文/意見領(lǐng)袖專欄作家 林采宜 張菁

　　過去十年，我國地方財政支出規(guī)模總體上大于收入規(guī)模，且財政收支差額逐年擴大。受人口老齡化、新冠疫情等影響，地方財政用于社會保障和衛(wèi)生健康的支出比重持續(xù)上升，與此同時，稅收收入和土地收入縮減導(dǎo)致地方財政收支缺口持續(xù)擴大。因此，寅吃卯糧，通過舉債來維持開支成為一部分地方政府的“生存模式”。

　　截至2021年10月，全國地方政府債務(wù)余額29.65億元（不包括城投債），地方專項債的規(guī)模擴張是債務(wù)增長的主要原因，過去3年，地方債存量及增速明顯高于城投債，與借新還舊的債務(wù)置換有關(guān)。

　　數(shù)據(jù)顯示，目前僅上海、廣東、北京、浙江、江蘇，五個省市自治區(qū)的地方債務(wù)率低于100%的風(fēng)險警戒線；青海、黑龍江、寧夏、內(nèi)蒙古，四個省市自治區(qū)的地方債務(wù)率超過300%，青海省甚至超過500%。若將地方城投債等隱性債務(wù)計入債務(wù)，目前僅上海、廣東兩地債務(wù)率低于100%。

　　從黑龍江、青海、寧夏、內(nèi)蒙古等高債務(wù)省份從經(jīng)濟增長模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，增收的空間不大，節(jié)支是減輕債務(wù)壓力的主要出路。從其支出結(jié)構(gòu)來看，縮減一般公共服務(wù)支出、減少盲目的基建擴張、提高基建交通的資金使用效率是緩解債務(wù)風(fēng)險的唯一出路。

　　一、中央政府和地方政府都處于入不敷出的狀態(tài)

　　2011-2020年，我國地方財政支出規(guī)模大于收入規(guī)模，且財政收支差額逐年擴大[1]。從2015年開始，財政支出增速超過收入增速，收支矛盾日益加劇。2020年，地方一般公共預(yù)算支出為210583億元，同比增長3.36%，支出漲幅有所回落，但實際赤字還是高達(dá)27222億元[2]（圖1）。

　　2020年，地方政府性基金收入為97655億元，同比增長19.76%；地方政府性基金支出115343億元，同比增長30.28%，實際赤字高達(dá)17688億元。地方政府性基金支出在過去3年的增速一直高于收入增速，且差距擴張明顯（圖2）。

　　地方公共財政收入[3]以稅收收入和轉(zhuǎn)移性收入為主（圖3）。2020年，地方稅收收入為74668億元，同比下降3%，占公共財政收入比重41%。疫情影響導(dǎo)致的稅基減少以及減稅降費政策的成效是地方稅收下滑的主要因素。

　　在地方本級財政收入中，稅收收入占75%。全面“營改增”后，主要的稅收收入來源是增值稅和企業(yè)所得稅，2020年增值稅和企業(yè)所得稅在稅收中占比分別為38.09%和17.64%。

　　此外，入不敷出的地方政府有很大一部分收入來自于中央的轉(zhuǎn)移性補助。2020年，地方政府轉(zhuǎn)移性收入為83218億元，同比上升11.91%，占地方財政收入45%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，中央財政收入在扣除本級支出后雖有盈余，但無法覆蓋對地方的轉(zhuǎn)移性支出，因此也是處于“入不敷出”的狀態(tài)。2020年，我國中央公共財政收入82771億元，財政支出118314億元，收支差額達(dá)35543億元，有擴大趨勢。中央財政的收入結(jié)構(gòu)中稅收收入占96%，其中國內(nèi)增值稅占35.60%、企業(yè)所得稅占29.10%。而在支出結(jié)構(gòu)中，70%以上是用于地方轉(zhuǎn)移性支付。（圖4）

　　國有土地使用權(quán)出讓金作為政府性基金收入的主體，是地方政府的重要收入來源。2020年，地方土地出讓收入為84142億元，同比增長19.13%，占政府性基金收入比重86.16%。過去10年，受土地政策調(diào)控影響，地方政府土地出讓金收入波動較大，年度由-23.78%至46.60%（圖5），導(dǎo)致地方政府性基金收入的規(guī)模起伏也相應(yīng)較大。

　　2011-2020年，社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康的支出比重分別由11%上升至15%、7%上升至9%；一般公共服務(wù)的支出比重則由11%下降至9%，2020年，教育、社會保障和就業(yè)地方支出分別為34686和31449億元。可見地方政府資金在保持對基建（節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運輸）的支持下，支出更多向民生領(lǐng)域傾斜（圖6）。

　　此外，過去10年，債務(wù)付息支出是地方政府支出中增長最快的，由564億元上升至4299億元。其次是社會保障和就業(yè)，由10607億元上升至31449億元，再次是衛(wèi)生健康支出，由6358億元上升至18873億元。

　　2020年，土地出讓金相關(guān)支出74176億元，占政府性基金支出66.36%（圖7），比例明顯回落歸因于其他政府性基金支出高漲，超出預(yù)算數(shù)362%。其中，大部分支出是成本性、費用性支出，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例較低[4]。

