文/新浪財經意見領袖專欄作家 周天勇

　　一、引 言

　　2012年中國經濟增長速度從8%以上跌到8%以下后，一直放緩。就未來經濟增長趨勢看，有的經濟學家認為，中國經濟最終還是會收斂到世界經濟增長的歷史路徑，而且增長率可能很快從8%回落到3%—4%。劉世錦等指出，雖然廣義技術進步對中國經濟高速增長起到了非常重要的作用，但是近年來全要素生產率增速已經出現下滑趨勢。白重恩和張瓊、李雪松等均指出，在沒有明顯廣義技術進步和制度改革的情況下，人口結構的變化使中國經濟的潛在增長率放緩已經成為必然趨勢。

　　我們的研究估計是：2019年中國人均GDP達到10276美元后，未來十五年勞動力要素投入負增長1%已成定局，年平均影響GDP負增長0.5個百分點；資本投入增長率未來有可能從開始5%到結束時2%的趨勢變動，而且邊際產出率會持續下降；從歐美日韓澳加的數據觀察，它們經濟進入低速增長后，廣義技術進步貢獻在GDP中的比例加大，但是并沒有新技術革命性應用強勁加速經濟增長的經驗數據。如果中國未來十五年沒有大的體制改革和發展戰略舉措，年平均增長速度可能在中速以下的2%到3%之間。最遲在2035年時進入高收入門檻的年平均剛性增長速度，最低也不應當少于3.5%。如果找不到新的增長潛能，在21世紀30年代中期實現不了初步現代化，可能是一個大概率事件。

　　那么，未來通過穩定和支撐中國經濟，有沒有可能實現一個中高速的增長呢？一方面，現有文獻大多基于“生產率貢獻+勞動投入貢獻+資本投入貢獻”三分法的模型，來推算未來中國的經濟增長。由于勞動要素變量的投入趨勢基本能夠判定，而資本變量增長趨勢實際也決定于勞動收入形成消費需求的波動，因此，這種傳統的增長核算框架自然將未來支撐經濟增長速度的紅利，寄希望于全要素生產率貢獻水平的提高。另一方面，這些測算均沒有考慮經濟增長的“改革紅利”，Cai and Lu在包含生產率、資本、勞動與人力資本的傳統索洛增長核算框架下定量測算了減稅、促進技術進步等方面的“改革紅利”可以達到1%—2%的增長率。

　　中國這樣一個體制轉軌的發展中大國，其經濟增長潛能主要來自廣義的技術進步、勞動和資本要素投入，還是來自體制轉型？這可能在研究計算前，需要有一個方向性判斷。因為對增長潛能主要來自哪里判定的不同，研究的前提、邏輯和方法就可能會有所差異，最終導致政策和發展戰略的巨大差別。我們沿著這樣的思路，形成了一個分析的邏輯：（1）中國是一個要素配置從一元計劃到二元“計劃與市場”并存，再從二元并存轉型到一元市場的體制轉軌國家。（2）雖然廣義技術進步對經濟增長也有著推動作用，但轉軌時期經濟增長的新潛能主要來自二元體制的轉型。（3）20世紀70年代時索洛投入產出模型還包含土地要素投入，后來因土地供給數量固定和投入邊際產出微弱而被舍棄，而土地要素及其制度改革在中國經濟增長過程中發揮著非常重要的作用。2020年，中共中央、國務院在有關文件中提出了要推進土地要素市場化配置，特別是建立健全城鄉統一的建設用地市場，以及把深化產業用地市場化配置改革，放在了各項要素市場化改革的首位。考慮到中國作為一個發展中國家土地使用的城鄉功能在不斷地發生二元轉移，作為體制轉軌國家土地沒有市場化和資產化以及國土利用率還有待提高等因素，我們提出將土地要素變量重新歸入新古典增長模型。（4）以往學界關于改革對經濟增長有推動紅利大多是定性推斷，但是沒有將兩者之間的關系進行定量測算，周天勇和許文立從要素市場化改革角度構建了可以計量的邏輯和方法。

　　在研究過程中，我們發現了轉軌國家的一個經濟現象：資源和要素存在體制性剩余。未曾想到的是，其成了我們轉軌經濟分析的基礎經濟學范疇。這里的體制剩余中的剩余，與經濟學中另一概念消費者剩余中的剩余不同。它與發展經濟學中的農村農業剩余勞動力中的剩余類似，但兩者又有區別。轉軌經濟體制中的資源和要素剩余，是指由于體制扭曲和摩擦——體制因素使得資源和要素的數量、價格不能完全調整（incompleteadjustment），造成了資源和要素的閑置、浪費和低效率利用，是體制性的剩余；而發展經濟學中的勞動力剩余，是結構性的剩余。

　　計劃體制，或者一元計劃與二元“計劃—市場”體制中的扭曲和摩擦，往往造成要素利用的（閑置和浪費）剩余，結果是要素利用的低效率（如圖1所示）。中國體制從一元到二元，再從二元到一元的漸進改革，實際上就是通過二元體制轉型使得資源和要素的體制性剩余得到利用并提高利用率，使改革形成新潛能，推動經濟增長和發展的過程。二元體制扭曲，通過改革不斷的變通進行糾正；而最后實在糾正不了的，甚至二元扭曲體制形成了新的體制性剩余，則需要二元更進一步向一元并軌改革來加以再利用和效益再提高，持續推動經濟的增長和發展。

