文/新浪財經意見領袖專欄作家 周天勇

　　1． 導言

　　這是東北財經大學國民經濟工程實驗室2020—2021年度“二元經濟體制改革與國民經濟增長數理關系研究”大型課題的一部分摘要。筆者將這部分階段性成果摘要提前發表出來，想要說明的是，計劃解決不了其本身給國民經濟帶來的低效率。在傳統計劃體制一統的國家里，如科爾奈講的，一方面存在著大量投入要素的低效率浪費，另一方面投資饑渴又造成要素和產出的短缺。

　　然而，計劃與市場并存的二元體制中國，也發生了各種要素配置的即浪費又短缺，而產出卻過剩的狀況。土地財政體制和單一住宅建設供給渠道的體制扭曲，從國民經濟總供給與總需求均衡方面，城鄉居民收入又被過度轉移，導致 “居民收入—支出—消費—工業品生產”間的失衡，即生產過剩。一個國家低效率的危害在于，會使一個成長中的國民經濟發生持續的結構扭曲、衰退和不可持續。

　　體制轉軌國家存在著（重大改革落實不到位）的低自然經濟增長率。如對于耕地要素存量嚴格的計劃保護，但是其無法解決種地收入扭曲造成耕地大規模的撂荒和糊弄種地，即生產的低效率問題。而轉軌國家全要素生產率的提高，并不是全部來自于廣義的技術進步，其相當大的比例來自于大力度體制改革對于閑置和低利用要素和資源的不斷盤活。漸近轉軌國家只有安排不斷的周期性的大力度改革，才能更有力地克服不斷產生的要素閑置和低利用的低效率，獲得改革提高的全要素生產率，避免低效率產出損失。只有市場配置要素和資源，才能提高國民經濟運行的效率，再加以政府科學的治理，給國家帶來經濟的活力、繁榮、穩定和安全，把經濟增長速度維持在一個較高的水平上。

　　2．閑置和低利用生產要素規模相當驚人

　　總計下來，2020年，（1）全國體制扭曲性閑置和低利用土地，即體制性剩余土地和城鎮住宅數量：耕地26390萬畝，占總耕地面積的13%；鄉村和非縣城建制鎮建設用地11565萬畝，城市縣城和工礦產業園區建設用地4045萬畝，占城鄉居住和工礦用地的30.98%；城鎮體制扭曲性的空置住宅估計有7025萬套，占城鎮總住宅存量的18.9%。

　　（2）筆者估算，中國2020年城鄉體制性剩余勞動力：農村16000萬人左右，國有企業480左右，國有行政事業單位1020萬左右，共計17500萬人左右，占總就業勞動力的22.86%。

　　（3）國有資產閑置和低效率利用造成的體制性剩余資本要素規模為827010億元，占全社會總資本的16.95%。

　　3．  中國土地及城鎮住宅體制性剩余數量

　　由于土地要素市場化程度最低，基本還在處于計劃和行政管理之中，市場機制在優化分配土地要素和資源方面基本不起作用。土地計劃和行政管理根本無助于各類土地要素利用和配置效率的提高，而且造成了中國各類土地大規模的閑置和低利用，使其既浪費又短缺。形成體制性剩余最多的領域，就是中國土地和住宅領域。

　　首先，2020年農村耕地存量203000萬畝，其中體制性撂荒和低利用耕地面積為26390萬億畝。中國城鎮職工工資、農民工務工收入、農民種非糧食作物和農民種糧收入比為100﹕50﹕20﹕5。從事農業的勞動力達到1.9億人。從事農業種植，特別是種糧的收入比太低。其根本原因是有限的耕地上種地的人太多。如果勞動力要素和土地要素均由市場調節，人口就會向就業機會多和收入高的集鎮、城鎮和城市流動，就會向勞動生產率高的二三產業流動；耕地要素就會從規模太小的農戶向規模經濟的家庭農場等集中。但是，人口和勞動力要素方面，戶籍、子女教育、居住成本、土地不能退出粘性，阻礙了農村剩余人口、勞動力和土地的流動和優化配置。導致農業勞動生產率太低，從而發生了耕地的撂荒和糊弄種地。這種耕地既短缺緊張又嚴重閑置浪費，僅僅依靠用途管制不能從根本上解決問題。而且僅有用途管制，沒有市場配置，結果就是本來就供給短缺的耕地，還發生了大規模的體制扭曲性閑置和低利用。

