意見領袖丨中國金融四十人論壇　

　　6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議召開。會議審議通過了《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》。

　　會議指出，要建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度，健全數(shù)據(jù)要素權益保護制度。要建立合規(guī)高效的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)和監(jiān)管規(guī)則體系，建設規(guī)范的數(shù)據(jù)交易市場。要完善數(shù)據(jù)要素市場化配置機制，更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導調(diào)節(jié)作用，建立體現(xiàn)效率、促進公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度。要把安全貫穿數(shù)據(jù)治理全過程，明確監(jiān)管紅線。

　　據(jù)此前國家發(fā)展改革委政策研究室副主任、新聞發(fā)言人孟瑋透露，目前我國數(shù)據(jù)要素基礎性制度文件已形成初稿，下一步，將加快推動文件出臺。

　　近期，中國金融四十人論壇（CF40）舉辦內(nèi)部研討會，就“數(shù)據(jù)治理與平臺經(jīng)濟健康發(fā)展”展開討論。與會專家認為，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為關鍵的生產(chǎn)要素，具有虛擬性、非消耗性、排他性、規(guī)模價值遞增、產(chǎn)業(yè)模糊性等特征。

　　在客觀總結當前我國數(shù)據(jù)要素管理在監(jiān)管制度、數(shù)據(jù)安全、權責界定、價值測度、交易市場及國際規(guī)則變化等六方面存在的挑戰(zhàn)的基礎上，與會專家對激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值提出了針對性的政策建議：

　　第一，完善頂層設計，成立高規(guī)格的數(shù)據(jù)管理委員會，全面統(tǒng)籌安排相關工作；第二，加強數(shù)據(jù)安全保障，明確禁止行為，對個人數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)采取針對性保護措施，推動算法審計；第三，遵循誰產(chǎn)生誰負責原則，厘清數(shù)據(jù)權屬關系；第四，探索建立收益法、成本法、市場法等多種方式相結合的數(shù)據(jù)價值測度體系；第五，明確數(shù)據(jù)要素交易范圍，促進數(shù)據(jù)有序流動；第六，積極參與國際規(guī)則協(xié)調(diào)，爭取發(fā)展主動權。

　　* 本文隸屬CF40成果簡報系列，執(zhí)筆人為中國金融四十人研究院青年研究員祝修業(yè)。

　　數(shù)據(jù)要素具有五方面特征

　　隨著數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國已成為全球數(shù)據(jù)量最大、數(shù)據(jù)類型最豐富的國家之一。數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有越來越重要的作用和價值，已經(jīng)成為關鍵的生產(chǎn)要素。有效地使用數(shù)據(jù)，有助于實現(xiàn)各類企業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效，有助于提高政府部門的決策、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督和公共服務能力，有助于提升居民生活的豐富度和幸福感。

　　與會專家認為，當前數(shù)據(jù)要素具有五方面的特征：一是虛擬性，即數(shù)據(jù)物理上存在于數(shù)字載體中，是虛擬空間的真實存在；二是非消耗性，即對數(shù)據(jù)的使用或消費不會造成數(shù)據(jù)的減少；三是排他性，即一方使用數(shù)據(jù)的同時可能會限制他人接觸和使用；四是規(guī)模價值遞增，即數(shù)據(jù)的規(guī)模越大、種類越豐富，所蘊含的信息就越多，數(shù)據(jù)的價值也更大。五是產(chǎn)業(yè)模糊性，即對一項數(shù)據(jù)的訪問、處理、使用可能存在于多個不同行業(yè)。

　　數(shù)據(jù)要素管理面臨六大挑戰(zhàn)

　　與會專家認為，當前我國數(shù)據(jù)要素管理面臨六大挑戰(zhàn)。

　　第一，數(shù)據(jù)管理制度有待夯實。由于參與主體多元、環(huán)境動態(tài)變化、系統(tǒng)復雜演化等原因，數(shù)據(jù)管理的難度較大。當前數(shù)據(jù)管理中監(jiān)管主體多元化，不同部門之間的協(xié)調(diào)有待加強，相關監(jiān)管規(guī)則還不夠完善，監(jiān)管尺度和執(zhí)行標準還不統(tǒng)一，對復雜場景下的多元主體角色定位還不夠明晰。