　　圖1 體制扭曲與體制剩余

　　在一個經濟體中，當一種要素實行市場配置而對另一種要素實行計劃分配，或者對一種要素的一部分實行計劃分配而對另一部分實行市場化配置時，如果要素投入產出的產品為市場化交易，則經濟主體對利益最大化的追求，可以糾正和彌補體制扭曲的產出損失，也使這種體制性剩余由利益最大化的經濟主體組合投入得到了利用，并實現了其對產出的貢獻。

　　二、資本要素配置體制及其扭曲的糾正

　　首先，我們來看理性經濟主體對資本配置體制扭曲產出損失的糾正和彌補。從勞動力、資本和土地三大要素看，資本的變現性和流動性最強。比如，現金可作為流通中金屬、紙質貨幣和轉賬貨幣，以及信息網絡時代的電子和數字貨幣，有著最強的流動性；而流動資產中的原料、庫存和在途商品等等次之；即使廠房等固定資產，也可以通過企業資產抵押和上市募資，作為貸款資金和股票證券流通。因此，資本要素配置體制扭曲，被理性經濟主體通過利益最大化行為所糾正的難度較小。

　　比如，從中國資本配置體制演變的歷史看，計劃經濟時期，將企業看成是財政的一部分，企業資金配置和收支由企業主管和財政部門決定。20世紀80年代初，開始對其改革。先是實行企業資金有償使用，后是進行了撥款改貸款，企業流動資金需求由其向銀行借貸獲得，固定資金需求向建設銀行借貸獲得。當然，借貸銀行的專業和領域化，實際上也是一種計劃經濟思維的產物。后來均改革為商業銀行，各專業和各領域的貸款業務任何銀行都可以從事。當然，除了銀行機制外，資本市場上的債券和股權股票融資也成為了企業的資本要素。資本要素市場化改革的時間最早，市場化配置程度也最高。

　　如果從經濟主體看，國有企業經濟主體追求利益最大化的理性程度要比民營企業低一些；而國有商業銀行和資本市場再配置資本要素時，在價格和數量上卻向國有經濟傾斜。這就發生了資本要素在國有經濟和民營經濟中的錯配，形成資本配置的體制性扭曲。然而，這種資本配置體制扭曲所可能形成的產出損失，也可以被追求利益最大化的行為和其他理性經濟主體所糾正。

　　實際上，在微觀市場結構中，國有企業有家電和紡織等產品完全市場化銷售的競爭性企業，也有燃油、天然氣、電網等產品壟斷性銷售競爭程度低的企業。在競爭性的國有企業中，如果對國有企業的內部人控制和道德風險轉嫁有較好的考核和監督，并且存在其他企業銷售的市場競爭，那么就會對其生存和發展形成壓力機制。

　　資本無論是在競爭性國有企業，還是壟斷性國有企業中的錯配損失，通過非扭曲體制和行為得到了不同程度的糾正。比如，國有企業的財務和財務公司，從銀行中貸到低利息率的貸款后，再轉貸給民營企業，使資本的投入產出效率得到提高；比如，一些國有企業自己投資的建筑安裝工程項目，或者國有建筑企業承攬交通水利工程項目后，將工程發包和資金劃轉給效率較高的民營企業完成；比如，國有企業的生產經營，大量地使用勞務公司派遣工作效率高和勞動成本低的農民工；比如，國有企業用自己的資金購買效率較高民營企業的股權進行分紅等等。

　　因此，資本要素的體制性剩余程度較低和規模較小。

　　三、勞動力配置體制扭曲糾正及其新的剩余

　　農村農業剩余勞動力向城市工業流動，一般來說新轉移到城市和工業勞動力的工資水平要比他們在農村和農業就業的工資水平高，而城市市民正式單位就業的工資水平要比新轉移進入城市和現代工業部門農民工的工資水平高。隨著農業現代化，農村農業勞動力收入水平接近于農村進城新市民工資水平，而農村進城新市民工資水平接近城市原住市民單位就業工資水平。此時，農村剩余勞動力趨零，農村農業和城市工業之間勞動生產率水平也相互接近，結構轉型完畢，工業化基本完成。動態來看，新進城市農民工工資水平線與城市市民單位就業工資水平線之間，如圖2形成一個尖向右上方的倒V型，就是經典劉易斯二元結構轉型工資模型。

