文/新浪財經意見領袖專欄作家 朱振鑫、楊芹芹

　　編者按  

　　財政部官員再提積極穩妥推進房地產稅立法和改革，房地產稅立法進程再次引發關注。2018“穩妥”-- 2019“穩步”-- 2020“穩妥”--2021“積極穩妥”，最新表態增加“積極”二字，表明由于疫情一度放緩的房地產稅立法重回正軌。房地產稅會來，由于房地產稅較為敏感復雜，立法并沒有明確的時間表，預計也不會很快就來，從立法進程上來看，全面落地至少還需要兩到三年的時間，大概率會在十四五期間實施。

　　對于地方財政，房地產稅是現代稅收制度的重要組成。房產稅屬于地方稅，收入直接歸地方政府所有，可有效補充地方收入。在發達國家，保有環節的房地產稅是地方稅收的重要來源， 36個國家房產稅平均比重為47.5%，貢獻了絕大部分的政府稅收。在中國，房產稅短期很難取代替代土地出讓收入，對地方財政貢獻有限，但通過對基數龐大、稅基穩定的住房征收房地產稅，可為地方政府提供穩定的財政收入。 

　　對于房價走勢，短期會有一定的情緒沖擊，但長期抑制效果并不顯著，基本面最重要。房地產稅可通過增加保有成本，抑制投資性需求，影響房地產市場，短期會有一定沖擊，但更多是情緒上的，長期對房價的抑制效果并不顯著，關鍵還是看基本面，如果基本面沒問題，有房產稅照樣漲，如果基本面沒吸引力，沒有房產稅也照樣跌。

　　對于購房者，對剛需自住影響不大，對炒房者抑制效果較為明顯。按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，對于普通剛需，房地產稅會通過設定免征面積、免征額度等稅收優惠機制適度減負，影響不會太大。但對于多套房產擁有者，由于大概率采用超額累進稅率，即便第一套免征、從第二套開始征收，超出免征面積的部分稅率依次提高，征繳壓力會比較大，增加持有成本，這也符合房住不炒的主基調。

　　2014年政府工作報告首次提出“做好房地產稅立法相關工作”，房地產稅立法終于走出了艱難的第一步。過去五年，房地產市場已經滄海桑田：房價幾乎翻了一倍，房企賺得盆滿缽滿，但老百姓的買房負擔幾乎成為全球最高，這直接導致中央定調房住不炒，政策面的風向變化清晰可見。在這種背景下，被視為房地產市場第一大殺器的房地產稅自然成為萬眾矚目的焦點。目前可以確定是，房地產稅肯定要出，而且會加速的出。不確定的是具體何時推出，怎么征收，影響幾何。但房地產稅不是新東西，國際上有數百年的歷史，國內上海重慶也早已試點多年，結合目前的市場環境，我們大致可以從十大維度勾勒出一幅未來房地產稅的全景圖。

　　01 概念解析：房地產稅不等同于房產稅，是一個綜合稅收體系

　　房地產稅和房產稅雖只有一字之隔，但卻有明顯的差異。房地產稅并不是單一稅種，而是與房地產經濟相關稅種的總稱，是一個綜合性概念，包括增值稅、城市維護建設稅、印花稅、企業所得稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、房產稅10種，其中后面5種是房地產特有的，而房產稅只是房地產稅的一個稅種。

　　現有的房地產稅有兩大特點：

　　一是整體稅負不高。從征收力度來看，城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、房產稅這5項房地產特有的稅種在2018全國公共財政收入中占比分別為1.30%、0.72%、3.08%、3.13%和1.58%，每一項比重均不超過4%，累計占比不到10%，遠低于土地出讓金35.5%的比重，整體稅負較低。

