意見領(lǐng)袖丨管濤（中銀證券全球首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

　　去年，我國經(jīng)濟(jì)遭遇了新冠肺炎疫情、世界經(jīng)濟(jì)衰退等多重嚴(yán)重沖擊。但隨著去年二季度起經(jīng)濟(jì)觸底回升并逐季加速，市場普遍預(yù)期疫情應(yīng)對(duì)的支持性宏觀政策將要退出。在此背景下，去年7月底，中央政治局會(huì)議首次提出完善宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計(jì)和調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)長期均衡。年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要保持宏觀政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，保持對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的必要支持力度，不急轉(zhuǎn)彎。“三性”原則界定了跨周期調(diào)節(jié)的基本政策框架。然而，不急轉(zhuǎn)彎還是要轉(zhuǎn)彎的，只是相關(guān)政策退到什么程度直到今年初全國“兩會(huì)”才正式揭曉。以下，本文重點(diǎn)談?wù)勏码A段積極的財(cái)政政策。

　　財(cái)政政策更好詮釋了何為“不急轉(zhuǎn)彎”

　　跨周期調(diào)節(jié)不是對(duì)傳統(tǒng)逆周期調(diào)節(jié)的簡單替代，而是不同經(jīng)濟(jì)周期下不同的宏觀調(diào)控策略。面對(duì)疫后經(jīng)濟(jì)的快速修復(fù)，沿用逆周期調(diào)節(jié)有可能扼殺經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，但寬松過度又可能加劇刺激后遺癥。所以，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要拿捏好政策的時(shí)度效。實(shí)踐中，跨周期調(diào)節(jié)的挑戰(zhàn)不僅在于政策實(shí)施，還在于預(yù)期引導(dǎo)。最近，盡管美聯(lián)儲(chǔ)和美國財(cái)政部一再淡化通脹隱憂，10年期美債收益率卻一路飆升就非常典型。我國也面臨類似的難題。

　　財(cái)政政策和貨幣政策是宏觀調(diào)控的兩大重要工具。去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就確立了積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活精準(zhǔn)、合理適度的相關(guān)提法。由于貨幣政策沒有任何量化指標(biāo)，故“兩會(huì)”《政府工作報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）中的相關(guān)提法與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議基本一致，重申了貨幣供應(yīng)量和社會(huì)融資規(guī)模增速與名義經(jīng)濟(jì)增速基本匹配，保持流動(dòng)性合理充裕。然而，何為“基本匹配”？何為“合理充裕”？“不左不右”與“不松不緊”有何差別？這里面有太多的可意會(huì)不可言傳。各種解讀和猜測滿天飛。相對(duì)而言，人大審議通過的政府預(yù)算都是具體數(shù)字指標(biāo)，財(cái)政政策顯得更直觀并且可核驗(yàn)。《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（以下簡稱《預(yù)算報(bào)告》）進(jìn)一步給出了更加細(xì)化的2021年政府預(yù)算安排。

　　《報(bào)告》提出，考慮到疫情得到有效控制和經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，今年赤字率擬按3.2%左右安排。這雖略低于去年不低于3.6%的預(yù)期目標(biāo)（實(shí)際執(zhí)行結(jié)果為3.7%），但高于往年通常不超過3%的水平（2009年的預(yù)算赤字率為3%以內(nèi)，3%也是國際警戒線）。赤字預(yù)算規(guī)模為3.57萬億，較去年少1900億，卻比2019年多8100億元（見圖1）。這既體現(xiàn)了總體偏積極的財(cái)政政策取向，又釋放了避免“大水漫灌”的信號(hào)，為今后應(yīng)付新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)預(yù)留了政策空間。