　　圖2 劉易斯二元結構轉型中的工資變動趨勢

　　然而，中國目前勞動力要素配置的體制存在著扭曲，并且對它的糾正比資本要素配置扭曲的糾正，難度要大一些。結果就是中國城鄉體制性剩余勞動力的規模還是較大。

　　（一）改革開放后勞動力要素配置體制的扭曲

　　中國改革開放至今的人口遷移和勞動力流動，與世界上絕大部分國家不同的是：（1）1958年以來的城鄉分割戶籍管制沒有取消，圍繞其形成了非本市戶籍居民不能夠公平地享受許多公共服務，如農村進城務工人員子女在城市里得不到公平的教育服務等。（2）允許人口6個月以上臨時性流動居住制度，主要是為農民外出務工、退休人員異地居住、戶籍在外地的白領和經商人員便于從業等提供體制安排上的便利；但是這部分人口不能成為當地的市民，特別是農村外出務工人口，年輕時要從農村出來到城市，中老年后要從城市重新回到農村。（3）城鎮的住宅價格和房租水平較高，農村務工人員臨時租住務工可以，居家遷移居住成本太高，成為農村人口城市化的障礙。（4）農村農民使用的宅地和耕地，以及農村其他集體統一使用的各類土地，農民如果戶籍等到城鎮，但其使用和共有的土地，因不能交易變現、股權交易、資產委托管理等會發生很大的財產損失。這也成為黏住農民不能向城鎮遷移，以及不能資產變現收入從而增強進入城鎮經濟能力的體制性因素。（5）在勞動力進入和退出及其定價權力等體制方面，行政事業的人員進入行政化程度高而市場化程度低，行政事業工作人員市場化退出很難，其工資水平的確定取決于行政決策權力而不是市場供求因素。

　　當然，勞動力要素的流動性，要比資本要素弱一些，但與土地要素不同的是，在勞動力市場放開的體制安排下，它可以在不同崗位、不同企業、不同地區、不同產業之間流動；并且，在農村也可以通過將非市場化的勞動，通過生產市場銷售的產品，變成市場化勞動，以獲得勞動應得的收入。因此，上述勞動力配置扭曲體制的部分產出損失，可以通過勞動者個人理性經濟追求，及其流動性來加以糾正。

　　（二）勞動力配置體制扭曲的糾正

　　首先，對勞動力要素配置的戶籍管制扭曲可以通過這樣一些方式進行糾正：

　　1．自我非市場化勞動向市場化勞動的糾正。農民在自己的耕地、園地和宅院中從事向市場供給產品和服務的經濟活動，將非市場化勞動轉變為市場化勞動。如，農民在農村中種植經濟作物、養殖銷售畜禽、從事產品加工和經營住宿餐飲等，規避了需要到城鎮而遇到戶籍管制的體制障礙，通過自己對經濟利益的追求，對戶籍扭曲體制進行了一定的糾正。

　　2．鄉鎮企業組合勞動力要素與土地要素的糾正。農村興辦個體、私營和集體鄉鎮企業，其產品和服務進行市場化銷售；就地轉移農村剩余勞動力，生產、加工及提供產品和旅游等服務產品。但是，在農村，由于人力資本、資本和技術要素的缺乏，剩余勞動力要素的這種利用，必須有土地要素相組合。當土地用途管制較為寬松，農民對土地有較大的建設權時，就為農村就地轉移和利用剩余勞動力，提供了必要的土地要素組合條件。

　　3．農民外出市場化務工的糾正。20世紀80年代后期準許農村勞動力進入城鎮務工，90年代推行臨時居住制度，使追求經濟利益的農民在農村本地找不到滿意就業創業機會時，可以向外地和城鎮流動，特別是到能夠實現市場化勞動的城鎮流動。理性經濟主體和勞動者，其追求利益的動機和行為，能夠變通地使勞動市場化，糾正了體制扭曲可能造成的產出損失。這就是在二元體制扭曲下，經濟還能有較高增長速度的深層次原由。

　　（三）勞動力配置體制扭曲與體制性剩余勞動力的消化和積累

　　1．傳統國有集體企業中體制性剩余勞動力的逐步消化。從1978年到1995年看，外出農民工工資與城鎮單位職工工資比，沒有按照劉易斯二元結構工資模型進城剩余勞動力工資水平從低于城鎮職工工資水平向接近其水平而動態變化，而是相反從開始的150%變化到了1995年的100%。這說明傳統城鎮國有和集體企業中存在著低工資多就業的體制性剩余勞動力。隨著90年代開始的聘用勞動力雙向選擇，完善和實施勞動合同制，進行減人增效、下崗分流和再行就業等改革，使得這部分傳統的體制性剩余勞動力被逐步消化。

　　2．人口遷移和勞動力配置體制扭曲，使農村結構性剩余勞動力變成了體制性剩余勞動力。一些經濟學家將中國與日本、韓國和中國臺灣地區進行城市化水平的比較，認為中國大陸城市化水平還較低，與高收入國家城市化水平相比，還有很大的差距。因此。還有很大的經濟增長潛力。一個人從出生到老年，從進入工作到老年退休，從適應城市環境到中老年不適應城市工作和生活環境，有其生命周期。對于個人的一生來講，有遷入城市限定時間的窗口期，在此期間內不能進入城市成為市民，就會成為錯過城市化人口。但是，從改革開放初至今，由于城鄉戶籍管制、城市教育不均等、進城居住成本太高和離村土地黏性等體制對農村人口向城市遷移流動的體制性扭曲，使許多農村青年人口未能在最佳的年齡進入城市成為市民。他們年年鐘擺式地在城鄉間流動，一生青年出去中老年回來沒有成為城市市民。