　　圖表1   5項房地產特有的稅種在公共財政收入中占比不到10%

　　二是重交易輕保有。從征收環節來看，建設開發時需繳納耕地占用稅、城鎮土地使用稅、契稅和印花稅四種，交易流轉過程中涉及稅種最多，包括增值稅、土地增值稅、城建及教育附加、企業所得稅、個人所得稅、契稅、印花稅七種，保有環節只有城鎮土地使用稅和房產稅兩種，而且目前只有重慶和上海征收房產稅。也就是說，房地產稅主要集中在交易流轉環節，且稅負較高，單是土地增值稅在2018年的財政收入種占比就超過3%，超過持有環節房產稅和城鎮土地使用稅的總和，重交易輕保有現象較為嚴重。

　　圖表2   中國房地產稅主要集中在交易流轉環節

　　近年來，引發熱議的是“房地產稅立法”屬于廣義房地產稅范疇，但其中最受關注、變動最大的就是房產稅，因為1986年出臺的《中華人民共和國房產稅暫行條例》規定對“個人所有非營業用的房產”免征房產稅，直到2011年上海和重慶開征房產稅，也就是說目前只有兩大試點城市對個人征收房產稅，其他城市都不用繳納。但隨著房地產稅改革的推進，這一情況將發生重大變化，涉及房產稅試點范圍的擴大、稅率的調整等一系列問題，與房地產市場密切相關。

　　02 開征時間：2019年不會到來，最快2020年，最慢會在2023年前

　　稅由法定，房地產稅全面開征的前提是完成立法程序，作為一個新的地方性稅種，按照“立法先行”的思路，開征前需要經過以下七步程序。

　　一是起草法律草案，由全國人大、財政部和相關部門負責起草完善；

　　二是公開征求意見，一般不得少于30天；

　　三是國務院常務會議審議，國務院常務會議由總理每周主持召開一次；

　　四是全國人大常委會審議，房地產稅屬于普通法律，由全國人大常委會審議即可，全國人大常委會會議一般每兩個月舉行一次，考慮到房地產稅涉及面廣，相對復雜，可能要經過三審；

　　五是再次公開征求意見，全國人大常委會一審、二審后再次向公眾征求意見，也不得少于30天；

　　六是專家評審，通過后才能再次提交全國人大常委會表決；

　　七是全國人大常委會表決，通過后由國家主席簽署主席令公布，付諸實施。

　　雖然明確的立法進程官方并未對外公布，但從2019年兩會各部委發言中可以有大致的判斷：3月5日，政府工作報告提出“穩步推進房地產稅立法”，從去年的“穩妥推進”變為“穩步推進”，表明過去一年房地產稅有了一定的進展，未來會有序推進；3月8日，全國人大常務委員會委員長栗戰書稱“2019年全國人大將落實制定房地產稅法，確保如期完成”，預計2019年會完成房地產稅草案，并盡快對外征求意見；3月9日，全國人大財經委副主任委員烏日圖稱“房地產稅法由全國人大常委會預算工作委員會會同財政部組織起草，目前，相關部門正在完善法律草案、重要問題的論證等方面的工作，待條件成熟時提請全國人大常委會初次審議”，可見房地產稅正處于立法前期準備階段，基本草案已起草完成，正在完善論證階段。

　　考慮到房地產稅的復雜性，未來立法應該需要人大常委會進行兩次或三次審議，而人大常委會每兩個月召開一次，那么最快也需要四到六個月才能完成審議，而每次公開征求意見至少需要30日，新一輪稅改后第一個出臺的地方新稅種的環保稅從提交草案至表決通過歷時兩年，一年后才開始全面開征。所以房地產稅今年不太可能倉促出臺，最快也得2020年。但也不會太久，因為2018年房地產稅法被列入全國人大常委會五年立法規劃的第一類項目，意味著房地產稅比較成熟，不出意外的話會在2023年3月本屆人大任期結束前完成立法或提請審議。

　　之前就有立法進展提速的先例，如外商投資法2018年12月26日人大常委會初次審議，同天，向社會征求意見，2019年1月29日，全國人大常委會加開一次常委會會議再次審議，3月10日提請全國人大審議，在不到3個月的時間內，外商法已完成了三次審議，并直接由人大審議上升至全國立法高度，但主要配合中美貿易摩擦談判，擴大對外開放力度。鑒于目前的房地產市場環境不太樂觀，房地產稅立法態度較為謹慎，應該不至于也沒必要倉促出臺，也就是房地產稅會來，但不會很快就來，全面落地至少還需要兩到三年的時間。