　　政府債券發(fā)行減少利好債券市場

　　《報(bào)告》提出，今年不再發(fā)行抗疫特別國債并減少地方政府專項(xiàng)債發(fā)行。《預(yù)算報(bào)告》解釋，去年發(fā)行抗疫特別國債是特殊時(shí)期的特殊舉措，目前抗疫等一次性支出大幅減少，地方公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保基本民生等支出可以通過正常渠道給予保障。今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65萬億元，較上年減少1000億元，但高于2019年的2.15萬億元，依然反映了積極的財(cái)政政策不急轉(zhuǎn)彎。《預(yù)算報(bào)告》解釋，去年已發(fā)行的專項(xiàng)債規(guī)模較大，政策效應(yīng)在今年仍會(huì)持續(xù)釋放，適當(dāng)減少新增專項(xiàng)債券規(guī)模也有利于防范地方政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。畢竟，一些地方財(cái)政收支矛盾突出，部分市縣財(cái)政收支運(yùn)行緊張，有的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)仍不可小覷。

　　地方政府專項(xiàng)債少發(fā)、特別抗疫國債不再發(fā)，二者合計(jì)相當(dāng)于去年社融存量的0.4%，這將減輕政府債券發(fā)行對(duì)境內(nèi)債券市場的擠出效應(yīng)。加上今年“兩會(huì)”如期召開，避免了財(cái)政貨幣政策的嚴(yán)重錯(cuò)位（去年貨幣政策寬松主要在4月份以前，財(cái)政政策發(fā)力主要在5月底預(yù)算批準(zhǔn)之后），將有助于緩解債券市場供需失衡。

　　新年伊始，受通脹預(yù)期影響10年期美債收益率飆升，而10年期中債收益率保持基本穩(wěn)定。個(gè)中原因，除了去年中債收益率已隨經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇先行調(diào)整到位外，也與當(dāng)前債券市場供求關(guān)系改善有關(guān)。今年初至3月8日，10年期中債收益率上升10個(gè)基點(diǎn)，10年期美債收益率上升66個(gè)基點(diǎn)，中美國債收益率差收斂了56個(gè)基點(diǎn)（見圖2）；1-2月份，我國債券發(fā)行同比增長7.1%，其中政府債券發(fā)行減少14.0%，非政府債券發(fā)行增長25.4%（見圖3）。

　　財(cái)政支出的重點(diǎn)仍是保就業(yè)保民生保市場主體

　　去年5月底的兩會(huì)記者招待會(huì)上，李克強(qiáng)總理在回答關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)救助政策是否充分的提問時(shí)表示，這些政策是用于紓困和激發(fā)市場活力，而不是靠上基建項(xiàng)目，這次資金70%左右比較直接地去支撐居民收入，以促進(jìn)消費(fèi)、帶動(dòng)市場。

　　去年，全國公共財(cái)政支出中，教育、社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康三項(xiàng)社會(huì)性公共服務(wù)支出合計(jì)占到35.9%，占比較2009年高出6.5個(gè)百分點(diǎn)（見圖4）。同期，全國居民人均可支配收入增長4.7%，其中：上調(diào)養(yǎng)老金、退休金標(biāo)準(zhǔn)，加大社會(huì)救濟(jì)、臨時(shí)救助，人均轉(zhuǎn)移凈收入增長8.7%；強(qiáng)化穩(wěn)崗就業(yè)、鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)，人均工資性收入增長4.3%；稅費(fèi)減免和金融支持政策，人均經(jīng)營凈收入增長1.1%。

　　《報(bào)告》提出，今年堅(jiān)持政府過緊日子，財(cái)政支出總規(guī)模比去年增加，其中，中央本級(jí)支出繼續(xù)安排負(fù)增長，對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長7.8%，增幅明顯高于去年。同時(shí)，建立常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制并擴(kuò)大范圍，將2.8萬億元中央財(cái)政資金納入直達(dá)機(jī)制，規(guī)模明顯大于去年的2萬億元，為市縣基層惠企利民提供更加及時(shí)有力的財(cái)力支持。《報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府都要節(jié)用為民，確保基本民生支出只增不減，助力市場主體青山常在、生機(jī)盎然。

