上的討論來看，我們新推出的制度是好的，但激勵機制偏弱。這其中有兩個問題可以討論：

　　一是現有個人所得稅還存在一定缺陷，有太大比重在不交個人所得稅的范疇內。其實這是可以改變的，當然這不是一日之功。絕大多數人都需要交稅，但由于各種因素，比如人口、家庭負擔、養老金等等，再采取扣除或退還的辦法，這方面還需做出改進。

　　第二，我們忽略了一個激勵機制。在很多國家的個人賬戶養老金計劃中，個人和企業是混合繳納的，絕大多數是同比例，個人繳納8%，企業或者雇主有另外8%加以配合。從職工的角度看，他總覺得自己繳了8%，個人賬戶總額立刻翻了一倍，這種激勵作用是很大的。

　　從企業的成本角度看，還有很多值得討論的內容。原則上，羊毛還是出在羊身上，并不是企業主或者雇主從自己的口袋里掏出一部分錢給雇員做個人養老金預籌，而是一種制度安排，這種制度安排會顯現出激勵作用。

　　為什么說這個激勵機制在中國沒有顯示作用呢？很大程度上是因為，企業繳納的社會保障的錢已經用于現收現付了，這筆錢已經用掉了。這跟制度轉軌存在的缺口有關系。我國企業繳納的數量并不少，不是8%，而是16%，前幾年是20%。20%這個繳納水平使得企業的成本負擔過重，影響了企業的競爭力，后來下調了4個百分點，變成16%，16%也是個相當高的水平。

　　我們后面再討論一下，是否有可能使用這種措施，大大提高個人賬戶養老金的吸引力。

　　我們需要考慮現實條件和理性假設之間的差別，像討論許多經濟問題一樣。最開始我們說過，理論上有完善的市場假設，但實際中我們要考慮市場還是有一些特殊性。現實條件和的理性假設是有差異的，差異主要有三個方面：

　　第一，群體差異。在中國，群體差異可能比在其他經濟體更加突出。我們從建國以來開始施行養老制度，國家機關、事業單位是一種類別，企業職工、國有企業是一種情況，大集體、小集體各不一樣，后來有了私人企業，也是另外一種安排。

　　中國的農民基數比較大，農民基本上沒有做養老保障的安排。后來又有說法說，土地就是農民的保障，但這個說法并沒有完全明確為政策安排。因此，這些群體差別也必須考慮到。

　　即便人們是理性的，處于不同的群體，對未來的測算也會很不一樣，很難用一個簡單化的理性假設覆蓋各種情況。

　　第二，代際差異。由于改革轉軌中的制度安排變化很多，已經退休的老年人、年輕人、畢業剛剛工作的人，其理性程度和他們測算的基礎有很大差異。

　　第三，人不會都是理性的。養老金是一個未來的問題，有些人考慮較少，到中老年快退休的時候才會考慮較多，個體差異也比較大。

　　也就是說，我們設置養老金計劃，是希望未來的退休人群能夠理性考慮，同時對國家統籌計劃、企業計劃做出更好的配合性的響應。但現實和假設是有差距的，所以必須區別對待各種情況來加強對公眾的溝通，通過這種溝通，讓體制的好處更好地得以落實。

　　如果忽視這些差別，退休以后大家都采取同樣的安排，這是不太現實的。同時，如果想要統一，也涉及到現有的以非貨幣化的各種激勵機制，如果不立即生效，會產生很大的問題。

　　從宏觀測算上來講，也是這樣。以未來均等統籌進行測算，簡單進行拉平，按照現有的財務體制以及老齡化的趨勢、轉軌需要加大覆蓋面的趨勢來看，未來統籌養老的水平是比較基本的，或者說國家統籌的養老金比較低，需要個人賬戶養老金加以支持配合，才能使養老保障達到更滿意的水平。

　　當然也有人認為，車到山前必有路，到那時候，可以延長退休年齡，也可以提高企業的繳納比例。

　　雖然延長退休年齡是有空間，但不是想延長多少年就延長多少年，這涉及到平均健康水平和老年人的生產力，企業也會在成本上有所考慮。企業的比例也不是隨意調整的，之所以將企業社保供款從20%調到16%，是因為與企業競爭力相較，企業財務成本負擔過重。

　　應該說，個人8%+企業8%處于中位數水平，企業繳納20%太高了，即便16%在全球也是非常高的水平，而且這個16%不能計到職工的個人賬戶，就沒起到對職工勞動報酬的激勵作用，這些都會影響企業競爭力。因此，對企業競爭力的考慮也是不夠。