　　圖表3  房地產稅目前正處于立法第一步

　　03 立法障礙：五大難題待解，過程道阻且艱

　　房地產稅立法從2014年首次提出至今已有5個年頭，但遲遲未能落地，主要是因為房地產稅牽涉主體較多，需要協調推動，在立法過程中存在諸多難點。

　　一是納稅主體問題。房地產稅的課稅對象包括土地和房屋，多數在保有環節征收房地產稅的國家實行土地私有制，也就是土地和房屋都屬于私有，對二者合并征收房地產稅順理成章。但在我國，土地屬于國有，房屋屬于私有，如何對兩個不同的納稅主體征收同一稅種是一個很大的難點。還有就是存量和增量之爭，如果只對增量征稅，對存量房不征稅，對于新購房者是很不公平的；如果對存量和增量都征稅的話，需要搭建完善的房產統計平臺，加大征管的技術難度。

　　二是稅基問題。房地產稅課稅對象包括土地和房屋，隨著時間的推移，土地和房屋交易均會發生變化，稅基難以統一，需要實時調整。目前大部分國家都對房地產稅實行從價征收，前提是有完善的房地產稅稅基評估制度、評估辦法及評估技術保障稅基準確評估，但現階段我國房屋評估體系較為薄弱，難以做到價值公允，按照評估價征收存在難度。

　　三是產權問題。我國土地所有制有兩類，兩種土地所有制下的房子性質完全不同，除商品房外還有大量房改房、央產房、軍產房、小產權房、經濟適用房等，多種形式住房并存。除商品房產權明晰、價格市場化外，其他類型的房屋普遍存在產權模糊等問題，征收標準很難確定。之前上海和重慶的試點僅限于商品房，難言公平。

　　四是重復征稅問題。按照現有的房地產稅體系，在交易流轉環節已經對土地的使用權征收了耕地占用稅與城鎮土地使用稅，對土地的價值征收了土地增值稅，對保有環節征稅后，前面環節稅費應進行整合厘清，適當降低建設、交易環節稅費負擔，否則會出現重復征稅問題。

　　五是稅源統計問題。房地產稅的征收對象是產權所有人，需要有統一的房產信息平臺，對不動產進行統一登記聯網，由產權人自行申報繳納，但由于我國尚無進行全面的房屋普查，全國住房信息聯網也是剛剛起步，稅源調查摸底統計工作較為復雜，而且直接向個人征繳，很容易出現少繳漏繳等問題。

　　六是細則制定問題。由于房地產稅關系到千家萬戶的切身利益，而且涉及面廣，地區差異大，所以征收細則制定難度較大，各方還在博弈和商討，尚無定論。新出臺房地產稅的征收范圍、征收對象、計稅依據、稅率結構、稅收優惠等具體實施細則，都需要反復斟酌研究，完善頂層設計后，便于執行過程中兼顧效率與公平，這是房地產稅立法中面臨的最大挑戰。

　　04 征收對象：直接“一刀切”不太現實，漸近式擴大較為合理

　　雖然全球已有40多個國家都在征收房地產稅，但各國的征收對象、覆蓋范圍不盡相同，分為兩大類：一是全體覆蓋，如西方國家中房產稅制最完善的美國50個州都征收房產稅，各州情況不太相同，但大部分是增量和存量都納入征收范疇，如美國加利福尼亞州凡是當地房地產擁有者都是房地產稅納稅人；二是部分覆蓋，如英國只對城市中可供居住的住房征稅，農村住宅不再征收之列；瑞典主要是向商業樓宇、工業用地征收房產稅，單式家庭住宅和公寓型住房免征。上海和重慶試點的范圍也存有差異，上海是覆蓋全市，對本市居民新購二套及以上住房和非本市居民新購住房征稅，側重于增量住房，沒有涉及存量住宅；重慶是對9個主城區，側重于對高檔住房征稅，覆蓋了存量獨棟商品住宅。

