意見領袖丨李鐵（獨立經濟學家，中國城市和小城鎮改革發展中心原主任）

　　從上世紀80年代開始，雖然經歷了家庭聯產承包責任制的改革，釋放了一部分農村、農業和農民的潛力，初步解決了農產品供給長期短缺問題。但是，在后來90年代的農村改革政策中，如何解決農村的進一步發展，是否還要繼續在體制改革上作出更大的變化，一直找不到很好的解決方案。

　　其中面臨的最大困境就是農村人口太多，想要找到鄉村振興、農民富裕的路徑，必須突破這一困境。

　　僅靠農業解決不了“三農”問題

　　1990年前后，中國的城市化率不足30%，當時的農村戶籍人口為8.94億。如果按照耕地總量20億畝計算，農村人均耕地面積僅為2.2畝。同時耕地分布得十分不均衡，東北地區的人均耕地面積可以達到10畝，但在東中西部地區人口密度高的省份，農村人均耕地面積只有幾分。

　　雖然南方的農作物一年可以有兩季或者三季收獲，但是由于人均耕地或者戶均耕地面積過小，農民從事農業生產經營所獲得的收入仍然很低。按主要農產品收購價格計算，農民畝均凈收入不到1000元，再按全國戶均耕地10畝來計算，每戶年收入不到1萬元。

　　當前，農村人均可支配收入中，外出打工獲得的工資性收入占41%，而轉移凈收入約占21%（圖1）。雖然農村人均可支配收入每年都在增長，但同時也面臨著生產資料和生活成本的上漲，因此總體算下來，農民收入的增長水平是有限的。

　　如果先不考慮其他收入來源，僅看農業經營的收入。由于農村戶均耕地面積過少，僅相當于日本的約三分之一、韓國的二分之一，而且中國對農產品的補貼遠沒有達到日本的水平。

　　這種情況下，在有限的戶均或者人均耕地的基礎上，想要讓農民生活達到小康的標準，僅僅通過農業生產經營是做不到的。中國的人均耕地水平至少要提高到韓國甚至是日本的水平，農業經營收入才有可能在現有基礎上增加1倍-2倍。即使如此，因為農產品價格還是由市場決定，那么市場價格的波動也可能會導致農民的農業經營凈收益嚴重受損。

　　上世紀90年代，我們提出推進城鎮化發展的一個最重要的出發點就是如何減少農民才能富裕農民。主要理由在于：

　　一是由于人均占有資源過少，而人口眾多，雖然可以保證主要農產品的供給，但是在確保城市糧食價格不大幅上漲的情況下，農民的農業經營收入不可能大幅度增加。

　　二是當農村人口過多時，農產品商品化很難實現，農民因為自身需求而生產的糧食和農產品，不可能主動適應市場，從而改變農業經營結構。

　　只有在城市人口占多數的情況下，才會從根本上改變對農產品的市場需求，以更多城市居民的需求刺激農業經營，調整農業經營結構。在增加農產品產量的同時，通過農業的多元化經營增加農民收益。

　　三是只有減少農民，才能實現現代化要素進入農業。因為當農民人均占有耕地資源增加，如達到日韓規模的時候，也就是達到戶均耕地20畝-30畝的水平，才可以初步實現農業的適度規模經營，也才能發揮農業機械化的效能，而且各類農業生產資料的投入也可以通過適度規模化來提高效率。

　　四是只有農村人口大幅度減少，才可以實現工業對農業、城市對農村的反哺。當以更少人口創造更多的價值和剩余產品的時候，對少數人口的轉移支付和補貼才可能發揮最大效用。

　　上世紀90年代中期，中國城鎮化率才30%，那時提出要通過城市和工業來反哺農村和農業，意味著要用30%的城鎮人口創造的收益來補70%的農村人口，顯然是不現實的，反而會延緩工業化和城市化進程。

　　反之，當城市化率提升到70%，甚至更高的時候，通過占大多數的城鎮人口創造的收益來補貼占少數的農村人口，所發揮的反哺作用才能更好。

　　減少農民才能富裕農民

　　換句話說，上世紀末和本世紀初提出的城鎮化政策，出發點就是“減少農民才能富裕農民”，才能從根本上解決三農問題。

　　當前的農村發展，包括扶貧攻堅和農村社會發展，有幾種變化值得重視。

　　首先是至少有2.8億的農村人口已經脫離農業，實現了非農就業，甚至被統計為城鎮常住人口。如果按常住口徑來統計，由于農村減少了2.8億常住人口，所以也使得農村人均占有資源水平有了一定的提高，具體來說，從2000年的人均耕地2.41畝提高到現在的3.64畝耕地（圖2）。

　　其次是在現有統計為農村常住人口的人均可支配收入水平中，仍有40%多的收入來自于非農就業。這說明農民對于農業的依賴程度在降低，其中很重要的因素就是城市和鄉鎮提供了更多的非農兼業就業的機會。

　　再次是政府在脫貧攻堅方面的投入占有一定的比重，但是農民人均收入水平的增加更重要的還是依賴于非農就業。而對貧困地區的轉移支付力度顯然遠遠高于其他地區，雖然只涉及1億人口，但是需要通過外部性力量的介入，其中包括城市的對口支援、企業的直接援助，亦或是吸引勞動力外出，以及基礎設施建設等。