　　從耕地看，根據墨西哥1993年耕地配置市場化改革后的效果看，由于勞動力/耕地比下降以及生產規模化，農業收益提高，使耕地撂荒和糊弄種地面積減少，改革后產量提高。西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心對全國29個省、262個縣市的住戶跟蹤調查發現，2011年和2013年分別有13.5%和15%的農用地處于閑置狀態。中國目前的問題是，勞動力/耕地比太高，生產規模化程度不夠，土地撂荒和糊弄種地面積較多。

　　以墨西哥改革前后糧食增產的經驗和西南財大的抽樣調查參數為市場標準值和體制扭曲的差值，中國目前農村中拋荒和低利用的耕地至少占總耕地的13%。

　　其次，2020年農村居住用地存量16989萬畝，即使按照農村戶籍人口計算，體制性閑置和低利用村莊居住用地規模至少在7185萬畝。農村的居住用地也是如此，一方面男青壯年多的家庭，由于十分有限的建設用地指標都被地方政府傾斜到城鎮、城市、產業園區建設方面了，他們多年得不到宅地指標；另一方面，一些家庭學生上學、出外務工留居外地，女孩多的婚嫁村外，出現了有多處宅地的現象。宅基地也發生了大規模的閑置和低利用現象。1998年前，城鎮居民的住宅，也是單位實物分房，供給相當短缺。后來將其商品化和貨幣化了，滿足了城鎮居民居住需要。當然也出現了巨額的空置，這是土地和房屋價格上漲太快和未開征房地產稅造成的，也是另一種體制性的閑置和低利用。

　　市場經濟的調節方法就是：農村的宅基地市場化配置，將宅基地從生活資料轉變成資產。農村不再進行宅基地的實物分配，閑置的宅基地可以市場化交易，缺乏宅地的農民可以向多套房的農戶購買。這樣既解決了需要宅基地而沒有宅基地農民的需求，又將閑置的宅地通過市場配置的方式得到利用。從總體上看，隨著農村人口的城市化和老齡化，會出現越來越多的閑置宅院。如果地方政府還是從自己的土地財政利益出發，想通過增減掛鉤、占補平衡、集體土地征用為國有的方式，將農民家庭閑置出來的宅院收歸國有，高價倒賣，我認為，一方面，農村居民得不到財產性收入、資產和財富，城鄉收入和財富差距會拉得很大，對農民很不公平，另一方面，強拆等會導致越來越多的社會沖突。

　　我們計算一下，農村這種實物分配，不讓市場化配置的宅地到底有多浪費。農村宅基地面積16989萬畝，據筆者估算，2019年農村戶籍人口比率55.62%， 2020年人口76471萬人，每戶平均3.9人，應有19608萬個家庭，每戶宅地標準值假如0.5畝，則住宅應有用地為9804萬畝，宅基地多用7185萬畝。如果按照2020年常住人口53762萬人，每戶仍然按照3.9人用宅地0.5畝計算，則住宅用地6893萬畝即可滿足需要，多用了土地10096萬畝。戶籍管制、子女教育歧視、城市居住成本太高和土地退出粘性等體制扭曲，導致了農村宅地的閑置和低利用。

