意見領袖丨李鐵（獨立經濟學家，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任）

　　摘要：隨著城市化的快速發(fā)展，農村土地利用問題，已經超出了農村和農業(yè)的層面，須站在城市化的角度，從城鄉(xiāng)關系出發(fā)，重新認識現(xiàn)有的農村土地管理制度改革

　　土地管理制度改革曾經釋放出中國農村改革的巨大潛力。

　　然而，中國城市化進程在加快，但土地城市化的改革進程卻在放緩。很多學者提出，是否可以借鑒發(fā)達國家的做法，來進行中國的土地管理制度改革，以釋放出產權明晰后的土地要素潛力。

　　就我個人來看，土地管理制度改革不是簡單的土地問題。其中，既涉及到農地，又涉及到集體建設用地，如何根據(jù)兩類不同性質用地的特點，穩(wěn)步地推進改革，就先要了解這兩類土地在國民經濟發(fā)展和國家治理中的作用。

　　農地事關治理和穩(wěn)定大局

　　農地是農產品供給最重要的資源保障。在中國現(xiàn)有的20億畝耕地，生產出90%以上的主要農產品，距離95%以上的農產品保障線，還有一定可釋放的潛力空間。但是，糧食安全不僅關系到國計民生，有助于防止災害性事件的發(fā)生，也是中國基于國際戰(zhàn)略的最基本安全保證。畢竟，中國每年還需要進口1億多噸的農產品。雖然是品種調節(jié)，但是假如國際關系發(fā)生巨大變化，農產品供給過度依賴國際市場，等于讓生命線握在了別人手中。

　　縱觀幾千年的人類歷史，無論戰(zhàn)爭還是和平時期，任何一個國家都必須注重自身的糧食安全，這是基本準則。其實這次中美貿易戰(zhàn)告訴我們一個基本事實，在發(fā)生國際爭端的時候，對手輕而易舉地就可以抓住咱們的戰(zhàn)略弱點，甚至可能會給國內產業(yè)帶來巨大損失。

　　農產品生產和銷售是中國5億甚至更多農業(yè)人口的重要收入來源。

　　2020年，中國農民人均純收入約40%來自于農產品。如果加上國家對農業(yè)的各項直補，大約50%多的收入來源于農業(yè)。農業(yè)生產嚴重依賴于土地，如果沒有農地總量的充分保障，就會直接影響到農民收入。中國目前已通過非農就業(yè)轉移了2.9億的農業(yè)人口，但是在農村還有2億左右的剩余勞動力。這意味著，有3億多農業(yè)勞動力在戶均10畝耕地的條件下繼續(xù)從事農業(yè)，并供養(yǎng)著5億多的農村人口。如果農地總量減少，那將會大大影響仍以農業(yè)為生的農村人口的收入。

　　中國的基本農田和可耕地是一部分尚未完全城市化的農業(yè)戶籍人口未來的就業(yè)退路和生活保障。雖然已經實現(xiàn)了農地流轉，但是這種流轉并沒有改變土地所有權的性質。雖然中央政策已經明確，農地使用權流轉長期不變，但對一部分已經在城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)戶籍人口來說，保留耕地等于保留一條退路。

　　在外出打工就業(yè)的農業(yè)人口中，有1.16億仍然在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農就業(yè)，同時還有不少50歲以上的人口留在農村務農。之所以絕大部分外出打工的人口仍然在農村保留自己的土地和住宅，一方面是因為，他們沒有真正實現(xiàn)市民化，另一方面，城市就業(yè)的不穩(wěn)定也增加了他們的不安全心理。

　　在中國，之所以沒有出現(xiàn)其他發(fā)展中國家城市化進程中的城市貧民窟和就業(yè)治安危機，正是因為農業(yè)戶籍人口還保留著農地這一基本生活來源。如果城市發(fā)生危機，還可以回鄉(xiāng)從事農業(yè)來避險。這也是中國城市化進程相對穩(wěn)定的一個體制性原因。

　　一部分農地資源是解決農村社會保障的重要資源儲備。中國有20億畝基本農田，還有2億多畝的可耕地和可開發(fā)的農地資源，如沿海的灘涂改造農田、坡地改造農田和荒地以及沙地治理改造農田等。