　　由于我國各地經濟狀況、收入水平差異較大，直接“一刀切”征收不太現實， 根據“因城施策”和“分步推進”原則，預計未來房地產稅征收范圍應該是部分覆蓋，先對一二線熱點城市增量住房開始漸進式擴大試點范圍，從增量擴大到存量，從高檔住宅擴大到普通住宅。三四線城市暫時不征或者給予一定的豁免條件，且同一城市核心區域和非核心區域的征收標準會有不小的差異。

　　05 計稅依據：以評估值為基準，適當會有折扣 

　　房地產稅計稅依據可分為從價、從量、從價和從量同時計征三種方式，考慮到從量計征過于簡單，無法在不同地區間做到公平征收，因此，大部分國家和地區采用從價計征，如美國、英國、加拿大、香港等，都是以市場價值作為計稅依據。

　　上海和重慶也是從價計征，上海試點初期以市場交易價格為計稅依據，按實際交易價格也就是市統計局公布的上年新建商品房均價的70%計算繳納，后期參照市場價格確定的評估值征收，評估值按規定周期進行重估。重慶是初期以房產交易價也就是房管局公布的上兩年內新建商品房均價作為計稅依據，待條件成熟后按房產評估值征收。財政部原部長肖捷曾明確表示“房地產稅將按照房屋評估值征收”，因此，新出臺的房地產稅將按照評估值也就是房屋市場價值，而非房產原值（即購房時價格）征收，當房價上漲時，房地產稅負增加，可起到抑制房價上漲的作用，但由于近些年房價波動較大，最終評估值可能會有折扣，設定適當的評估率。

　　06 稅率結構：大概率采取超額累進稅率，各地基于參考區間自行決定 

　　房地產稅稅率可分為比例稅率、定額稅率和超額累進稅率三種。比例稅率稅負較為平衡，但公平性較差，分為單一比例和差別比例，如新加坡統一比例稅率為10%，而美國采用的是區域差別性比例稅率，各州稅率不同，以1.5%居多，大部分地區介于0.8%-3.0%之間；定額稅率征管方便，但也難做到公平，如英國對住宅采用分等級定額稅率，房屋按評估價格分為多個等級，每個等級實行定額稅收；超額累進稅率根據房屋價值調節稅率，比較公平，但征管難度大，如韓國稅基0.5億以下，超額部分一般綜合稅率為0.2%；稅基0.5-1億，固定稅額10萬，超額部分稅率為0.3%；稅基1億以上，固定稅額25萬，超額部分稅率為0.5%。上海和重慶均采用超額累進稅率，上海房產稅試點適用稅率暫定為0.6%，交易價格低于上年度新建商品住房平均銷售價格（2018年為28981元/平方米）的2倍（含2倍）的，稅率暫減為0.4%。重慶建筑面積交易單價在上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價（2018年為8815元/平方米）3倍以下的收0.5%，3~4倍收1%，4倍以上收1.2%，總體來看重慶的稅率略高于上海的稅率。未來新出臺的房地產稅稅率大概率會采用超額累進的形式，整體稅率不會太高，各地會存有差異，可能是給定地方政府一個合理的參考區間，由地方政府根據當地房價和調控目標自行決定。