　　第二，數(shù)據(jù)的安全性需要更多保障。數(shù)據(jù)的安全性既包括數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、存儲、訪問、處理、交易等環(huán)節(jié)是否合規(guī)并得到保護，也包括各參與主體是否能有效地管理自己的數(shù)據(jù)。由于安全保障措施仍不完善，數(shù)據(jù)的過度采集、失竊、泄露、非法篡改、非法交易等事件時有發(fā)生。數(shù)據(jù)安全是系統(tǒng)性問題，雖然我國已經(jīng)通過相關法案構建了相應的法律框架，但仍需要大量具體的技術解決方案和操作指引給予支撐。

　　第三，數(shù)據(jù)權屬關系的界定還未明確。當前數(shù)據(jù)的分類標準還不夠精細和統(tǒng)一，各類數(shù)據(jù)的所有權、存儲權、訪問權、使用權等權屬關系缺乏明確規(guī)定，使各參與主體無法明確自身權利與義務的邊界。數(shù)據(jù)權責不清影響數(shù)字秩序穩(wěn)定，一方面可能引發(fā)數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用等情況，造成信息泄露、侵犯個人隱私等嚴重問題；另一方面，也容易造成數(shù)據(jù)霸權，催生數(shù)據(jù)壟斷，大幅增加數(shù)據(jù)流通成本，無法發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。

　　第四，數(shù)據(jù)的價值測度體系仍需健全。作為重要的新型生產(chǎn)要素，明確價值評估及定價機制是數(shù)據(jù)要素交易的前提。目前數(shù)據(jù)的價值測度體系建設出現(xiàn)困難，一方面是由于數(shù)字經(jīng)濟與傳統(tǒng)商業(yè)模式不同，數(shù)據(jù)要素產(chǎn)生于很多免費的數(shù)字產(chǎn)品服務；另一方面與數(shù)據(jù)的特性有關：一是因為數(shù)據(jù)存在顯著的異質(zhì)性，標準化的數(shù)據(jù)占整體數(shù)據(jù)的比例很低；二是以流量形式存在的數(shù)據(jù)價值更能得到體現(xiàn)，以存量形式存儲的數(shù)據(jù)價值可能會銳減；三是數(shù)據(jù)價值高度依賴使用場景，同一條數(shù)據(jù)在不同場景體現(xiàn)的價值差異較大；四是數(shù)據(jù)的價值變化呈現(xiàn)非線性，例如一項數(shù)據(jù)隨著收集量的增加，成本邊際遞減，而價值不斷增加。

　　第五，數(shù)據(jù)流通和交易處在初步階段。數(shù)據(jù)要素的價值必須依靠數(shù)據(jù)的流通和交易得到體現(xiàn)。與會專家認為，我國數(shù)據(jù)要素市場還處于初步發(fā)展階段，各地成立了若干大數(shù)據(jù)交易中心，但交易規(guī)模都還較小，市場化程度還不足，不能夠獲得足夠收益，難以形成可持續(xù)的商業(yè)模式。加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力，仍任重而道遠。

　　第六，數(shù)據(jù)要素管理的國際規(guī)則仍不統(tǒng)一。數(shù)據(jù)管理理念與規(guī)則的協(xié)調(diào)在國際合作中的作用愈發(fā)重要，可能直接影響到數(shù)據(jù)的跨境流動和數(shù)字貿(mào)易的正常進行。與會專家認為，在數(shù)字經(jīng)濟領先的經(jīng)濟體中，美國更多倡導數(shù)據(jù)的自由流動，歐盟側(cè)重于隱私等人權優(yōu)先，我國更強調(diào)數(shù)據(jù)安全。目前全球數(shù)據(jù)管理規(guī)則仍在不斷協(xié)調(diào)和博弈中，如果國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則不能協(xié)調(diào)一致，在規(guī)則制定中不能積極爭取話語權，可能會面臨被排斥的風險，進而影響國際競爭格局。

　　政策建議

　　第一，完善頂層設計，夯實數(shù)據(jù)要素管理的制度安排。與會專家建議，由多部門協(xié)調(diào)的管理框架難以全面且具有前瞻性地安排各項工作，應成立高規(guī)格的數(shù)據(jù)管理委員會，全面統(tǒng)籌安排數(shù)據(jù)管理相關工作。一是明確各部門的權責劃分及協(xié)調(diào)機制，提升監(jiān)管體系效率；二是制定數(shù)據(jù)牌照，對數(shù)據(jù)活動的各個環(huán)節(jié)實行牌照管理；三是對權屬界定、數(shù)據(jù)安全、價值測度、交易市場等內(nèi)容做出明確解釋和具體安排，敦促相關法律法規(guī)出臺并敦促執(zhí)行；四是設立爭端解決和協(xié)調(diào)機制，保護市場主體權利；五是探索前瞻性制度設計，例如通過監(jiān)管沙箱或數(shù)據(jù)管理試點等形式探索更高效的監(jiān)管方式。