　　再次，農村建制鎮（不包括縣城）和其他建設用地12513萬畝，其中體制性剩余用地 4380萬畝。鄉村其他建設用地和建制鎮用地分別還有6150萬畝和6363萬畝。大部分是1978年后鄉鎮企業發展和近許多年發展小城鎮占地而形成。21世紀第1個10年，對散亂小污鄉鎮企業進行了整頓，其中一些被關停；21世紀第二個10年，對農村用地加強了用途和規劃方面的管理，生態環境要求也越來越嚴，未經審批的不能隨意建設，違章建設的予以拆除。加上農村用地過去大部分是工業用地，而制造業不景氣，也使閑置的建設用地增多。因此，保守估計，農村其他建設用地的利用率可能只有65%。

　　第四，2020年年工礦和產業用地9783萬畝，閑置和低利用率30%，體制性浪費土地規模在2935萬畝左右。中國是人多地少的國家，城鎮和工礦等建設用地十分緊張。但是，土地的計劃分配、規劃管理和用途管制，土地基本上不可能由市場去配置資源，造成巨額的體制扭曲性閑置和低利用——土地浪費。

　　我國工礦和產業用地數據，一是土地管理部門近幾年沒有發布，這里的9783萬畝是2020年居住和工礦建設用地總數減去城鄉居住和其他項建設用地所得；另一統計數據是2019年僅國家和省級經濟開發和高新技術產業園區規劃面積大約為7400萬畝，還有地縣兩級各類產業園，估計總量也有10000畝左右。這兩個統計數據有重復交叉，其空置率很高。普遍存在著規劃而未征用、征用而未開發，開發而未建造，建造而閑置和低利用等問題。有學者認為，產業園區缺乏科學規劃和論證，遍地開花、市市有新城，縣縣有新區，導致供過于求，沒有產業，沒有配套。致使城市、產業和人口空心化。（方創林等，2014）園區開發管理業界人士認為，一些開發區空置率達43%（高中成，2015），有學者對案例研究發現，園區空置率36.86%（龍開勝等，2014）。 2019年貿易保護主義，2020年的疫情影響，使產業園區空置率正明顯上升。

　　第五，2020年城鎮和縣城建設用地11100萬畝，其中閑置和低利用土地比率大約在1110萬畝左右。城市和縣城建設用地中有約30%的工廠、倉儲、旅游、平層客棧商鋪、鐵路站場等用地，還有大量的城鎮行政事業和國防軍事等用地。由于其用地不是市場價征收，而是價補償和無償劃撥，一些行政機構和事業單位的辦公場所、學校醫院等占地面積超過實際用地需求；一些加工工業企業隨著城市發展，產品產業結構變化和工藝技術升級等，其用地的地理位置、實際用地面積等也發生變化，但由于不能順利二級交易，閑置浪費率越來越大；一些倉儲物流等用地，由于城鄉區域擴大和功能改變，地處中心的此類用地需要向外調整，但是也是由于改變其用途非常困難，也發生了閑置；而隨著國防事業軍種結構調整、水平升級、城市擴延等變化，大量土地出現了空置，出現了土地利用率不高的情況。這部分土地閑置率的調查研究在文獻中找不到數據。因規劃和用途等管制導致其不能優化調節，各類土地的空置和低利用率為在5%到40%之間不等。

　　第六，按照平均100平米一套房估計，城鎮體制扭曲性空置房數量為7025萬套。城鎮住宅需要建筑在土地上，前面已經提及，按照國際經濟核算規劃，即使自己產權房屋自己居住，也需要虛擬地自己給自己交房租，并統計到GDP之中。但是，如果城鎮住宅空置，即沒有出租，也沒有居住，實際是一種閑置和浪費，作為要素并沒有提供真實的居住服務。因此，在計算GDP產出時，需要扣除這部分體制性剩余住宅的虛擬房租。城鎮住宅已經資產化和商品化，如果有居住外的剩余住宅，作為擁有住宅的經濟主體，追求其最大利益，會將其出租或者出售，除非自然閑置，一般不會發生非市場化的空置。然而，土地來源為低補償征用，出讓為行政壟斷性的市場，住宅建設供應一級市場只有房地產商一條渠道，政府收的是土地出讓金，而不是土地和房屋交易稅。結果造成了極嚴重的體制扭曲：土地和新建設房價格壟斷性上漲，給住宅投資帶來溢值性財富，房地產持有稅收成本為零，房租水平作為住宅投資的回收期可能在50年到100年左右。因此而形成體制扭曲性的城鎮住宅空置現象。