　　對于農村基層組織來說，還必須保留一部分耕地資源作為可分配的福利性土地，可供給年滿18歲的成年人口分配。雖然隨著農村生育率的下降，新增人口大大減少，但仍有一部分新增勞動力需要靠土地維持生存。雖然上世紀實行家庭聯(lián)產承包責任制進行土地使用權分配時，提出“生不增，死不減”，不再為新增農村人口分配土地，但是卻很難落實。在近些年開展的農村土地確權中，這個問題也是無法回避的。

　　農地流轉制度改革，在確保糧食和主要農產品供給安全的基礎上，已經取得了較大的進展。但是強化農地在農村人口生活、就業(yè)和保障的重要性，實際上是站在國情的基礎上，充分認識到涉及5億多農村常住人口和8億左右農村戶籍人口的基本權益，應該是國家治理和社會穩(wěn)定的大局。

　　從城市化角度重新認識土地改革

　　需要認識到，土地管理制度改革不是簡單的三農問題，因為隨著城市化的快速發(fā)展，在城市常住人口已經占總人口60%以上，而且還會進一步提高的時候，我們面臨的另一類問題就是土地城市化的過程。也就是說，現(xiàn)在我們談到的農村土地利用問題，已經超出了農村和農業(yè)的層面，須站在城市化的角度，從城鄉(xiāng)關系出發(fā)，重新認識現(xiàn)有的農村土地管理制度改革。

　　從這一點出發(fā)，農村土地非農化的利用和加入城市化進程，不僅包括一部分耕地的轉化和利用，也包括已經轉化為建設用地的農村土地利用。在這個意義上認識農村集體土地中建設用地的價值，包括參與土地非農化和城市化進程的各類土地利用問題，對于未來的土地管理制度改革具有重要現(xiàn)實意義。

　　農村的部分耕地資源和集體建設用地是中國城市化和工業(yè)化進程的重要資源保障。中國目前的集體建設用地資源有19萬平方公里，耕地資源雖然從衛(wèi)星圖片上顯示是20億畝，但是加上荒地、灘涂地、坡地和未來可開發(fā)利用的沙地、次生林地等，資源儲備還是十分充分的。

　　中國在2000年前后的城市建設用地，不包括道路、各類交通設施用地，以及國防等戰(zhàn)略工程用地，有大約5萬平方公里。目前城市建設用地已經達到9萬左右平方公里，未來隨著城市化水平的進一步提高，還要增加至少上萬平方公里的土地，當然也要充分利用現(xiàn)有閑置建設用地。也就是說，在未來城市化水平提高到70%左右，而且戶籍人口城市化率和常住人口城市化率相一致的時候，城市用地還需要大幅度增加。如果僅靠充分利用城市閑置用地，開發(fā)成本仍然過高，因此還是要通過城鄉(xiāng)用地的轉化，更多利用農村的部分耕地資源和集體建設用地資源。當然，前提是確保18億畝基本農田不能動，耕地保護紅線不能突破。

　　農村集體建設用地資源是農業(yè)轉移人口的重要財產性資源。農村集體建設用地除了集體公益性建設用地，還有為每家農戶提供住房生活用地資源，普遍為戶均3分地。

　　雖然在上世紀50年代初合作化運動之前，所有農戶土地都是私有，但是合作化運動之后農村土地從私有變?yōu)榱思w公有，一直沿襲到現(xiàn)在，已經形成了固定的利益格局。農村土地的集體公有制，對農民生活用地和住宅用地也采取了保障性的分配措施。每個集體經濟組織都在一定程度上保留了部分農地和其他用地資源，以便在人口增加的基礎上，保證每一戶戶籍村民都可以得到集體經濟組織分配的農地和生活用地。

　　但是，現(xiàn)有理論界對這一部分土地的性質存在著很大的爭議。因為無論是農地，還是宅基地，亦或集體建設用地，都是公有的，對農戶只是具有重要保障意義，且只有使用權。雖然個人并不擁有所有權，在土地確權之后，農地的長期使用權和流轉權已經基本確定，但宅基地和住宅權益只是被確定為用益物權，最終的財產權并沒有得到充分認定。