　　第二，加強數(shù)據(jù)安全保障。一是明確數(shù)據(jù)生產(chǎn)及流通的各環(huán)節(jié)適用行為與禁止行為。二是加強對個人數(shù)據(jù)的分級分類保護機制，根據(jù)基礎數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)和行為數(shù)據(jù)的不同特征采取分級措施。三是明確不涉及商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)應進一步開放，并接受政府或第三方監(jiān)督。四是實施算法監(jiān)管，推動算法審計，明確披露原則和要求，要求開發(fā)者對算法的使用技術、預測目標、預測精度、利益相關方等關鍵信息予以公開，有效保護個人隱私，防止數(shù)據(jù)濫用；五是推動數(shù)據(jù)信用建設，對數(shù)據(jù)市場主體開展信用監(jiān)督。

　　第三，厘清數(shù)據(jù)權屬關系。對各類數(shù)據(jù)設定分級分類標準，明確數(shù)據(jù)所有權歸屬的原則和界定方法。根據(jù)數(shù)據(jù)誰產(chǎn)生誰負責原則，明確用戶自然屬性數(shù)據(jù)歸屬用戶個人，服務辦理過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，可由交易相關主體共同擁有，如需使用應共同授權。明確數(shù)據(jù)在轉(zhuǎn)讓過程中權屬關系的變更和轉(zhuǎn)移。對于匿名化的衍生數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)不可回溯到自然人前提下，應可將數(shù)據(jù)歸為加工方所有，并由其決定如何使用。

　　第四，健全數(shù)據(jù)價值測度體系。應從數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)使用量、數(shù)據(jù)產(chǎn)生的市場價值等方面建立數(shù)據(jù)價值評估體系，奠定數(shù)據(jù)定價基礎。應探索多種測算方式相結合的定價機制，借鑒收益法、成本法、市場法等對無形資產(chǎn)的會計測算方法進行綜合評測。對于企業(yè)部門數(shù)據(jù)，可以參考成本法計算其勞動者報酬、固定資本消耗、中間消耗、其他生產(chǎn)稅凈額以及資本凈收益；對于政府部門數(shù)據(jù)，可以結合成本法和收益法，計算數(shù)據(jù)的采集成本、安全保障成本和可能創(chuàng)造的公共價值等；對于個人數(shù)據(jù)，可以綜合運用市場交易估價方法中的需求法和供給法，確定相對客觀的價值區(qū)間。

　　第五，完善數(shù)據(jù)交易機制，促進數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展。一是應明確數(shù)據(jù)要素交易范圍，對于涉及經(jīng)濟安全、公共健康等平臺經(jīng)濟數(shù)據(jù)要考慮成立特定的交易主體，負責該類數(shù)據(jù)共享流通日常組織和管理運行。二是建立健全數(shù)據(jù)要素價格調(diào)節(jié)機制，暢通交易渠道，促進數(shù)據(jù)流動，為數(shù)據(jù)所有者提供合理激勵，鼓勵更多的可交易數(shù)據(jù)流入要素市場，例如鼓勵企業(yè)開放公共屬性數(shù)據(jù)，有助于打破政企數(shù)據(jù)壁壘。三是要積極運用多方安全計算、聯(lián)邦學習等技術，同步提升市場的安全性和效率。四是研究和總結美國、日本、加拿大、瑞典等國數(shù)據(jù)交易產(chǎn)業(yè)運行的特點，借鑒國際經(jīng)驗。

　　第六，積極參與國際規(guī)則協(xié)調(diào)，加強國際合作。一是推動國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則的對接，積極推動數(shù)字貿(mào)易，在國際協(xié)調(diào)中保留足夠的靈活性；二是積極參與國際組織數(shù)據(jù)管理規(guī)則的討論和制定，引導國際規(guī)則的銜接和統(tǒng)一，增加我國在全球數(shù)字經(jīng)濟的話語權；三是進一步推進國際數(shù)據(jù)標準的完善，推動數(shù)據(jù)在價值衡量、合規(guī)披露、跨境流動等方面的國際合作；四是積極推動數(shù)據(jù)相關領域的技術創(chuàng)新，爭取發(fā)展的主動權和領先地位。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業(yè)智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經(jīng)濟金融領域的政策研究。)