　　但是，如果按照脫貧攻堅的方式來解決涉及5億，甚至更多農村戶籍人口的鄉村振興問題，以目前的城市化水平和財政能力是起不到足夠支撐作用的。

　　簡單地說，按常住口徑算，以60%多的城鎮常住人口創造的收益來反哺不足40%的農村常住人口，因基數太大，支持能力尚且不足。如果按照戶籍口徑算，不到56%的農村戶籍人口需要近45%的城鎮戶籍人口進行支持，問題就更大了。

　　按照日韓和其他發達國家經驗，要想從根本上解決三農問題，實現農村發展，必須要率先減少農村人口。換句話說，城市化率至少要達到70%以上，甚至非農就業占比要達到90%以上，才可以實現對農業、農村和農民最有力的可持續的長期支持。

　　否則，過多的行政干預和行政資源配置，會給各類企業和各級政府的財政支出帶來巨大壓力，而且有可能犧牲城市發展來帶動鄉村。

　　促進非農就業是鄉村振興的出發點

　　雖然說農民減少的重要途徑必然是加快城市化進程。但我個人認為，最基本的前提條件是率先加快農民的非農化就業進程。

　　也就是說，把提高農民的非農就業作為未來鄉村振興的重要出發點。

　　雖然目前已經有2.8億在本鄉鎮就業和跨鄉鎮外出打工的農業轉移人口（圖3），但是在農村至少還有2億左右的農村剩余勞動力。

　　如何解決這些人的非農就業問題，是繼續推進城鎮化進程的一個非常重要的戰略任務。否則，在農村人口數量如此龐大的情況下，孤立地通過農業結構調整來實現鄉村振興是無法完成的任務。

　　按照目前的城市化進程，把現有已經進城務工的就業人口統計為常住人口之后，還要解決他們的市民化問題，這就涉及到戶籍管理制度改革。可以認為，這部分農業轉移人口已經徹底脫離了農業的就業崗位，為農村人均占有農業資源的增加作出了重要貢獻，但他們仍然在很多方面占有農村資源，比如集體建設用地和宅基地。

　　此外，更為嚴峻的問題是，未來他們在就業所在地能否真正地完成市民化。

　　按照目前人口流入地區戶籍制度改革的進展，這不是幾年甚至幾十年的事情。因此，對這部分已經長期從事非農就業的農村戶籍人口來說，未來城市化的政策安排決定著他們在哪里完成市民化進程。

　　我們在推進鄉村振興時面臨的最大問題是，如何確定未來鄉村振興的具體目標？

　　第一個問題是基于現在5億多農村常住人口實現的鄉村振興，還是在此基礎上繼續減少到3億多農村常住人口的鄉村振興？

　　這是兩個不同的概念。如果按照現有的5億多農村常住人口，一方面不能有效發揮農業規模化效應；另一方面以8億多城鎮常住人口所創造的收益反哺5億多農村常住人口，無論是財政投入，還是其他投入，顯然都不能從根本上解決問題。

　　第二個問題是鄉村振興如何解決現有農村戶籍人口的未來去向？

　　顯然這不是農村的事情，但是涉及到2億多已經在城鎮就業的農村戶籍人口，他們還在農村擁有宅基地和耕地資源，未來如何通過制度性變革加以解決。因為鄉村振興需要要素和資源配置的優化。

　　第三個問題是鄉村振興既然涉及到農業人口繼續轉移，也涉及到一部分農村資源要實現非農化，是通過城市政府主導的城鎮化來實現，還是充分利用農村閑置資源來完成就地非農化進程？

　　這是無法回避的問題。這涉及到鄉村振興的過程中，農業規模化經營后產生的剩余勞動力在哪里實現非農化轉移。

　　第四個問題是關于農村常住人口的如何實現收入增長？

　　未來的目標是提高農業經營水平，從農業結構調整和現代化要素投入方面來實現鄉村振興，還是強調多元化發展途徑，通過政府支持，城市資本下鄉以及勞動力繼續向非農產業轉移等來實現農民收入增長？

　　我認為，在這個問題上，仍然要強調城鎮化和非農化。前者關系到如何繼續加快城鎮化進程，后者則關系到在哪里實現鄉村經濟結構中的非農化進程。

　　最后一個問題是農村公共服務設施的投入和基礎設施建設，通過分散的方式，還是通過集中的方式？

　　從投資效率和成本收益的角度看，顯然集中的效果最好。但是提出鄉村振興，把大量資源分散到69萬個行政村和200多萬個自然村，無論從政府還是市場，分散投入的成本要遠遠大于集中投入的成本，這也是我們未來必須要重視實現的鄉村振興路徑選擇的重要問題之一。

　　從以上思路出發，無論是農民收入的增加，還是公共服務水平的提高，都離不開一個最重要的前提，就是如何實現“減少農民才能富裕農民”這個“大道理”。

　　也唯有如此，才能實現鄉村振興這個遠大目標。

　　在現實可以選擇的路徑中必不可少的因素就是城市化和非農化。前者需要在城市政策上加快推進改革的進程。后者則是在農村資源非農化利用過程中，需要有更多的突破。

　　本文原發于《財經雜志》

　　(本文作者介紹：中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家)