　　錯過城市人口這一符合中國戶籍等體制國情范疇的提出，定義了一個國家如果干預和阻礙人口流動和遷移發生的現象，即大量再不能夠城市化的人口在農村沉積。其經濟學的含義是：（1）利用劉易斯的發展中國家經濟社會二元結構轉型模型的假設分析中國實際時，要進行一定的修改，因為中偏老年勞動力人口向農村回流和積累；（2）錯過城市化人口已經成為用城市化來推動經濟增長過程中的無效人口了，其越積累，造成國民經濟增長動能損失越多；（3）考慮中國農村過去的計劃生育、青年人流出、中老年回鄉等，城市中老年人口越來越多，錯過城市化人口的積淀，除非行政辦法，否則自然的城市化的速度越來越慢；（4）當與正常人口流動及遷移國家和地區的城市化水平與經濟增長速度關系相比時，要考慮中國這種錯過城市化人口問題。因此，當比如一般某一經濟發展水平上應有的城市化水平為80%時，中國因錯過城市化人口的存在，可能要降低15%以上。

　　一般來說，青壯年時未能城市化，45歲到65歲人口城市化的可能性就越來越小。這部分逐步淤積在農村中的人口，可以稱之為體制性剩余勞動力。保守估計，加上20到44歲的，規模在16700萬人左右。

　　3．行政事業和壟斷性國企中體制性剩余勞動力的積累和呆滯。行政事業和壟斷性國企員工的編制和定崗準入數量，不是市場約束而是行政事業需要和國企自身意愿確定，其工資水平由中央人社部、行政事業部門和各地政府決策確定，行政事業單位和企業一般無法解雇員工。特別是各級人民代表大會對用于行政事業單位的支出預算，約束力較弱；國有壟斷企業的人員數量和預算支出，監管也不嚴格，更沒有社會聽證。因此，其工資水平要比競爭性企業員工的工資水平高；其用工數量不受市場競爭約束，有擴張偏好，多余員工退出困難。因此，改革開放后，在行政事業和壟斷國企中，積累了越來越多的體制扭曲性剩余勞動力。

　　就國有企業來看，壟斷性行業就業員工較多，勞動生產率較低。如三大石油公司就業為250萬人，就2017年以每個員工年生產的純利看，中石化和中石油員工平均為11萬元和3.6萬元，僅為埃克森美孚的1/12和1/36。至少剩余150萬人。2018年交通運輸、倉儲及郵電通信業單位就業人員264萬人。主要集中于國有鐵路、交通收費和郵政等行業。如果嚴格定崗定員、交通收費智能化、倉儲智能物聯化和郵政傳統業務快速萎縮，也將至少會形成150萬的冗員。2020年，近728萬國有企業員工中，冗員有至少480萬人。

　　從財政供養人員規模上看，1978年時，事業和行政機關的人員為1964萬人，財政發放退休金的退休職工為137萬人左右，行政事業非正式職工與總人口比為1︰46。但是到了2015年，行政和事業單位人員規模為4100萬人左右，協編臨編和合同工人員在1500萬人左右，財政支付的供養人員，實際規模在5600萬人左右。也就是國民財政供養人口比，除了行政事業退休人員2000多萬，供養的在職人員到2015年大幅度上升為25人供養1人。

　　2006年國有行政事業單位等需要財政發放工資的就業人員3669萬人，占城鎮國有單位總就業的57.05%；2019年增加到4706萬人，占城鎮國有單位就業的85.99%，占城鎮總就業的10.64%，占全國總就業的6.07%。2006年到2019年，城鎮國有單位總就業從6431萬人減少到5473萬人。其中公共管理和社會組織中就業的從1258萬人增加到1957萬人；教育等各類事業單位就業的從2411萬人，到2015年最多時2890萬人，2019年下降到2749萬人；國有企業就業從2763萬人下降到767萬人。2020年，行政事業和社會管理方面的人員，隨著網上辦公、網絡信息化社會治理、線上支付和其他服務，國有行政事業等單位就業員工的體制性剩余人員，推算至少1020萬人。

　　圖3 中國改革開放以來實際城鎮職工與農民工工資變動趨勢

　　根據盧鋒（2012）年文獻和國家統計局職工工資及各年農民工監測報告抽象繪制。

　　從圖3可以看出，中國二元結構轉型過程中的工資模型表明，中國官方工資水平變動正好與圖2所示劉易斯工資變動模型相反：農民工工資水平與城鎮單位職工工資水平的差距不是越來越小，而是越來越大；農村農業勞動力收入水平與外出務工農民的年收入水平，也不是越來越小，而也是越來越大。其形成原因，是勞動力進入退出和工資決定體制的扭曲。這種扭曲形成的產出損失，無法以理性經濟主體的動機和行為去繼續糾正解決，而必須通過對扭曲體制加以改革來化解體制性剩余勞動力，通過其再配置和其利用效率，成為推動經濟增長的新潛能。

　　四、土地要素特性與體制性巨額剩余

　　中國目前的土地資源，其配置主要是計劃體制，在農村集體土地向城市、工礦、交通、水利等國有土地轉移時，有一部分經營性用地形成了地方政府征收、行政壟斷市場競價出讓的一級市場。城鎮存量土地雖然二級交易放開，但是用途改變、規劃調整環節和時間還是繁雜和冗長，也沒有形成較為完善的土地交易市場。大量的農村耕地、園地、宅地和其他建設用地至今也沒有放開由市場交易配置。

