中銀研究：從中央一號文件看我國農業農村金融發展新局面

2021年03月22日16:42 作者:中銀研究

　　意見領袖丨中銀研究

　　近期，中共中央國務院發布中央一號文件《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，總結了“十三五”時期現代農業建設取得的重大進展、鄉村振興實現的良好開局，并指出，“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。黨中央認為，要把全面推進鄉村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，舉全黨全社會之力加快農業農村現代化。“三農”發展將為金融支持提供新的機遇。

　　一、我國農業農村發展進入新階段

　　“十三五”時期，我國農業農村發展取得新的歷史性成就。農民人均收入較2010年翻一番多，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，易地扶貧搬遷任務全面完成，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，創造了人類減貧史上的奇跡。農村人居環境明顯改善，農村改革向縱深推進，農村社會保持和諧穩定，農村即將同步實現全面建成小康社會目標。歷年中央一號文件關注的主題均為“三農”問題，從農業基礎、農業產業發展、農村改革、鄉村建設等角度出發，對我國農村農業發展提出指導意見。一號文件的主題變化反映出我國農業農村發展取得的階段性成果，也反映了新時代農業農村問題主要關注點的升級與轉變。

　　第一，糧食安全、種子安全的重要性進一步凸顯。糧食安全是我國經濟發展的重要基礎。2021年中央一號文件強調，地方各級黨委和政府要切實扛起糧食安全政治責任，實行糧食安全黨政同則。完善糧食安全省長責任制和“菜籃子”市長負責制，確保糧、棉、油、糖、肉等供給安全。種子安全是保障糧食安全的重要基礎。2016年，中央一號文件指出要加快推進現代種業發展，保障國家種業安全。從種業自主創新開發、種業繁育基地建設、依法治種等角度提出要求。2021年，時隔5年后，在更加復雜多變的國際政經格局下，中央一號文件再次部署種業發展，提出打好種業翻身仗，加快實施農業生物育種重大科技項目，深入實施農作物和畜禽良種聯合攻關，有序推進生物育種產業化應用，支持種業龍頭企業建立健全商業化育種體系，加快建設南繁硅谷。

　　截至2019年，我國持經營許可證的種業生產企業不足1萬家，其中具有研發能力的僅有100家左右，且企業規模普遍較小、研發能力不足。大量跨國種子企業進入我國，客觀上制約了本土優勢品種的研發和推廣，使得國內種子市場份額逐漸減少。當前，我國玉米等主要農作物品種、蔬菜新品種、園藝植物的種源在很大程度上依賴國外進口。美國排名前10的種業公司占全球市場份額的70%，我國排名前10的種業公司占全球份額的10%左右。美國的孟山都、杜邦和德國的拜爾等公司在種子生物技術領域形成壟斷局面。因此，實現糧食種子自給自足是我國確保糧食安全的重要前提。育種行業具備投入大、風險高、見效慢等特征，此次一號文件特別強調要支持生物育種科技項目，加強良種繁育體系建設，打好種業翻身仗。預期生物育種、種子繁育等產業有望獲得更多資源支持，實現種業的穩健發展。

　　第二，從農業基礎設施優化建設向全面現代化農業產業轉型，夯實現代農業基礎。2016年，在“十三五”開局之年，中央一號文件提出夯實現代農業基礎，對高標準農田建設、農田水利建設提出量化標準，將做好農業種植的基礎設施作為重要工作思路。2020年，我國高標準農田存量面積約7.48億畝，新建成面積8391萬畝，超過8億畝的發展目標。農田水利建設、農業基礎研發等也是2016年農業發展的重要部署，對農業規模經營的表述仍停留在“發揮多種形式農業適度規模經營引領作用”。農業規模化、現代化經營背后需要突破的包括農業現代化產業鏈的構建、農業產業鏈分工、充分保障農民收入的利益分配機制等。2017年，中央一號文件對發展農業產業新業態做出重要部署，提出大力發展鄉村休閑旅游、農村電商、現代食品加工等新型農業業態。2020年，我國農林牧漁業總產值已突破12萬億元，形成了近9萬家農業產業化企業，1542家龍頭企業，多家電商企業布局農村電商，農業規模化發展已形成較好開局。2021年中央一號文件提出，要強化現代農業科技和物質裝備支撐，要構建現代鄉村產業體系，推進現代農業經營體系建設，讓農民分享產業增值收益。