　　07 稅收優惠：設定減免稅項目，保障基本居住需求 

　　房地產稅是國際通行的稅種，但并非對所有房屋都征收，許多國家都有免于征收或者減免征收的規定，如美國對第一套房免征房地產稅，從第二套房開始征收房地產稅，第三、四套房稅率依次提升，而且還會通過設定評估率、免稅額度、免征面積、房地產稅抵扣個稅等方式為納稅人減負。上海和重慶也有對應的稅收優惠政策：上海以家庭為單位，本地居民第一套住房免征，按人均60平方米扣除，舉個例子，一個三口之家，原有住房120平，新購住房110平，免征180平，只有50平需要征稅；如果原有住房有200平，超過180平的免征面積，則新購的110平需要全額交稅；重慶每個家庭只能對一套應稅住房扣除免稅面積，存量獨棟商品住宅免稅面積為180平方米，新購獨棟商品住宅免稅面積為100平方米。劃定免征面積是房地產稅立法的重點和難點，一方面，需要通過稅收優惠保障低收入家庭、特殊困難群體的基本居住需求；另一方面，還要起到提高資源使用效率、調控房地產市場的作用。目前認可度較高且相對合理的辦法是以戶為單位，對首套普通住房免征，然后以人均為標準，對超出家庭（戶）免征面積部分的面積，征收房地產稅。但需要注意的是，“基本住房標準”需要通過《城鎮住房保障條例》立法予以明確，程序較為繁瑣。

　　圖表4 上海和重慶房產稅細則對比

　　08 財政影響：可增加地方財政收入，但不會成為主體稅種 

　　房產稅屬于地方稅，收入直接歸地方政府所有，可有效補充地方收入。在發達國家，保有環節的房地產稅是地方稅收的重要來源，2016年36個國家房產稅平均比重為47.5%，其中澳大利亞、英國為100%，加拿大97%，美國也有70%，貢獻了絕大部分的政府稅收。

　　圖表5  房地產稅是地方稅收的重要來源

　　在城鎮化初期，房屋新增需求集中爆發，土地開發市場空間較大，土地出讓金可作為地方財政收入的支柱支撐城市發展建設。但隨著城鎮化進入中后期，房地產市場結構發生了巨大的變化，逐漸從增量向存量轉變，土地供應量減少，過去對增量房征收的土地出讓金的模式難以支撐起地方財政收入，土地財政模式難以為繼，地方政府財政收支不平衡問題亟待解決。通過對基數龐大、稅基穩定的住房征收房地產稅，可為地方政府提供穩定的財政收入。 

　　從上海和重慶試點情況來看，2011年開征后房產稅收入和在地方政府稅收占比穩步上升，上海和重慶房產稅收入增加了2倍，上海房產稅占比提高了1個百分點，重慶提高了2個百分點。

　　圖表6  上海和重慶房產稅試點后， 收入和占比穩步提升

　　但總體來看，房產稅對地方財政貢獻有限，短期內很難取代替代土地出讓收入。對于發達地區，房地產稅的開征會增加地方稅收，但對于一些欠發達的地方來講，稅源往往不足，即便征收房地產稅，也不會帶來多少稅收收入。可以預見很多地方房地產稅不可能在短時間內大幅提高地方財政收入，不能替代土地出讓金成為當地的主體稅種，尤其是在欠發達的縣域。

　　09 市場影響：短期看會有局部影響，長期看不是決定性因素 

　　房地產稅已經是箭在弦上，最受關注的應當是房地產稅開征后的影響。房地產稅短期會對房地產市場造成一定的情緒沖擊，但長期對房價的抑制效果并不顯著，關鍵還是看基本面，如果基本面沒問題，有房產稅照樣漲，如果基本面沒吸引力，沒有房產稅也照樣跌。

　　從短期看，房地產稅可通過增加保有成本，抑制投資性需求，進而影響房地產市場。一方面，房地產稅會增加房產持有成本，將部分空置房地產推向市場，使得市場供給驟增；另一方面，持有成本的上升也會使潛在購房者購房更加謹慎，市場需求量銳減。因此，房地產稅會導致市場短期供過于求，出現短暫降溫。如韓國2005年8月推出綜合房地產稅，征收后2個月核心區域首爾江南區價格達到最低點，跌幅接近2%，而此前后平均漲幅5%左右。滬渝房產稅試點開征后的市場表現也印證了這一觀點。上海房產稅征收對象為當地居民二套及以上住房和外地居民首套住房，目的在于抑制投機需求，征收后當年上海商品房房價相對平穩，但銷售額與銷售面積同比增速出現負增長，均都低于-10%，而同期全國商品房銷售額同比增加為11.13%，銷售面積增加4.39%；重慶房產稅的征收對象主要為高檔公寓，結果2011年重慶的高檔公寓、別墅的銷售面積下降了36.23%，而同期全國高檔公寓、別墅的銷售面積僅減少了11.59%。2011年房產稅開征后，滬渝兩地的房地產市場出現了一個小低潮，表現不及全國平均水平。因此從短期來看，房地產稅的征收對于市場有一定的抑制作用。