　　那么，中國城鎮住宅空置率是多少呢？學者甘犁領銜的團隊對此有所研究，他們發布的大型抽樣調查顯示，2013年，我國城鎮戶籍人口比率27.6%，為37556萬人；常住城鎮人口比率53.73%，73111萬人；城鎮住宅面積存量320億平米，32000萬套，不包括小產權房70億平米的城鎮住宅市場的整體空置率達到22.4%，計算的空置房5600萬套。2018年我國家庭在多套房貸款占比已經高達65.9%，遠超首套房；存量房貸中47.1%是用在空置房上，造成了信貸資源的巨大浪費。2020年，住宅存量房37169萬套。2013到2020年間，城市常住人口增長了17.96%，住宅（包括棚改房）增長了36.9%，因而空置率也從2013年的22.4上升為28.9%，假定大陸如韓國、中國臺灣等地一樣自然空置率標準值為10%左右，則2020年扭曲性空置率為18.9%，體制性住宅剩余面積為702496萬平方米。

　　4．  城鄉勞動力要素體制性剩余數量

　　2020年中國總就業勞動力為77271萬人，其中城鎮就業44970萬人，農村就業32301萬人。城鎮就業勞動力的增加，主要是農村戶籍大中專學生畢業后在城就業、城市行政轄區擴大社區調整和為完成戶籍城市化指標農轉非等形成。由于疫情影響，2020年外出農民工實際數量，比2019年有所下降。

　　首先，最保守估計，2020年農村體制性剩余勞動力在16000萬人。由于2020年2月許多數據無法獲得，這里還是以2019年數據推算。一種辦法，我們可以用農村就業勞動力與外出務工勞動力收入差來計算農村就業勞動力的體制性剩余數量：2019年，農村常住人口55162萬人，農村就業人口33224萬人，農村常住人口年人均可支配收入16021元，其中財產性收入人均337元，轉移性凈收入3298元，則農村每個常住人口的二三產業工資和農業勞動性平均收入為12386元，平均到農村就業勞動力則為20546.55元。2019年農民工總量為29077萬人，其中外出數量為17425萬人。全部農民工工資年平均為3962元，其中東部農民工月工資為4222元。從農民工分布來看，東部外出農民工比率高，中西部在村鎮的本地農民工比率高。我們假定將東部農民工的月工資水平作為全部外出務工農民工工資水平，并且工作時間為10.5個月，則年工資水平為44331元，則農村體制性剩余勞動力為15412億。

　　另外一種農村剩余勞動力的計算是，根據農業勞動生產率和耕地面積進行計算：假定每一農業勞動力在耕地上凈產出400元/畝，即使不計耕地的地租成本，則需要100畝土地，才能與外出務工收入農民工的年收入相近。全國20.3億畝耕地，只需要2030萬農業勞動力。2019年中國農業就業勞動力19445萬人，即使林漁牧業有1445萬人就業，農村過剩勞動力也在18000萬人左右。

　　其次，行政事業和壟斷性國企中體制性剩余勞動力的積累和呆滯。行政事業和壟斷性國企員工的編制和定崗準入數量，不是市場約束而是行政事業需要和國企自身意愿確定，其工資水平由中央人社部、行政事業部門和各地政府決策確定，行政事業單位和企業一般無法解雇員工。特別是各級人民代表大會對用于行政事業單位的支出預算，約束力較弱；國有壟斷企業的人員數量和預算支出，監管也不嚴格，更沒有社會聽證。因此，其工資水平要比競爭性企業員工的工資水平高；其用工數量不受市場競爭約束，有擴張偏好，多余員工退出困難。因此，改革開放后，在行政事業和壟斷國企中，積累了越來越多的體制扭曲性剩余勞動力。也因數據獲得問題，我們這里計算2019年的城鎮勞動力體制性剩余并推算2020年數據。

