文/新浪財經意見領袖專欄作家 羅志恒

　　事件

　　2021年6月4日，財政部官網發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。通知將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入（以下簡稱四項政府非稅收入），全部劃轉給稅務部門負責征收。

　　風險提示：房地產市場波動

　　01

　　如何認識土地出讓收入等四項非稅收入由稅務征收？

　　1、此次調整的是征收機構，而非土地出讓收入的歸屬權，土地收入歸屬權仍在地方，并未實質性觸動地方利益。

　　只是從自然資源部征收土地出讓收入轉由稅務部門，與之前社保改由稅務是一個邏輯，都是落實2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》）。即“（十一）改革國稅地稅征管體制。將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。”

　　文件只提及征管事宜，并沒有實質性觸動地方利益，土地出讓收入的歸屬權還是地方，土地財政仍然存在，并沒有出現所謂的“別了，土地財政”。事實上，這是逐步實現統一征管、統籌財政資源的重要方式，在當前財政資源緊平衡下尤其重要。如果涉及收入歸屬權的變化，那則是中央和地方關系的重大重塑，此次并未涉及。

　　2、土地出讓收入等非稅收入由稅務部門征收的意義

　　一是提高征管效率，稅務部門的強制性比其他行政主管部門強。

　　二是規范性強，避免地方政府先征后返給企業等行為，因為國地稅機構合并后，稅務主要是垂直管理，不受同級政府轄制，實質上強化中央集權，更清楚地掌握地方財政實力的底數。

　　三是打通各部門的信息孤島，統一由于稅務、財政掌握，并經央行的國庫體系經辦，任何一筆收入和支出都通過國庫進行。

　　四是總體上有利于提高財政資源的統籌能力。

　　3、對地方政府和財政收入的影響

　　總體影響不大，但是會有以下沖擊：

　　1）地方政府土地出讓的靈活性相對下降，原本可以根據一般公共預算收支節奏平滑土地出讓金入庫時間。

　　2）地方政府以土地作為政策工具的不規范現象會減少。

　　從不規范到規范是有陣痛的，總有部分群體利益受損，但是從大局上和長遠看，這有利于優化政府與市場的關系，推進國家治理體系和治理能力現代化。

　　對于部分地區利益受損，要匹配相應的制度，比如社保改由稅務來征，一部分以前不規范的小微企業負擔加重，在社保征收面擴大的同時可以配套降低社保費率、劃轉國資。比如土地出讓改由稅務來征收后，中央和省級政府要通過轉移支付、調庫解決階段性的財政收支節奏不匹配問題。

　　4、對城投的影響

　　以前有些城投公司做一級土地開發從中獲利，更規范透明后，確實會受到部分沖擊，但這種沖擊和陣痛是從不規范走向規范必經過程，有利于防范風險，比風險積累較大時再處理的宏觀風險小。同時，我們也要認識到，土地集中出讓以及出讓收入改由稅務部門征收，可能會出現一般公共預算收入、土地出讓收入入庫的時間節奏不協調的情況，導致地方政府可能階段性出現資源統籌能力下降的問題，間接影響城投的償債和市場信用等。對于這種影響，要通過城投轉型化解隱性債務的方式避免，通過展期、降低債務付息等方式解決。

　　5、對房地產市場的影響

　　影響很小。主要是因為房地產市場運行主要取決于土地供應量、貨幣金融條件和市場需求三大要素，而土地出讓收入改由稅務征收并不會根本上改變土地供給數量，地方政府仍依賴土地出讓收入，仍會根據當地土地資源和財力情況供應土地。

　　02

　　當前各地土地財政依賴度如何？

　　1、近年來土地出讓收入持續上升，占GDP的比重快速上升

　　隨著房地產市場快速發展，我國土地出讓收入快速上升。2009年土地出讓收入規模為1.4萬億，相當于GDP的4.1%，2020年達到8.4萬億元，相當于GDP的8.3%，占比較十年前提高1倍多。

　　近年來我國減稅降費取得較大成績，一般公共預算收入/GDP快速下滑，但是土地出讓收入快速上升使得廣義宏觀稅負下滑速度較緩，一定程度上對沖了企業的獲得感。

　　2、浙江、江蘇和廣東省的政府性基金收入位居全國前列，浙江、湖北和重慶等省市對土地出讓金收入依賴度高。

　　2019年地方政府性基金收入為80476億元，其中土地出讓金收入為72517億元，占比90.1%。

　　從分省政府性基金收入看，浙江（10608億元）、江蘇（9250億元）、山東（6743億元）、廣東（6112億元）和四川（4181億元）政府性基金收入居于前列，排名前5的省份的政府性基金收入占比為45.8%；青海（245億元）、寧夏（118億元）和西藏（75億元）政府性基金收入較少。