　　自然資源部每年下達建設用地規模，并向各省下達建設用地指標，還允許地方進行村莊整治，通過“整治村莊、增減掛鉤、占補平衡”自己挖潛增加建設用地。還可以將自己新增的建設用地指標，交易給其他需要建設用地的地方。21世紀頭十年中對于土地的用途和規劃管理越來越嚴格，相當于對土地計劃配置和操作的一種具體化。

　　從建設用地配置規模及結構看，通過行政壟斷市場配置的出讓土地數量自1998年以來，也就7100余萬畝；而改革開放以來，下達計劃，補償性征地和劃撥出讓的土地在2億畝左右。非農村和農業用地方面，只有城市中經營性用地有一級市場，除了二級市場交易名義上放開外，其他工礦、交通和水利用地大多都為劃撥配置；而農村影子價格470萬億元規模的各類土地，均沒有放開市場交易。從面積和價值規模看，中國目前已經利用的土地資源中，市場化配置的比例綜合看起來，至多在20%。

　　理性經濟主體對這種土地資源配置體制扭曲損失，通過各種方式進行了糾正。（1）雖然農村土地不允許市場配置，但由于產品可以市場化銷售，農民利用自己承包、使用和租賃的耕地、宅地和園地，與勞動力要素組合，土地要素在其各類產品和服務生產中的貢獻，通過產品市場化的銷售，獲得了其貢獻—產出。（2）個體、私營和集體等經濟主體，興辦鄉鎮企業，實際上很重要的一個條件就是利用了農村的土地，鄉鎮企業產品和服務的市場化銷售，使土地要素的貢獻，在銷售收入中得到了實現。（3）城鎮國有土地，增量部分從農村低價征用；所得土地使用時，只有很少部分用作經營性用地，在地方行政壟斷市場上競價出讓，大部分如行政事業國防等用地劃撥供應，也不允許二級交易。然而，有一些行政事業單位，將自己多余的土地和房產，出租給經營性經濟主體；在一些行政事業大院和國有企業周邊，形成了商業圈，如周圍形成餐飲理發、打字印刷、洗衣熨燙、工程咨詢、建筑設計等等，使其周邊的土地產生租金，糾正了不讓土地交易體制可能發生的產出損失。另外還有國有企業閑置土地評估后作為資產吸收股權，有時還出售和轉讓股權實現土地的變相交易，國防用地建設軍產住宅變通地以小產房名義出售等等，也用出租和房地產市場化，糾正了土地要素沒有市場化配置的扭曲損失。

　　與前述的資本和勞動力要素相比，土地要素有其配置的特殊性。資本有其變現性和較強的流動性，勞動力有其生物性和空間上的遷移性。土地與勞動力和資本兩要素不同的是，它在空間上不可移動；經濟學上的土地，是固定化的物質及其地下附帶區域及地上建筑和活動空間。因此，其配置體制扭曲損失可以被糾正的空間、方式和過程等等，與資本和勞動力要素有著重大的不同。

　　土地要素的這些特殊性，導致了如果土地計劃行政配置，其體制扭曲的產出損失，被理性經濟主體糾正的可能性，與資本和勞動力要素配置體制產出損失被糾正的可能性相比，要小得多。一是體制扭曲及其產出損失，只能在當地通過出租和生產產品市場化等方式得到糾正，而不能像資本和勞動力那樣，通過變現、流通和流動得到糾正。二是對土地搞計劃配置最得心應手，可以下達用地指標如用地總量和給各省的數量；規劃、用途管制和各類用地要求，如果太細致、太具體、太繁雜、多環節和長時間，那么土地要素的市場化配置程度就會越低；而繁多的土地使用、建設、建筑等方面相互重復、交叉以及陳舊的各種法律和行政規定等，使理性經濟主體對土地要素配置體制的扭曲進行市場化糾正的可能性越來越小。農業大棚、小產權房等就是一種理性經濟主體對體制扭曲的糾正。但是，拆違則是對這種對體制扭曲糾正計劃和行政方式的嚴厲再糾正。

　　從中國農村的土地要素和資源供給看，似乎很短缺。耕地數量不夠導致大量的農產品需要進口；農民申請宅基地很難，宅基地面積越來越小；城鄉建設用地供給都很緊張。然而，土地資源的計劃體制，由于其禁止交易，相當數量的土地沒有價格，使土地價格信號發生了零的扭曲，理性經濟主體對它的糾正也較為困難。因此，發生和形成了大規模的體制性剩余土地。這就是短缺成為實行計劃經濟的理由，但是計劃經濟由于造成資源大規模的閑置和浪費，卻導致資源和要素供給更加短缺和緊張。其深層次原因是土地的體制性剩余。

　　農村體制性剩余耕地面積為2.6億畝。從耕地看，根據墨西哥1993年耕地配置市場化改革后的效果看，由于勞動力/耕地比下降以及生產規模化、農業收益提高，使耕地撂荒和糊弄種地面積減少，改革后產量提高。西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心對全國29個省、262個縣市的住戶跟蹤調查發現，2011年和2013年分別有13.5%和15%的農用地處于閑置狀態。中國目前的問題是，勞動力/耕地比太高，生產規模化程度不夠，土地撂荒和糊弄種地面積較多。以墨西哥改革前后增產的經驗和西南財大的抽樣調查參數估算，中國目前農村中體制凈剩余耕地可能達2.6億畝。