　　就國有企業來看，壟斷性行業就業員工較多，勞動生產率較低。如三大石油公司就業為250萬人，2017年以每個員工年生產的純利看，中石化和中石油員工平均為11萬元和3.6萬元，僅為埃克森美孚的1/12和1/36。至少剩余150萬人。2018年交通運輸、倉儲及郵電通信業國有單位就業人員264萬人。主要集中于國鐵、交通收費和郵政等行業。如果鐵路職工嚴格定崗定員、交通收費智能化、倉儲智能物聯化和郵政傳統業務快速萎縮，也將至少會形成150萬的冗員。2020年，近728萬國有企業員工中，至少冗員有480萬人。

　　從財政供養人員規模上看， 1978年時，事業和行政機關的人員為1964萬人，財政發放工資的退休職工為137萬人左右，行政事業非正式職工與總人口比為1︰46。但是到了2015年，行政和事業單位人員規模為4100萬人左右，協編臨編和合同工人員在1500萬人左右，財政支付的供養人員，實際的規模在5600萬人左右。也就是國民財政供養人口比，除了行政事業退休人員2000多萬，供養的在職人員到2015年大幅度上升為25人供養1人。

　　2019年，國有行政事業單位等需要財政發放工資的就業人員總共4706萬人，占城鎮國有單位就業的85.99%，占城鎮總就業的10.64%，占全國總就業的6.07%。城鎮國有單位就業的5473萬人中，行政管理和社會組織中，公共管理和社會組織中就業的1957萬人，教育等各類事業單位就業2749萬人，國有企業就業767萬人。公共管理和事業單位等需要財政發放工資的就業人員，占國有經濟單位總就業的85.99%。2020年，行政事業和社會管理方面的人員，隨著網上辦公、網絡信息化社會治理、線上支付和其他服務，國有行政事業等單位就業員工的體制性剩余人員，推算至少1200萬人。

　　5． 體制性國有企業資本剩余

　　我們按照近幾年最低水平，以市場競爭性的民營企業資本盈利率為6%推算，2018年、2019年和2020年國有資產閑置和低效率利用造成的體制性剩余資本要素規模分別為398600億元、676133億元和827010億元。

　　從要素結構上看，國有企業一般是資本密集型投資經營經濟體。從當年資本名義價格看，資本有機構成上升速度先慢后快。1980年到2020年，勞均資本從5350元上升到2020年的3358萬元。從1980年、1990年、2000年、2010年和2020年數據看，國有資產總額、國有企業職工人數和資本有機構成分別為3352億元、7200萬人和5350元/人，19611億元、8794萬人和23200元/人，160068億元、6481萬人和24.70萬元/人， 640214億元、2470萬人和216萬元/人，2444755億元、728萬人和3358萬元/人。

　　2018年、2019年和2020年國有資產總額、負債資產額、權益資產額、稅后凈利潤和國有權益凈利潤，分別為1787483億元、1156474.8億元、631008.1億元、24653.7億元和15311.6億元， 2339000億元、1494621億元、844379億元、26318.4億元和15496億元， 2444755億元、1581756億元、862999億元、24072億元和16104億元。各年的國有總資產盈利率、凈資產盈利率和國有權益資產盈利率分別只有1.40%和2.38%， 1.13%和1.84%，1.01%和1.64。據此，以非金融企業全社會資本平均利潤率6%為標準值，就可以計算出閑置和低利用率的資本規模。

　　(本文作者介紹：東北財經大學國民經濟工程實驗室主任)