　　從2019年土地出讓數據看，江蘇（8564億元）、浙江（8260億元）、山東（6086億元）和廣東（5529億元）仍居前列。從對土地出讓金收入的依賴度看，浙江、安徽、江蘇、山東、江西等省份的財政高度依賴于土地出讓金收入，其土地出讓金收入與一般公共預算收入的比值分別為1.17倍、0.98倍、0.97倍、0.93和0.92倍；廣東、北京、上海等地對土地出讓金收入依賴度相對偏低，其土地出讓金收入與一般公共預算收入的比值分別為0.44倍、0.35倍和0.31倍。

　　3、地方政府對中央轉移支付和土地出讓收入依賴度高，其中東部一般公共預算收入和土地出讓收入占比高，西部依賴中央對地方轉移支付及稅收返還。

　　地方政府的可用財力除地方一般公共預算收入外，中央對地方的轉移支付及稅收返還、政府性基金收入（以土地出讓收入為主）是另外兩大主要來源。由于2020年中央對各省份的轉移支付具體數據發布時間較晚，以2019年決算數據為例。

　　在地方綜合財力的三大部分構成中，東部經濟發達、土地市場活躍，一般公共預算收入、土地出讓金收入占比較高；西部和東北地區一般公共預算收入占比偏低，自身財政能力較弱，依賴中央轉移支付及稅收返還。其中，西藏、青海、甘肅、黑龍江一般公共預算收入占比分別為9.8%、14.9%、21%和25.5%，中央轉移支付占比分別為86.9%、72.1%、66.2%、66.9%；此外，寧夏、新疆、吉林、云南的中央轉移支付占比均超過50%，分別為62.6%、60.6%、56.4%和51.1%。東部地區對中央轉移支付依賴較少，除一般公共預算收入占比相對較高外，政府性基金收入（土地出讓收入）占比較高，如浙江57%、江蘇47.1%、山東42.2%、福建36.9%、重慶36.1%。

　　03

　　土地財政源于何處？

　　目前眾多研究認為土地財政源于分稅制，認為分稅制改革導致地方收入占比低、支出占比高，認為這種缺口迫使地方政府不得不通過土地出讓、城投平臺等方式融資。我們認為，土地財政的根源在于以GDP為核心的政績考核機制，而非分稅制，分稅制只是邏輯鏈條的一個環節。對分稅制引發土地財政的認知容易否定分稅制的重大歷史功績。1994年的分稅制的意義重大：

　　一是解決了當時“兩個比重下降”的問題，提高了財政收入占GDP比重、中央財政占財政收入比重，維護了中央權威，提高了中央宏觀調控能力；

　　二是統一了稅制，企業不再按行政隸屬關系納稅，按照不同稅種性質納稅，有利于公平競爭，統一了市場，瓦解了諸侯經濟；

　　三是實施財政聯邦主義，明確了地方的利益主體地位，劃分中央和地方稅收，調動了地方政府發展經濟的積極性。

　　1、分稅制確實導致財政收入初次分配中地方占比低、支出占比高，但是經過轉移支付的二次分配后地方占比大幅上升，而中央通過掌控一定財政資源加強宏觀調控實現區域均衡是必要的。

　　2019年全國財政收入190390億元，中央財政收入89309億元，占全國比重46.9%，地方財政收入101081億元，占比53.1%；但是全國支出238858億元，中央支出35115億元，占比14.7%，地方支出203743億元，占比85.3%。為保證中央的宏觀調控能力以及各地基本公共服務均等化，中央掌握較多的財力并向各地轉移支付。轉移支付及稅收返還為74360億元，占全國收入的比重為39.1%，相當于地方收入的73.6%，即轉移支付后，中央、地方實際可支配收入分別為14950和175440億元，占全國比重分別為7.9%和92.1%。

　　在經過這個分配過程后，中央政府的實際可支配收入與支出比為42.6%，仍有57.4%的支出需要發行國債、調入資金和使用歷年結轉結余彌補。但即使有中央的轉移支付，地方可支配收入仍難以滿足地方支出需要，兩者之比為86.1%，仍有13.9%需要發行地方政府一般債券等彌補。由此可見，中央的缺口占比高于地方缺口比重。

　　從2019年決算數看，獲得轉移支付和稅收返還較多的省份有四川（5118億）、河南（4491）、云南（3828）、湖南（3656）、湖北（3368）、河北（3354）、黑龍江（3311）、安徽（3284）、新疆（3240）等。