　　第三，鄉村建設向精細化、宜居化方向邁進，縣鎮村融合程度提升。2016年，中央一號文件對于鄉村建設的規劃主要包含農村基礎設施建設（水、電、路等）、農村公共服務水平（教育、醫療、養老、文化娛樂等）、農村人居環境整治及美麗宜居鄉村建設（污水治理、改廁、生態環境建設等）、農村勞動力轉移及脫貧攻堅。五年的時間里，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，鄉村建設取得一系列成績。截至2019年底，具備條件的鄉鎮和建制村實現通硬化路，97%的鄉鎮有了快遞網點；農村基本實現穩定可靠的供電服務覆蓋。截至2020年9月，農村通光纖和4G的比例已達到98%以上，80%以上農村人口實現了自來水飲水，農村衛生廁所普及率超過65%，生活垃圾收運處置體系覆蓋90%以上的行政村。在2021年中央一號文件中，實施鄉村建設活動的內涵體現在加快推進村莊規劃工作、加強鄉村公共基礎設施建設（路、燃氣、清潔能源、5G、移動物聯網等）、農村人居環境整治行動（改廁、污水處理等）、農村基本公共服務（與縣并軌、城鄉統一）、全面促進農村消費（電商、物流、倉儲冷鏈等）、農村農業優先發展投入保障（一般公共預算、金融資源等）。可以預見，“十四五”時期，縣城、鄉鎮、農村的界限將更加模糊化，形成以人為核心的新型城鎮化，打通城鄉要素交換、雙向流動的制度性通道，以縣域為整體的區域將成為鄉村振興的重要著力點，以縣域為重要載體的城鎮化建設步伐加快。圍繞縣域的投資、消費等將成為我國經濟發展的潛在增長點。

　　第四，農村集體產權制度改革逐漸明晰，土地資源利用效率進一步提升。2018年中央一號文件提出推進宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，并要求落實好承包經營地所有權、承包權、經營權的“三權分置”。2020年新修訂的《土地管理法》明確了農村集體經營性建設用地可以入市交易。圍繞“三塊地”的產權制度改革逐步深化，在提升土地利用效率與保護農民利益及耕地安全之間穩步探索最佳平衡點。2021年中央一號文件提出，堅持農村土地農民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經營基礎性地位不動搖，有序開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，健全土地經營權流轉服務體系。積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。完善盤活農村存量建設用地政策。加強宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。規范開展城鄉建設用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節余指標調劑及收益分配機制。2021年基本完成農村集體產權制度改革階段性任務，發展壯大新型農村集體經濟。隨著“三塊地”制度的逐漸明晰，圍繞土地流轉交易的信息化平臺的建設將成為可能。屆時，全國統一的估值定價系統、土地流轉信息系統等將為盤活土地價值、激發土地活力提供重要支持。

　　第五，堅持綠色農業發展路徑不動搖。綠色農業是我國發展綠色經濟的重要組成部分。2016年中央一號文件指出，要加強資源保護和生態修復，推動農業綠色發展，特別強調了對山水林田湖生態保護及修復工程，對漁業資源的休漁禁漁及跨地區跨流域的生態保護補償機制。2017年中央一號文件強調推行綠色生產方式，包括農業清潔生產、農業節水工程、生態環境整治等。堅持綠色農業發展道路是貫穿“十三五”期間農業發展的主旋律之一。2021年中央一號文件繼續將推進綠色農業發展作為重點工作之一，特別強調了發展綠色農產品，對土壤、水資源等的優化利用。要在長江經濟帶、黃河流域建設農業面源污染綜合治理示范縣，并強調推進以長江為重點的漁政執法能力建設。對綠色農業發展的重點問題的表述更加明確具體，達到更高要求。展望“十四五”時期，農業綠色發展要求將與完善農業生產力布局、高效利用水土資源、科學使用農業投入品等進程融合協調，創造產業融合、創新農業、再生農業、循環農業、休閑農業等新型發展模式，迎來較大發展空間。