　　《報(bào)告》和《預(yù)算報(bào)告》就加強(qiáng)基本民生保障支出做出了如下安排：對(duì)不裁員少裁員的企業(yè)繼續(xù)給予必要的財(cái)稅、金融等政策支持；繼續(xù)降低失業(yè)和工傷保險(xiǎn)費(fèi)率，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)返還等階段性穩(wěn)崗政策惠及范圍；加快推進(jìn)職業(yè)傷害保障試點(diǎn)，繼續(xù)對(duì)靈活就業(yè)人員給予社保補(bǔ)貼；完善殘疾人、零就業(yè)家庭成員等困難人員就業(yè)幫扶政策；拓寬職業(yè)技能培訓(xùn)資金使用范圍，運(yùn)用就業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助等資金支持各類勞動(dòng)力市場、人才市場、零工市場建設(shè)；增加居民醫(yī)保和基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；提高退休人員基本養(yǎng)老金、優(yōu)撫對(duì)象撫恤和生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；增加城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)；提高文化惠民工程的覆蓋面和實(shí)效性；加強(qiáng)自然災(zāi)害防治和救助，等等。

　　增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障，把寶貴的財(cái)政資金用在刀刃上也是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要方向，如：加大中央本級(jí)基礎(chǔ)研究支出，重點(diǎn)用于國家自然科學(xué)基金，以及支持基礎(chǔ)研究領(lǐng)域科研院所、科技創(chuàng)新基地、科研人才等；延續(xù)執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除75%的政策，將制造業(yè)企業(yè)加計(jì)扣除比例提高到100%；統(tǒng)籌相關(guān)資金支持制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，深入實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，加快構(gòu)建自主可控、安全穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈；對(duì)先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)按月全額退還增值稅增量留抵稅額；加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度，著力優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)；安排地方政府專項(xiàng)債券優(yōu)先支持在建工程，合理擴(kuò)大使用范圍，增加中央預(yù)算內(nèi)投資安排支持“兩新一重”建設(shè)；運(yùn)用外經(jīng)貿(mào)發(fā)展資金促進(jìn)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展；繼續(xù)增加中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重點(diǎn)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度；安排中央財(cái)政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求；支持保障國家糧食安全，加大先進(jìn)、高端、智能化農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼力度，安排中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金；支持加強(qiáng)污染防治和生態(tài)建設(shè)，等等。

　　今年將繼續(xù)優(yōu)化和落實(shí)減稅政策

　　減稅降負(fù)是去年我國財(cái)政政策更加積極有為的重要內(nèi)容。這有別于西方國家直接給家庭發(fā)錢，體現(xiàn)了我國財(cái)政政策放水養(yǎng)魚，幫助市場主體恢復(fù)元?dú)狻⒃鰪?qiáng)活力的政策思路。

　　去年，提出給企業(yè)新增減稅降負(fù)2.5萬億，實(shí)際為市場主體減負(fù)超過2.6萬億元。全年，包括稅收收入和非稅收入在內(nèi)的一般公共財(cái)政預(yù)算收入較上年減少3.9%，是過去20多年來首次負(fù)增長；財(cái)政預(yù)算收入與GDP之比為18.0%，較上年回落1.3個(gè)百分點(diǎn)。其中，稅收收入下降2.3%，與GDP之比為15.2%，回落0.8個(gè)百分點(diǎn)（見圖5）。

　　今年《報(bào)告》雖沒提及減稅降負(fù)的具體數(shù)量目標(biāo)，但綜合考慮財(cái)政承受能力和實(shí)施助企紓困政策需要，仍強(qiáng)調(diào)繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策，延長小規(guī)模納稅人增值稅優(yōu)惠等部分階段性政策執(zhí)行期限，實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅降負(fù)舉措，如：將小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額10萬元提高到15萬元；對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶年應(yīng)納稅所得額不到100萬元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，再減半征收；取消港口建設(shè)費(fèi)，將民航發(fā)展基金航空公司征收標(biāo)準(zhǔn)再降低20%，等等。

　　此外，《報(bào)告》還提出要繼續(xù)深化財(cái)稅體制改革，今年的重頭戲是要強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理，加大預(yù)算公開力度，精簡享受稅費(fèi)優(yōu)惠政策的辦理流程和手續(xù)；落實(shí)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。這是落實(shí)十八屆三中全會(huì)以來中央對(duì)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)稅體制的一系列戰(zhàn)略部署，將用改革的辦法為積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效、更可持續(xù)提供體制機(jī)制保障。

　　(本文作者介紹：中銀證券全球首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家)