　　2、土地財政的實現依賴于房地產市場化改革，分稅制和住房市場化改革都只是促成因素之一。

　　1988年，深圳頒布《深圳經濟特區住房制度改革方案》，在全國率先發起住房制度改革，提出“補貼提租、鼓勵買房”，住房分配貨幣化進程由此開啟，積極推動了我國房地產市場的形成。

　　1998年3月，時任國務院總理朱镕基在答記者問時指出，“東南亞當前的金融危機使中國面臨著嚴峻的挑戰，我們必須確保今年中國經濟發展速度達到8%”“住房的建設將要成為中國經濟新的增長點，但是我們必須把現行的福利分房政策改為貨幣化、商品化的住房政策”“我們準備今年下半年出臺新的政策，停止福利分房，住房分配一律改為商品化”。

　　1998年7月，國務院出臺《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，提出的各項政策包括提薪降息鼓勵消費、完善住房供應體系、開展住房抵押貸款、放開住房二級市場、支持住房企業發展等核心內容，將我國住房建設與分配推向商品化與市場化。

　　如果沒有房地產的市場化改革，也就不會有土地財政。

　　3、政績考核機制才是問題的關鍵，激勵機制決定行為，引發了地方政府隱性債務和土地財政等連鎖反應；如果沒有分稅制，只要存在GDP考核，仍會產生資金饑渴和不足。

　　激勵機制決定行為，地方政府行為取決于考核機制。我國長期實施的GDP目標考核機制，有利于調動地方政府發展經濟的積極性，但是也帶來了環境破壞、債務高企等一系列問題。即使沒有分稅制，GDP考核仍會導致地方政府的投資饑渴和資金饑渴。收支不足是相對的，不是絕對的，再大的收入在無限膨脹的支出需求前都是不足的，而支出規模取決于政府職能和地方政府的目標函數。

　　04

　　如何看待土地財政在歷史上的表現？

　　土地財政有功有過，不可妖魔化，也不可過度夸大，應理性、客觀認識。

　　1、土地財政有功。

　　一是土地出讓收入為地方政府提供了大量財政收入來源，調入一般公共預算比重的提高緩解了一般公共預算壓力。政府預算收入包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，其中土地出讓收入屬于政府性基金預算。

　　二是土地出讓收入有力地推動了城鎮化進程。

　　三是土地財政形成了大量的基礎設施建設，不僅通過基建投資直接帶動了經濟發展，而且帶動了農民工就業，同時形成了基礎設施建設有力地降低了生產性成本。

　　四是推動了房地產快速發展。

　　2、土地財政有過。

　　一是部分地區的高地價推動了高房價。

　　二是以土地抵押、注資城投公司，間接推動了融資平臺和政府債務。

　　三是在土地財政快速發展過程中，出現了破壞耕地的行為。

　　四是在征地過程中因簡單粗暴執行和補償問題引發了部分社會問題。

　　五是土地資源是有限的資源，當土地資源出讓到一定程度，引發出可持續性的問題。

　　3、巨額的土地出讓收入中大部分用于拆遷補償、土地整理等用途，實際可支配財力占總額比重不大。

　　土地出讓收入的中約52%用于征地和拆遷補償，約23%用于土地整理支出，約11%用于城市建設支出，約1%用于農村基礎設施建設，實際可完全可支配的財力占比不大。

　　05

　　未來土地財政該怎么辦？

　　隨著房地產市場快速發展以及土地出讓面積和收入快速上升，土地財政的潛力在逐步透支。更重要的是，第七次人口普查數據顯示我國老齡化率已上升至13.5%（65歲以上人口占比），生育率下滑，少子化突出，勞動年齡人口占比為68.55%，較十年前下降近6個百分點。勞動年齡人口既是生產要素，又是房地產市場的需求來源，無論是占比還是絕對數量下降均意味著房地產的需求下降，房地產市場下行態勢即將開啟。因此，無論是土地供給還是需求都將呈現下降趨勢，直接影響未來土地財政的可持續性。

　　因此，未來構建地方穩定的財政來源極為重要。營改增后，地方稅體系缺乏抓手，在此背景下，房地產稅開征是大勢所趨，可發揮三重作用：籌集財政收入，對沖未來土地財政收入下行；調節財富分配不均；構建地方稅體系。

　　房地產稅和土地出讓收入是本質不同的收入來源，房地產稅的體量短期內難以取代土地財政。房地產稅屬于財產稅，屬于政府憑借政治權力的征稅，而土地出讓收入屬于政府憑借所有權的收入，屬于收取地租性質。但是，對于市場主體而言，都是成本和負擔，因此真正開征房地產稅前有必要整合房地產相關的系列稅收，即土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等，同時厘清土地出讓收入和房地產稅的關系。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)