　　農村體制性剩余宅基地規模在6000萬到9500萬畝之間。我們從不同角度計算，農村宅基地面積約1.7億畝，如果8億農村戶籍人口每個家庭3.7人，近2.2億戶家庭，每戶宅基地為0.5畝，住宅用地為1.1億畝，宅基地剩余6000萬畝；如果人口遷移沒有體制扭曲，2.9億外出務工農民中最保守有80%能夠市民化在城鎮居住，則只需要7500萬畝左右宅基地，剩余宅基地9500萬畝。

　　由于中國“年度鐘擺”式和“一生青出老回”式的人口流動和不穩定性城市化，戶籍農民在農村要有居住的地方，在務工地也需要有居住的地方。實際上需要雙重居住資源。2.8億農民工，以每人居住需要20平米計算，則需要在務工地56億平米住宅。即使建設高層住宅樓，需要土地1000萬畝左右。

　　農村體制性其他建設剩余用地7500萬畝。農村中還有1.5億畝左右的其他建設用地，大部分是1978年后鄉鎮企業發展占地而形成。21世紀第一個十年，對散亂小污鄉鎮企業進行了整頓，其中一些被關停；21世紀第二個十年，對農村用地加強了用途和規劃方面的管理，生態環境要求也越來越嚴，未經審批的不能隨意建設，違章建設予以拆除。加上農村用地過去大部分是工業用地，而制造業不景氣，也使閑置的建設用地增多。因此，保守估計，農村其他建設用地的利用率可能只有一半。

　　城鎮行政事業、加工工業、倉儲物流、國防軍事等領域中存在著大量的體制性剩余土地，各領域土地體制性剩余率按照程度不同，在20%—50%之間。由于其用地不是市場價征收，而是有價補償和無償劃撥，一些行政機構和事業單位的辦公場所、學校醫院等占地面積超過實際用地需求；一些加工工業企業隨著城市發展，產品產業結構變化和工藝技術升級等，其用地的地理位置、實際用地面積等也發生變化，但由于不能順利二級交易，閑置浪費率越來越大；一些倉儲物流等用地，由于城鄉區域擴大和功能改變，地處中心的此類用地需要向外調整，但是也是由于改變其用途非常困難，也發生了閑置；而隨著國防事業軍種結構調整、水平升級、城市擴延等變化，大量土地出現了空置，出現了土地利用率不高的情況。城市（加縣城）建設用地面積在1.1億畝左右，寬占寬用的閑置和低利用率土地最低按照10%計算，為1100萬畝；工礦用地9000萬畝左右，按照20%閑置和低利用率計算，為1800萬畝。

　　而從城鎮居民住宅擁有情況看，13%租房住，66%平均有一套房，而21%有多套房。按此參數，2019年城鎮戶籍居民多套房平均擁有為5套住宅。2019年城鎮粗略估計有3.5億套住宅，空置率若按20%計算，則有7000萬套，其建設用地需要1250萬畝土地。

　　最后綜合下來，農村有體制性剩余耕地2.6億畝，體制性剩余建設用地1.55億畝；城鎮和工礦體制性剩余建設用地4150萬畝。

　　五、體制剩余的市場化改革與新的經濟增長潛能

　　可以看出，在一元計劃經濟或者二元計劃與市場并存經濟中，行政和計劃配置扭曲，形成了巨額的資源和要素體制性剩余。不論是經濟體制從一元計劃向一元市場瞬時轉型的國家，還是從一元計劃向二元計劃與市場并存，再從二元并存向一元市場體制漸進轉型的國家，其經濟增長的新潛能，都來自巨額閑置和低利用率的資源和要素——體制剩余，通過其配置市場化改革而得到充分利用。

　　中國目前的二元體制經濟中，一些勞動力和土地要素配置和使用的體制性扭曲，無法通過產品市場化（國際糧價天花板與農業體制剩余勞動力）、通過與其他要素相結合（體制剩余勞動力與體制剩余土地無法組合）、通過對行政計劃管制的變通和替代（對城鄉土地使用管制太嚴）以及通過如資本要素一樣的流動特性等等而得到糾正。由此，如前面分析和圖4所示的，在農村農業、行政事業國企中，還存在著大量的體制性剩余勞動力和體制性剩余土地。

　　圖4 資源和要素體制性剩余

　　在傳統的轉型中，往往推動某一要素的單向市場化改革。如改革開放后，在勞動力要素的利用和配置上，先后陸續進行了耕地自己承包勞作、工廠計件工資、單位發放資金、國企下崗分流、減人增效、企業勞動合同、勞動力雙向選擇、建立勞動力市場等體制改革。這種單向的體制改革，使得被釋放要素的生產力，可以在產品從計劃采購和供應向市場化轉型中得到釋放。如聯產承包、計件工資和發放資金，多勞多得改變了過去幾個人干一個人活的困局，提高了勞動力要素利用率，其實質是體制改革改變了過去要素的低利用率狀況；而這部分勞動效率的提高，又能通過產品計劃采購和供應，向市場化生產和銷售改革，在市場上實現其價值。