　　受人口老齡化、新冠疫情等影響，地方財政用于社會保障和衛(wèi)生健康的支出比重持續(xù)上升，與此同時，稅收收入和土地收入縮減導(dǎo)致地方財政收支缺口持續(xù)擴大。因此，寅吃卯糧，通過舉債來維持開支成為一部分地方政府的“生存模式”。

　　二．節(jié)約行政支出和避免盲目基建擴張是各地政府降低債務(wù)風(fēng)險的唯一出路

　　截至2021年10月，全國地方政府債務(wù)余額296549億元（不包括城投債券）[5]。其中，一般債務(wù)137549億元，專項債務(wù)159000億元；政府債券（一般債券+專項債券）294802億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1747億元。從債務(wù)構(gòu)成來看，地方專項債[6]的規(guī)模擴張是地方政府債務(wù)增長的主要原因（圖8）。最新數(shù)據(jù)截止2021年11月末，城投債券存量127810億元，較之前規(guī)模有所擴張（圖9）。過去3年，地方債存量及增速明顯高于城投債，與借新還舊的債務(wù)置換有關(guān)。

　　從數(shù)據(jù)來看，目前僅上海（67%）、廣東（71%）、北京（78%）、浙江（79%）和江蘇（84%）等五個省市自治區(qū)的地方政府債務(wù)率[7]位于100%的風(fēng)險警戒線以下（圖10）。其中青海超過500%，黑龍江、寧夏、內(nèi)蒙古，三個省市自治區(qū)的地方債務(wù)率超過300%（表1）。若將城投債存量納入測算，2020年，僅上海、廣東兩地的債務(wù)率低于100%，分別為85%、90%；青海的債務(wù)率高達(dá)540%（圖11）。

　　我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府債臺高筑跟當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展落后、財政增收無門有關(guān)，同時也跟當(dāng)?shù)卣男姓省⒕幹迫邌T的狀況有關(guān)。財政支出的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，2020年，青海、黑龍江、寧夏、內(nèi)蒙古這四個省份的一般公共服務(wù)支出[8]占比均高于上海，以青海為例，在本級一般公共預(yù)算基本支出中，用于購買機關(guān)商品和服務(wù)的金額高達(dá)32.45億元，占60.9%，而上海同類指標(biāo)僅為21.9%，這說明青海政府應(yīng)該節(jié)約行政支出，通過“過緊日子”來降低自身債務(wù)風(fēng)險；同樣，內(nèi)蒙古的一般服務(wù)支出絕對金額竟然超過上海，說明其政府機關(guān)行政運作的支出上仍有較大的壓縮空間。

　　此外，青海（12.26%）、內(nèi)蒙古（6.35%）、寧夏（6.07%）在公共財政支出中交通運輸投入（基建類）占比均高于東部低債務(wù)率省份的平均水平（4%）。2020年，青海省收費公路累計建設(shè)投資總額1623.76億元，當(dāng)年通行費收入和支出分別為16.35億元、50.66億元，收支缺口34.31億元。可見，地方基建的擴張應(yīng)以項目的實用性以及產(chǎn)出效益。

　　綜上所述，從黑龍江、青海、寧夏、內(nèi)蒙古等高債務(wù)省份從經(jīng)濟增長模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，增收的空間不大，節(jié)支是減輕債務(wù)壓力的主要出路。從其支出結(jié)構(gòu)來看，縮減一般公共服務(wù)支出、減少盲目的基建擴張、提高基建交通的資金使用效率是緩解債務(wù)風(fēng)險的唯一出路。

　　注釋：

　　[1] 地方財政收支規(guī)模主要由一般公共預(yù)算和政府性基金構(gòu)成。本文采用主體構(gòu)成測算：地方財政收入=一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入。

　　[2] 2020年地方般公共預(yù)算收入為183361億元，同比上升4.51%。

　　[3] 全國地方公共財政收入（一般公共預(yù)算收入）=地方本級收入（稅收收入+ 非稅收收入）+轉(zhuǎn)移性收入；全國地方政府性基金收入=地方本級收入+轉(zhuǎn)移性收入。

　　[4] 根據(jù)2014年的支出結(jié)構(gòu)，征地和拆遷補償（52.41%）、土地開放（23.13%）、城市建設(shè)（10.53%）、其他（9%）、補助被征地農(nóng)民（2.21%）、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（1.18%）、廉租房出租（0.95%）、土地出讓業(yè)務(wù)（0.57%）。

　　[5] 城投債和非標(biāo)業(yè)務(wù)，合稱城投有息債務(wù)。其中，非標(biāo)業(yè)務(wù)包含銀行貸款、產(chǎn)業(yè)基金、融資租賃、信托和PPP（政府與社會資本合作）等。

　　[6] 專項債指為了籌集資金建設(shè)某專項具體工程而發(fā)行的債券，一般債指地方政府為了緩解資金緊張或解決臨時經(jīng)費不足而發(fā)行的債券。

　　[7] 債務(wù)率=地方債務(wù)余額/地方財政收入。其中，各省市自治區(qū)的地方財政收入不含轉(zhuǎn)移性收入。

　　[8] 一般公共服務(wù)支出是指主要用于保障機關(guān)事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)，支持各機關(guān)單位履行職能，保障各機關(guān)部門的項目的支出。

　　(本文作者介紹：中國首席經(jīng)濟學(xué)家論壇研究院副院長)