　　我們考慮到現實和理性假設之間的差距，更需要針對不同的情況制定不同的辦法，要避免簡單的單一化、要算總賬，有很多工作要做。

　　有很多差異，是源于經濟體制轉軌。經濟體制轉軌之前，工資占的比例不太高，有住房、醫療、養老保障，還有其他一些內容，存在著一種收入和成本關系的扭曲。價格、成本、收入之間是一種扭曲，是一種不真實的關系。

　　因此，在改革過程中，也不可能做得太快，到目前為止，仍遺留了不少問題。如何讓未來的退休人群形成合理的預期，對退休做出合理的計劃，還要和整個改革轉軌結合在一起研究。總的來講，勞動報酬應該和生產力掛鉤，應該在這個基礎上設計政策。

　　我們再回到企業養老保障供款，這部分究竟去哪兒了？剛才說現收現付，由于老齡化，由于轉軌形成的養老金缺口，這部分錢主要是現收現付，其中20%或16%是企業供款。

　　這并不是初衷，從過去的計劃經濟色彩的養老制度安排，到十四屆三中全會初步提出了“三支柱”的養老，那時候提出社會統籌、個人賬戶、商業性保險，有了“三支柱”的初步概念。

　　后來有一些試點，最開始的試點是8%+8%，個人繳8%，企業繳8%。企業的8%理論上是應該進個人賬戶的，后來因為企業還需要繳納養老統籌現收現付的部分，8%+8%有點額外的負擔，后來在很多省又有所降低。同時企業供款的部分，有很多都被用于現收現付了，因此形成的制度，實際上跟最開始的初衷是不相符的，等于是一種被迫挪用的概念。

　　這能不能校正回來？如果當前感覺激勵機制不夠，希望加強激勵機制，能不能把企業供款部分改回來，作為個人賬戶的供款？也不是不可能，國際上有很多這方面的討論。

　　總之，現收現付這塊的缺口由什么填補？大致上有兩種方案，一種方案是企業配合個人養老金計劃供款部分是虛的，也就是名義賬戶，記上賬，但沒有實錢，作為財富管理也沒有真的錢可以拿去投資，但它是一個漸變過程，從最開始的空賬，名義賬戶逐漸會做實，未來還是有希望的。這個過程中，錢的回報率基本上按照國債的回報率進行測算，這是一種辦法。

　　另外，中國二十年以前就開始討論，是否能夠把一部分國有資產，特別是上市公司國有股權還原為養老金。也做過一些制度方面的安排和嘗試，雖然步子比較小，問題比較多，但還是應該作為一個題目繼續研究，還是有相當程度的可行性的。

　　由于中國企業養老金部分用于現收現付，時間長了以后，形成一個“三支柱”的概念，跟國際上“三支柱”概念是有差別的。我們的一支柱是政府安排的，二支柱是企業安排的，三支柱是個人的、是商業性的。這和國際上普遍用的情況有差別，世行和OECD用的“三支柱”，和后來為了細化說的“四支柱”、“五支柱”的概念有差別。

　　為什么需要參照國際上“三支柱”的定義？養老金是一個長期的事情，中國幾十年、一百年一個周期才能得出實踐的經驗，在沒有及時反饋的情況下，國際經驗變得比較重要。我們做的事到底不對、好不好、還應該如何改進，很大程度上可以進行國際比較，跟國際上的定義最好有一致性或接近。我們注意到，前兩年有些官員、學者已經提出了這個問題。

　　總之，養老金方面還有許多問題，個人的意見有五個：

　　第一，不要回避難題。

　　第二，不要認為這個問題很長期，還有很多拖延的機會，以后再做選擇會更艱難。

　　第三，要注意治本，不要只治標，至少治標治本相結合；不要身體有病不去治病，以為止疼藥多吃一點就解決問題了。

　　第四，我們養老金的研究任務和挑戰巨大。中國的基礎并不好，人口多，老齡化特別嚴重，幾乎是世界上最突出的老齡化趨勢，再加上轉軌，可能缺口更大一些。

　　第五，我國的養老金預籌資金，從總數上看有好幾萬億，不是個小數，但從國際上看，為方便比較，如果把各國GDP作為一個參照系來看的話，多數國家預籌養老金的總量約為GDP的 50%-100%，有的國家超過100%；中國的這個比例較低，約10%以下，有人說6%，也有人說2%到3%。

　　這些都說明，我們現有的基礎并不太好，所以未來的挑戰是很大的，還是要高度重視、深入研究、客觀研究，一定要更好的應對老齡化、體制轉軌和未來的養老問題，真正實現高質量發展。

　　我就先說到這里，謝謝大家！

　　（全文根據現場視頻整理，未經本人確認）

　　本文來源：《財經》

　　原文標題：周小川：養老金政策要避免單一化、要算總賬

　　(本文作者介紹：原中國人民銀行行長)