　　圖表7  2011年滬渝商品房銷售情況與全國銷售情況對比

　　但從長期來看，房價表現主要取決于供需關系，房地產稅對房價的抑制效果并不顯著。從國際經驗看，美國、日本這些出現房地產泡沫的國家都有房地產稅，房地產稅的征收未能有效抑制房價上漲。從國內經驗看，上海和重慶自2011年推進房產稅試點以來，房價不跌反漲，房地產稅對房價的調控作用效果并不明顯。試點七年，上海和重慶房價都有不錯的表現，上海房屋平均銷售價格從1.5萬上漲至2.4萬，接近翻倍，重慶房價單價從0.5萬上漲至0.7萬，漲幅超過40%。這是因為長期房價變動主要取決于房地產市場的供求關系，房地產稅主要是短期情緒沖擊， 增加了房地產的持有成本，并未從本質上改變市場供求關系。長期看來，房價主要由人口數量、房地產、貨幣、土地政策決定，而不是由稅費決定。

　　圖表8 2011年房產稅開征后，滬渝房價不跌反漲

　　10 市場影響：短期看會有局部影響，長期看不是決定性因素 

　　對于普通自住者，由于房地產稅會通過設定免征面積、免征額度等稅收優惠機制為購房者適度“減負”，所以開征后影響不會太大。

　　參考上海的征收標準，上海本地居民，三口之家，已有一套100平住房，新購120平，單價6萬，扣除人均60平的免征面積，只有40平需要繳稅，由于單價超過上年均價28981元的兩倍， 適用稅率為0.6%，再乘以70%的評估率，每年應繳納的房產稅為1.008萬元（40*60000*70%*0.6%），對于總價值超過1000萬的房產而言，實際稅率不到0.1%。 

　　但還有幾類人需要注意：

　　一是多套房產擁有者。我國房地產稅大概率采用超額累進稅率，即便第一套免征、從第二套開始征收，超出免征面積的部分稅率依次提高，征繳壓力會比較大。尤其是全面開征后，對于在三四線城市有多套房的家庭，很難通過出租或出售轉嫁房地產稅，且由于人口增長乏力，房價后續上漲空間有限，導致投資房產的性價比急劇下降。

　　二是盲目加杠桿炒房者。房地產稅開征后，承擔巨大債務的炒房者的持有成本隨之上升，再加上目前房地產市場不太景氣，變現獲利難度大，炒房者壓力較大。一旦斷供被銀行申請查封、拍賣，會造成更大的損失。

　　三是高檔住宅持有者。如果房地產稅的稅收優惠僅限于首套普通住房，豪華公寓、別墅等高端住宅就需要全額繳稅，稅基較高。即使有免征面積，對于面積大、單價貴、總價高的高檔住宅作用也是微乎其微。按照重慶的標準，新購獨棟商品住宅免稅面積只有100平， 300平的別墅還有200平需要繳稅，單價為2.8萬，超過上兩年均價8815元的3倍，適用稅率為1%，每年需繳納房產稅為5.6萬元（200*2.8*1%），對于總價值840萬的房產而言，實際稅率為0.67%，遠高于普通住宅，如果采用階梯式累進稅率，高檔住宅稅負會更重。

　　四是旅游地產投資者。通常旅游地產的利用率不高，如果也被納入房地產稅征收范疇，會導致持有成本增加，持有旅游地產不太劃算，投資價值下降。

　　(本文作者介紹：如是金融研究院執行總裁、如是資本創始合伙人。)