　　二、金融機構支持農業農村發展面臨新機遇

　　為農業發展匹配適應的金融資源是歷年中央文件部署的發展方向之一。2016年，中央一號文件強調要推動金融資源更多向農村傾斜，對農村金融服務體系、金融機構信貸資源及產品模式創新、農村金融監管與風險防控進行部署。2017年，中央一號文件強調要加快農村金融創新，特別是抵押融資產品范圍的拓寬、保險制度的設立及對涉農企業的綜合金融服務等。同時，對農產品期貨、期權市場建設提出了更高要求。2018-2019年，中央一號文件延續了前期的意見方向與思路，主要對金融機構如何更好地對“三農”領域加大信貸及綜合金融服務進行指引。2020年，中央一號文件在前期基礎上加入了對中央及地方財政“三農”投入力度，在財政預算中向農業農村傾斜，通過地方政府一般債券指出安排支持易地扶貧及鄉村振興項目建設的專項債。要強化對“三農”信貸的貨幣、財稅、監管政策正向激勵，給予低成本資金支持。以財稅、信貸及綜合化服務為主體的綜合金融服務將為“三農”服務提供更加全面的資金支持。結合2021年中央一號文件的部署，展望“十四五”，金融機構支持農業發展將有望迎來新機遇。

　　第一，支持現代農業設施建設和鄉村建設行動的專項債券發行。自2019年以來，我國地方政府發行鄉村振興專項債券規模已累計超過233億元，累計發行支持農業農村的政府專項債券865億元，四川、湖北、江西、河南、福建、遼寧、河北、山東等地發行規模處于前列。目前鄉村振興類專項債券主要募投領域有道路、橋梁、水系、村莊整治、廁所建設等基礎設施項目，農產品種植（養殖）、銷售項目，供排水、醫療、教育等公共服務配套項目以及鄉村旅游項目。2021年中央一號文件強調，支持地方政府發行一般債券和專項債券用于現代農業設施建設和鄉村建設行動，并要求制定出臺操作指引。“十四五”規劃（草案）指出要加大地方政府債券支持農業農村力度。在2020年上半年債券違約背景下，銀行在債券承銷業務拓展策略上逐步向重點戰略行業、優質國企、地方債業務傾斜。支持鄉村振興一般債及專項債發行是銀行踐行支持鄉村振興的戰略選擇，也將為銀行債券業務帶來較大增長空間。

　　第二，參與鄉村振興基金，以一級市場投資方式參與鄉村振興項目建設。2021年中央一號文件特別提出，支持以市場化方式設立鄉村振興基金，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持鄉村產業發展。我國多地已積極探索運用股權投資業務服務鄉村振興，探索形成以地方政府引導基金為主的母基金與社會資本參與的多項平行字基金并行的發展模式。截至2月末，鄉村振興母基金達86只，投資方式以直投為主，部分基金是通過投貸聯動的方式運營。廣東、江蘇、山東、河南等地相關投資基金已初具規模。引導社會資本參與鄉村振興建設、并通過地方政府財政的傾斜支持，鄉村振興基金將有助于充分發揮出“杠桿”作用，加大支持力度，合理把控項目風險。未來，“三農”產業基金可通過股權轉讓、收購、公開上市等方式退出，以股權投資服務鄉村振興的前景有望進一步拓寬。目前，部分金融機構積極參與鄉村振興基金的發起設立、托管等業務。

　　第三，參與構建完善涉農信息數據平臺，大力發展農村普惠金融業務。2021年中央一號文件特別強調，支持市縣構建域內共享的涉農信用信息數據庫，用3年時間基本建成較完善的新型農業經營主體信用體系。當前，部分銀行業金融機構積極與當地林業、農業、科技等政府部門合作，推進整村信息批量采集工作，搭建客戶基礎信息庫。互聯網電商平臺通過整合物流、資金流、信息流等信息形成涉農信息數據平臺。部分互聯網機構通過AI及物聯網技術，對農業種植過程中的生長情況進行捕捉，形成動態監測數據。長期以來，困擾金融行業支持“三農”發展的主要因素之一即為農業高風險、信息不對稱的特征，建立區域內部涉農信用信息數據庫有助于環節這一信息不對稱情況，為農村數字普惠金融發展奠定基礎。目前，建設銀行通過與地方政府合作，搭建土地流轉交易平臺，外聯種植補貼數據、種植或養殖投保數據等，作為基礎進行貸款投放。