　　最重要的是，在農村集體建設用地向城市用地轉化的過程中，農民可以通過征地補償實現(xiàn)一定的財產性收益。但是絕大部分沒有參與到城市化進程中的農村建設用地，無法實現(xiàn)宅基地和地上建筑的財產性收益。在很多人看來，既然是集體分配的，屬于保障性質的，就不能完全作為財產來看待。

　　但是從另一個角度看，如果這部分土地被認定為保障性權益，流轉則面臨著巨大的困難。一是轉移的空間受到體制約束，流轉不能出村，宅基地和住房的價值不能實現(xiàn)最大化和合理化；二是既然不能作為財產，就只能租賃，對距離城市較遠的農村而言，根本就沒有價值可言；三是政策上嚴格限制城里人到農村買房或者租賃宅基地、住房，因為沒有法律保障，一旦政策變化，買賣雙方都得不到法律支持，所以更無法體現(xiàn)宅基地和住房的財產價值。四是不能作為抵押物獲取貸款，直接影響到農民獲得金融支持的力度。

　　利用集體建設用地入市激發(fā)潛力

　　農村土地資源是集體經濟組織的經濟基礎，也是中國農村治理結構的重要制度性保障。維護農村治理的穩(wěn)定，離不開農村的基層組織建設。但是農村基層組織建設的重要抓手之一，就是通過土地使用權的再分配，特別是對農村集體建設用地中宅基地的分配，約束農村集體經濟組織成員的行為，也是農村戶籍管理制度在村一級集體經濟組織內部成員相對封閉管理的重要特征。

　　很多學者鼓勵城市放開戶籍管理，其實所謂戶籍管理制度的完全放開需要城鄉(xiāng)雙向。農村封閉的戶籍管理體制相比城市，要嚴格得多。原因是農村集體經濟組織可掌握的土地資源十分有限，而作為擁有戶籍成員的身份，在現(xiàn)有制度下，可享有農村集體經濟組織提供宅基地和承包地的權利。因此只有嚴格限制外部人員進入農村集體經濟組織內部，而且這種限制十分嚴苛，也是因為土地資源的稀缺性。

　　涉及到土地所有權變化的改革，如果影響到基層治理結構的穩(wěn)定，顯然在現(xiàn)行制度條件下是難以實行的。這是中國國家治理結構中涉及到8億多農村戶籍人口的穩(wěn)定問題，這種固化的體制和利益結構直接影響到我們改革目標的確定和路徑的選擇。

　　了解中國農村土地管理制度的現(xiàn)狀和特點，以及在經濟增長中的作用，特別是對于維系農村治理結構的穩(wěn)定意義重大，已經超出了西方經濟學的理論體系以及傳統(tǒng)經濟學的研究范疇。同時還要考慮到，適應經濟社會以及城市化發(fā)展進程所制定的國家經濟社會發(fā)展中長期目標。不是為了某種理論體系和模式的實現(xiàn)，而是如何適應中國的現(xiàn)狀，通過有序探索，重點是如何通過穩(wěn)步調整和改革，來釋放潛力和動力，而不是盲目照抄國外的經驗。

　　我在各種國際論壇的活動中，遇到的幾乎所有發(fā)展中國家的學者和官員，最為感嘆的一點，就是學不來中國的土地管理制度，而他們認為，這是中國成功的最重要的經驗。

　　當然，在已經知道土地管理制度的重要性時，也要清楚地看到，隨著用地成本的增長，想要降低對房地產發(fā)展和土地出讓金的過度依賴，更要與時俱進地有序改革土地管理制度，利用集體建設用地入市的政策利好，在更大的空間范圍內降低工業(yè)和城市化發(fā)展成本，降低創(chuàng)新經濟的發(fā)展成本。這需要在釋放經濟增長潛力的過程中，讓有關部門和地方城市政府以及集體經濟組織大膽實踐。

　　只要不破壞穩(wěn)定的大局，只要不浪費國家和集體的土地資源，只要能有效提高土地利用效率，只要能充分利用農村閑置集體用地，只要能降低工業(yè)和城市發(fā)展成本，只要對城市化和鄉(xiāng)村振興有重要的促進作用，就應該給予堅定的政策支持。

　　本文原發(fā)于《財經》

　　(本文作者介紹：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經濟學家)