　　然而，許多單一要素配置體制改革，其體制剩余的有效利用，還需要有其他要素市場化改革，或者其他要素體制的扭曲能夠被變通糾正與其相組合。一般而言，某一生產要素的利用，必須有另外其他生產要素的組合，才能發揮其生產能力。比如，勞動力要素在農業領域中，必須要有土地要素與其相組合，才能生產出糧食和其他農業產品；比如，在工商服務業中，勞動力必須與廠房、生產線、運輸車、商店、餐飲場所等土地和資本要素相組合，才能發揮其勞動能力。因而，從繼續深入的改革思路來看，一種要素的市場化改革，也要求另一種要素進行市場化改革，以便使不同要素之間可以無障礙地進行組合，從而使要素組合的交易成本下降，形成最大的生產能力。

　　農村體制性剩余勞動力與剩余土地組合改革。

　　農村巨額體制性剩余勞動力的利用，必須有農村體制性剩余土地進一步的市場化配置改革相組合，否則不可能得到充分的利用。比如，前述因城鄉戶籍分割、教育不均、居住成本太高和農村土地黏性，在農村中堆積了2.5億人左右巨額的農村體制性剩余勞動力，他們是錯過城市化人口，再使他們向城市流動成為市民的可能性不大。而農村中最為缺乏的是資本、人力資本和技術等要素，其最為豐富和有優勢的是體制性剩余土地。因而，需要深化的是農村土地配置的市場化方向改革，允許農民獲得土地財產性收入和以地為本獲得創業收入，允許農民有土地的建設、使用和經營權，才能使這部分農村的巨額體制性剩余勞動力與土地要素相組合，成為中國經濟增長的最大潛能。從剩余要素看，農村體制性剩余勞動力1.67億人，體制性剩余耕地2.6億畝，體制性剩余建設用地1.55億畝。

　　從農村農業的體制性剩余勞動力與體制性剩余耕地看，其組合的主要問題是：農業內部糧食生產領域體制性剩余勞動力太多。相應的對策：一是深化耕地要素市場化配置改革，通過交易和出租集中規模化生產；二是要比較收入機制起作用，轉移和減少在農業糧食生產上的就業勞動力數量。農業內部需要調整用地結構，擴大經濟作物、畜禽養殖等方面的用地供給。

　　而農村生產中體制性的剩余勞動力要與農村體制性剩余土地組合，向城郊、小城市、小城鎮、小集鎮、大小村莊的二三產業轉移和集中，使農村中淤積的巨額的錯過城市化且不可能再城市化的勞動力，得到組合利用。

　　因資本要素的市場化程度很高和本身的流動性很強，只要推動土地從生產和生活資料資產化改革，信貸和投資資金就會進入。因此，關鍵也在于土地體制的改革，使不可能再城市化的農村體制剩余勞動力與農村體制性剩余土地優化組合，加上資本要素注入，才能化剩余為利用，形成新的生產能力。根據我們的計算，農村土地資源和要素市場化改革和農村的非市場化勞動轉向市場化勞動，所帶來的經濟增長的新潛能，要占到全部要素市場化改革的70%—80%之間，原因在于農村中的體制性剩余勞動力和體制性剩余土地規模巨大。

　　2．城鎮體制性剩余勞動力與剩余土地等組合改革。

　　城鎮中經濟增長的動能也是來自體制性剩余勞動力和體制性剩余土地的市場化改革，更重要的是兩者間的組合。與農村改革比較，城鎮中資本要素的流動性更強和市場化程度更高。體制性的剩余勞動力主要集中在行政事業和國有企業中，體制性的剩余土地，分布在城鎮用地和工礦企業用地中。

　　前面已經討論，行政事業中冗員至少有1020萬人，國有企業中冗員也有480萬人左右；而城鎮和工礦企業體制性剩余土地規模分別在2350萬畝和1800萬畝。20世紀90年代中期，中國國有企業在規模方面進行了抓大放小，在資本方面進行了資產重組，在人員方面進行了下崗分流和再就業等改革。然而，其一個重大缺陷就是，對下崗分流的人員，要么給錢進行工齡買斷任由其自主就業，要么一些職工錢花完后又到原企業糾纏進行再補貼或者再安置。思路上的一個問題是，沒有考慮下崗的體制性剩余勞動力再就業需要與其他要素相組合這一關鍵性條件如何創造。現在一些事業體制向企業改革也遇到這個問題，即花錢贖買式改革，或者剩余員工不愿意接受，或者沒有那么多財力，改革后員工很可能再找上門來。體制剩余勞動力的市場化改革，必須要有其他可以再就業和形成生產能力的要素相組合為必要條件。沒有這一關鍵性條件相配合，行政事業和國有企業精簡機構、減少冗員的改革必定會以失敗而告終。

　　改革需要體制性剩余勞動力和體制性剩余土地同步進行市場化改革，并且需要相互組合。因此，要改革以前用資金（資金由于其市場化程度高和流動性強，其形成體制性剩余的量非常小）贖買工齡的減人辦法，為土地和房產贖買體制性剩余勞動力的思路。這樣在節省改革成本的前提下，還能盤活城鎮和工礦企業中體制性剩余土地。

