文/意見領袖專欄作家 毛振華

　　CMF中國宏觀經濟專題報告對地方財政運行與財政體制改革進行了深入論述，令我頗受啟發。在地方財政領域，我主要研究地方政府債務，我所在的機構中誠信國際信用評級有限責任公司每年也會出版《地方政府債券藍皮書》，歡迎感興趣的聽眾閱讀。

　　從我國地方財政體制來看，分稅制改革以來，我國已經初步構建了中央與地方財權事權體系框架，財權事權分離，財權更多集中于中央財政，事權則主要在地方財政，雙方合力共同支持經濟發展，取得了良好成效，但財政體制機制問題仍存。今年以來，在三重壓力及疫情、俄烏沖突等非預期因素沖擊下，經濟下行壓力較大，社會各界對財政政策發揮穩民生、穩經濟作用給予了更大期待，地方財政收支壓力有所加大。如何在既妥善應對當前面臨的突出困難的同時，繼續推動財政體制機制改革，為經濟社會持續發展注入活力，是一個需要各方認真考量的問題。在此，結合我個人的研究，談談我的幾點思考。

　　一、處理央地財政關系要妥善平衡公平與效率

　　我國作為中央集權國家，中央與地方角色分配清晰，中央財政起到兜底和平衡的作用。分稅制下，中央政府通過對地方政府的轉移支付來實現財力再分配。在此過程中，需要平衡好、處理好公平與效率的關系。要充分考量包括不同區域對社會經濟的貢獻程度在內的多方因素，進一步規范轉移支付分類設置，厘清轉移支付的邊界和功能定位，完善財政轉移支付體系，實現資源的合理配置。財政政策是促進社會公平的主要手段之一，但如果寄希望于僅依賴財政體系來實現社會公平則會降低效率，社會資源難以被充分利用。要正確認識和看待區域財政能力的差異性和非均衡性，建立并完善合理的財政資源配置機制。

　　二、與時俱進改善地方稅種結構，科學完善稅收征管體系

　　土地財政逐漸弱化下，可將房地產稅作為未來地方主要穩定稅源之一，但推出時機仍需慎重。在長期供需矛盾、人口出生率下滑、居民收入增速放緩以及預期持續走弱多重因素影響下，當前房地產已經進入單邊的、不可逆轉的下行通道。受此影響，土地財政持續承壓，地方財政收支壓力加大。在此背景下，尤其需改善地方稅收結構，保持地方稅源穩定，房地產稅可做為未來地方主要穩定稅源之一。此前，對于房地產稅征收與否及其相應影響，社會各界已經展開了多番討論，目前對于能否征收房地產稅已經形成了較為統一的意見。參照西方國家經驗，對于擁有房產的人征收房地產稅也十分普遍。以部分西方國家所謂的“學區房”為例，學區房價格較高也是因為學區要繳納更多的稅收負擔當地的教育，這是未來改革的方向和趨勢。但當前房地產市場持續低位運行，地產行業信用風險加速釋放，對于房地產稅的征收時機應謹慎選取。對于彌補當前的財政缺口，仍需尋找其他的解決之法。

　　維護稅法權威、完善稅收征管體系過程中，需處理好歷史遺留問題。過去，征稅環節執行上并不是十分嚴格，存在漏洞，積累了較多的歷史遺留問題。例如，許多二手房交易通過簽訂陰陽合同，逃避增值稅、契稅。從一定意義上來說，這部分進行過二手房交易的人都是稅法的違反者。如果對歷史遺留問題進行追究將會產生新的問題，例如購房后交易者缺乏資金難以支付稅款，對房產的擁有權存在爭議，等等。因此，在對歷史遺留問題的處理上建議采用新老劃斷的政策，建立更加完善清晰的稅收征管體系。

　　三、關注地方政府債務尤其是隱性債務壓力

　　關注經濟下行背景下的地方政府尤其是隱性債務風險。隨著經濟社會的發展，地方政府在推進地方經濟建設的同時，也累積了大量的債務，尤其是包含隱性債務的政府債務規模巨大。在良好的政府公信力以及土地財政支撐下，地方政府償債風險整體處于可控區間。但在當前財政發力穩增長以及土地財政承壓下，地方財政收支缺口擴大，多數政府缺乏還款來源，償債壓力倍增，在此背景下，若不擴大債務基數，原有的債務循環可能被打破并出現信用違約，政府債務風險加大。相關部門應對當前政府債務風險問題予以高度關注。

　　建議將地方政府債務置換為國債，緩釋地方政府債務風險。中央集權制度下，一定程度上可以說地方政府的權利是中央政府的延伸。從這個角度來看，緩釋地方政府債務風險可以考慮將地方政府債務置換為國債。一方面，僅考慮中央政府的政府部門債務水平相對較低；另一方面，相較于地方債而言，國債的利率水平較低，可以降低債務成本；此外，通過置換債務緩釋風險也有利于維護中央和地方政府信用。

　　合理、妥善確定發行專項債限額，警惕應急性措施常態化加劇債務風險。地方債尤其是專項債作為積極財政的重要抓手，今年發行節奏前置發行規模創歷史新高，對促進經濟修復起到了重要作用。但是在此過程中，要避免因財政紀律缺乏剛性約束而將應急性措施作為長期的制度安排，做好短期應急與常態化政策的區分，避免專項債高位發行成為常態，進而加劇債務風險。

　　四、進一步暢通財政對中小企業的支持渠道

　　財政救助中小企業尤其是民營企業仍有施力空間。在當前經濟下行壓力加大背景下，企業生產經營壓力加大，仍需加大財政支出力度，保民生、穩增長。除了中央層面統一制定的救助政策外，地方政府也用政府性基金或者補貼返稅的方式支持企業。但救助范圍主要集中于部分需要支持的重點行業，對于中小企業的救助力度仍有欠缺。參考西方國家經驗，歐美等經濟體在疫情期間對公民、中小企業特別是勞動密集型企業采取了較大的補貼力度，給中小企業生存、經營帶來助力。我國可根據實際情況適當加大相關補助力度。雖然目前部分地區地方財政也捉襟見肘，但在當前的特殊時期，中小企業面臨經營困難、利潤水平較低的客觀事實，難以主動貸款并支付利息，如果財政不加大力度，僅依靠貨幣政策和信貸政策給中小企業支持，或難以為繼。當前財政對國有企業的救助通道較為暢通，對于民營企業尤其是中小民營企業則不然，后續仍需進一步暢通財政對中小企業的支持渠道。

　　總體來看，當前地方財政運行面臨的困難和問題仍較多，解決困難需兼顧長期改革的持續推進以及當前問題的及時化解。長期來看，更加公平、有效的財政體制的建立與完善應與國家長期經濟發展目標相結合，統籌考慮財政收支、政府債務等多方面因素，防止頭痛醫頭、腳痛醫腳。

　　(本文作者介紹：中誠信集團創始人、中誠信國際首席經濟學家，中國人民大學經濟研究所聯席所長)