　　第四，豐富涉農授信指南，對農機具和大棚設施抵押等新型抵押模式進行創新，支持新產業新業態。2021年中央一號文件指出，鼓勵金融機構開發專屬金融產品支持新興農業經營主體和農村新產業新業態，增加首貸、信用貸。隨著現代農業產業發展成熟，產業融合程度持續加深，農業種養殖、農產品加工制造、農業文化旅游服務業的關聯度增強。金融機構要持續增強對農業細分產業及新興業態的跟蹤分析，豐富涉農授信指引，覆蓋種植、養殖、乳業、農副食品加工、生物育種等行業，積極拓展生豬活體抵押、農機具抵押和大棚設施抵押等新型抵押模式。圍繞農村土地經營權、城鄉建設指標增減掛鉤等的抵質押融資進行授信探索。對休閑農業、農村康養等領域加強跟蹤研究。目前，農業銀行針對農業細分領域的授信指引覆蓋的細分行業近60余個，并積極探索新型農業抵押授信模式。

　　三、幾點建議

　　結合2021年中央一號文件及“十四五”規劃，商業銀行可積極加大對鄉村振興、縣域經濟的支持力度，把握增長潛力及機遇。

　　第一，圍繞鄉村振興戰略形成管理及工作機制。結合2021年中央一號文件與“十四五”規劃建議草案，“十四五”期間，鄉村振興戰略的實施需要金融機構加大支持力度，探索優化支持方式及路徑，涉及銀行的多部門、多條線、子公司及附屬機構等。建議圍繞鄉村振興、“三農”發展、縣域金融發展等形成管理及工作機制，統籌協調銀行內外部資源，結合自身發展現狀及資源約束，有選擇地拓展支農支小服務，并形成統一戰略目標及實施路徑。

　　第二，立足支持現代農業發展、鄉村建設、綠色農業項目，豐富金融服務模式。隨著我國農村農業發展邁入新階段，脫貧攻堅取得全面勝利，金融機構對“三農”業務的認識也需要形成新共識。困擾金融機構發展“三農”業務的傳統困難，如農業相關所有權制度的法律界定、農業面臨的供需端波動性導致的價格波動、農業企業經營模式規范性及信用信息不足、涉農信貸不良回收處置面臨難度等，在逐步地改善與消失。隨著法律制度的不斷推進、農業龍頭企業對農業產業鏈的帶動作用、地方政府在涉農信貸中提供的保障與支持、信息技術對農業種植及銷售的指引作用等，“三農”業務不再難以觸碰，而是蘊含巨大機遇的業務領域。建議金融機構結合中央一號文件與“十四五”規劃建議草案的指引，對現代農業發展，如農業產業鏈、農業新業態等加大支持力度，把握鄉鎮建設帶來的基建投資機遇，堅持支持綠色農業項目。建立與現階段及未來短期階段內農業發展相適應的授信指引及其他綜合金融服務能力。

　　第三，建立健全同業、異業合作機制，共同努力推動農業信息化發展進程，推進數字普惠金融向鄉村延伸。在鄉風鄉情的傳統約束下，農村信用建設是一張無形的網、無形的約束。隨著5G、物聯網等信息基礎設施向農村延伸，城市、縣域、鄉鎮、農村層面的信用數據有望形成信息化集成平臺，結合數據信息的新型信用體系有望實現無形至有形的轉變，為大型金融機構、非本土化金融服務者提供充分的信用基礎。良好的信用建設需要政府、金融機構、企業、農戶的各方支持。金融機構與互聯網金融平臺應主動加強合作，利用所具備科技實力沉淀信用數據，將數字普惠金融服務向鄉村延伸。金融機構可聚焦現代農業產業集群、家庭農場、農業產業鏈、農村道路及污水處理等業務領域，加強產品創新及信息采集、數據庫建設，夯實渠道、客群拓展能力，通過線上線下一體化的業務模式推廣普惠金融業務。

　　第四，增強綜合金融服務能力，通過對公及個人授信、債券發行、參與設立鄉村振興基金、托管業務等，全面拓展金融服務。當前，地方政府在縣域、城鎮、鄉村的投入有所增加，銀行業金融機構在拓展業務時可依托資產業務，全面參與支持政府在鄉村振興領域的各類項目及投入，通過發行債券、參與設立鄉村振興基金、參與托管業務等，拓展各類金融服務。例如，目前鄉村振興債券的投資領域主要包括縣域鄉村的基礎設施建設補短板、社會保障項目或人居環境改善項目。傳統認識下，此類授信主體并非大型商業銀行的授信目標，可探索通過參與債券、基金等其他模式切入相關業務領域。