　　在國有企業中，對于國有制造業企業，可以將閑置和低利用率的土地、廠房、裝備和生產線等拿出來一部分，股份化分配給職工，用于減人增效改革；對于國有林場，可以在保證育林、消防、蓄積量等要求下，將林地拿出來一部分分配給職工，使他們從事林下經濟生產活動，消化和安置林業從伐木到育林轉型的冗員；對于采煤采油等類型的國有企業，由于其所用的土地較多，特別是資源枯竭后的工礦區，可以考慮將其建設用地拿出來大部分，分配給職工用于結構性和體制性剩余勞動力要素與土地要素的組合；而鐵路、公路和郵政等這樣的企業，其有巨額的倉儲站點沿線等土地，其劃撥和低價出讓的土地，也應當通過允許其招商和開發，并分配給定崗定員后剩余的職工，或者需要整體進行市場化改革的下屬企業，用于消化和安置體制性剩余員工。

　　在進行大部分事業單位的企業化改革過程中，給閑置和低利用率的資產而不動用現錢，程度不同地拿出事業所占有的土地、業務和辦公用房用于改革成本的支付。實際是在事業領域中，用土地和房屋等資產贖買冗員，體制性剩余勞動力與體制性剩余土地等資產相組合，在保持社會穩定的前提下，使剩余要素重新整合，將負擔轉化為新的生產力。

　　目前國家治理部分也存在著機構林立和冗員過多，存在治理效率較低而執政成本較高的現象。而在國家治理體系中，土地和房產等體制剩余數量也不少。許多單位用地寬占寬用，也有許多單位辦公用房超過用房標準。有的用來出租，或者紀律嚴格后閑置。可以用閑置或者低利用土地和房產等搭配，鼓勵一些公務員和參照公務員管理的職員，帶資產創業就業，進行精簡和分流。

　　前面已述，行政事業和國企中有至少3000萬的冗員，城鎮和工礦企業中也有4000萬畝左右的體制性剩余土地，還有大量閑置和低利用率的地面業務和辦公等建筑資產。推進行政事業和國企體制性剩余勞動力與體制性剩余土地和房產的市場化改革，并用閑置資產支付改革成本的方法，使兩者相組合形成新的城鎮生產活力。其形成的經濟增長新潛能可能會占到總改革增長新潛能的10%—20%。

　　六、結論與建議

　　理論上講，短缺往往成為計劃分配資源的理由。但是，從實踐上看，計劃配置資源往往造成更加嚴重的短缺。原因在于決策和配置延時、信息不對稱和各層級實際有自己不同利益情景下的計劃往往導致資源和要素的數量和價格不能進行完全調整，進而造成其閑置、浪費和低效利用，這就造成了計劃經濟浪費中的資源及要素的短缺和產出的損失，這就是體制性剩余。

　　在轉軌國家中，由于配置體制扭曲，存在著大規模的體制性資源和要素剩余。不論是從一元計劃到一元市場體制的瞬時轉軌國家，還是先從一元計劃到二元計劃與市場并在，再從二元向一元市場體制的漸進轉軌國家，從計劃配置資源向市場配置資源改革所推動的動態經濟增長，實際是體制性資源和要素剩余不斷和充分地得到利用，不斷地獲得新增長潛能的過程。

　　從資本、勞動力和土地等基本的要素看，體制扭曲所造成的各個部分的剩余，可以用不同的方法進行測算和衡量。而通過改革將原體制中剩余資源和要素在新體制中得以充分利用，給各方面的體制改革會有多大的經濟增長潛能，提供了一種從定性猜測向定量較科學計算的基礎。

　　從中國改革的歷程和情況看，三大要素中，資本配置體制改革啟動時間較早、市場化程度較高；并且其本身流動性強，即使有配置體制扭曲可能會發生產出損失，也容易被追求利益經濟體的動機和行為所糾正。

　　勞動力要素次之，雖然也有流動性，市場化程度也逐步提高。但是，人口有城市化的窗口期，由于戶籍管制、子女教育、居住成本、土地黏性等原因，造成了大量45歲到65歲錯過城市化人口，即農村體制性剩余勞動力。行政事業和國有企業中的員工，其進入和退出，受市場機制配置的程度較低，也形成了大量的體制性剩余。

　　土地要素配置體制市場化改革的起步最晚，將規模巨額的農村耕地、林地、園地、宅地和其他建設用地，視為生產資料和生活資料，而不是要素和資產，沒有價格；由于絕大部分土地禁止市場交易，使其無法市場化配置。而且，其有物理空間上固定性的特征，特別是發展、土地、規劃、建設、環境和城管等方面的各種用地審批、核準和評審較多，各經濟主體有關用地的市場化行為受到嚴格限制，其體制扭曲產出損失無法由其追求利益的動機和行為所糾正。因此，土地資源和要素領域，體制性剩余的規模最大。

　　通過這樣的邏輯分析，發現中國經濟增長的潛能，最為關鍵的部位在于土地資源和要素的市場化配置改革。鼓勵大量經濟主體通過投資、創業和經營，使城鄉巨額的體制性剩余土地要素與體制性剩余勞動力要素相組合，化閑置、浪費和低效率利用的巨額剩余為經濟發展的巨大生產能力。在未來的十五年中，通過二元體制向一元社會主義市場經濟并軌，實現國民經濟的中高速度增長，使中國進入高收入國家門檻和現代化國家的行列。

　　〔本文修改過程中，許文立博士提出了有益的意見。〕

　　本文原發于《學術月刊》2021年第4期

　　(本文作者介紹：東北財經大學國民經濟工程實驗室主任)