意見領袖丨中銀研究

　　黨中央關于“十四五”規劃及二零三五年遠景目標建議中提出，要把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，全面實施鄉村振興戰略，深化農村改革及土地管理制度改革。在農村經濟發展過程中，集體土地的產權關系不明晰引發了農村土地濫占亂用、缺乏秩序等問題，制約了土地流轉及資本化。國家多項政策的逐步推行為農村土地的金融化打下了重要基礎，商業銀行應把握鄉村振興的機遇，探索土地金融業務。

　　一、我國農村“三塊地”制度建設逐步完善

　　我國農村土地按性質可分為三類，分別是宅基地、承包經營地（僅限農用）和農村集體經營性建設用地。當前，我國農村“三塊地”的制度建設逐漸完善。

　　宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，對使用權的確權接近80%。宅基地是農民住房土地，遵循“一戶一宅”政策。2018年中央“一號文件”提出推進宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”：所有權歸集體所有；資格權歸特定農戶所有，可在集體經濟組織內部流轉；使用權可在集體經濟組織內部及少量情況的外部人員間流轉。目前，宅基地的確權登記主要圍繞使用權展開。國家自然資源部的工作說明中提出，要在2020年底前，完成全國農村地籍調查，農村宅基地和集體建設用地登記率達80%以上。在2021年底前，完成宅基地和集體建設用地及房屋登記資料清理整合，將數據成果逐級匯交至國家不動產登記信息管理基礎平臺。

　　承包經營地的所有權、承包權、經營權“三權分置”，經營權確權工作接近尾聲。承包經營地是農民承包后進行種植的土地，只能用于農業生產，不能有其他用途。自改革開放以來，我國實行家庭聯產承包責任制。1998年，十五屆三中全會明確了穩定完善土地承包關系的關鍵地位，提出承包期延長三十年的政策并抓緊制定相關法律法規。2017年十九大報告及2018年的中央一號文件也均表明落實好30年政策。承包經營地的所有權屬于村集體，經營權隸屬農民個人，是承包經營地確權的主要工作內容。截至2020年11月15日，據農業農村部信息，全國農村承包地經營權確權率已超過96%，累計將15億畝承包地確權給2億農戶。實際工作中，受土地測量較難實現、農戶間的歷史遺留沖突等影響，僅半數左右的農戶擁有土地證書，頒證環節有待進一步推進。

　　農村集體經營性建設用地二次入市迎來制度依據。根據城鄉二元屬性，我國建設用地分為國家建設用地和農村集體建設用地。農村集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。歷史沿襲下，我國農村集體經營性建設用地主要位于東部沿海及各地城鄉結合部等區域。2005年，國土資源部印發《關于規范城鄉建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，試點開展土地增減掛鉤工作。隨著試點工作推進相對成熟化，2019年，自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，進一步明確農用地整治結余的建設用地指標按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域內流轉。2020年6月，自然資源部印發《關于2020年土地利用計劃管理的通知》，提出在全國范圍內鼓勵開展城鄉建設用地增減掛鉤，增減掛鉤管理計劃由各省（區、市）根據需要確定。2020年新修訂的《土地管理法》明確了農村集體經營性建設用地可以入市交易，從法律層面為農村土地入市提供了制度依據。

　　二、監管鼓勵農地金融創新

　　近年來，隨著“三塊地”制度建設逐步完善，土地金融政策環境不斷成熟。銀保監會多次發布相關政策，引導涉農金融產品和服務模式創新。目前，圍繞承包經營地、農村集體經營性建設用地的金融創新環境相對成熟，基于宅基地的金融服務仍在穩慎探索中。

　　監管支持有條件地區穩慎探索宅基地使用權抵押貸款業務。2015年，按照中央部署，全國33個縣（市、區）開展農村宅基地制度改革試點，推進宅基地“三權分置”確權進程。2018年2月，全國首例農村宅基地“三權分置”登記證在安徽旌德縣頒發，使用權人通過使用權證辦理了權證抵押貸款業務。2019年，農業農村部進一步發文指引各地在依法維護農民宅基地合法權益和嚴格規范宅基地管理的基礎上，探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑。截至2019年10月底，全國試點地區共騰退閑置宅基地共26萬戶、14.5萬畝，辦理農房抵押貸款8.1萬宗、201億元。由于宅基地試點地區尚未拓展、確權及頒證率較低等原因，監管僅鼓勵有條件地區的金融機構穩慎探索相關業務。

　　政策鼓勵探索承包經營地抵押貸款、擔保融資等，地方政府完善貸款風險補償和緩釋機制。2015年，全國人大發布了關于授權國務院在北京大興區等232個試點縣（市、區）進行農地抵押貸款的決定。2019年“中央一號文件”提出“健全土地流轉規范管理制度，發展多種形式農業適度規模經營，允許承包土地的經營權擔保融資”。2020年實施的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中進一步明確了土地經營權可進行擔保融資。為了有效降低金融機構開展農地信貸的相關風險，地方政府探索完善風險補償及緩釋、土地抵押物流轉及處置機制。截至2020年末，近90%承包地貸款試點地區設立了風險補償基金，近70%試點地區設立了政府性擔保公司，在農戶無法按期足額償還貸款時，按照特定比例對銀行進行風險補償。

　　政策支持推進農村集體經營性建設用地使用權抵押、土地增減掛鉤項目貸款等融資模式。2016年，銀監會、國土資源局《關于印發農村集體經營建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法的通知》提出在15個區縣試點農村集體經營性建設用地的抵押貸款。2019年5月，中共中央和國務院印發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，依法合規開展農村集體經營建設用地使用權抵押融資，各家銀行機構可依據此文件精神開展相關業務。實踐中，除土地使用權直接抵押外，基于土地增減掛鉤指標的項目貸款也形成較為成熟的運作方式。

　　三、農地金融業務仍面臨一定挑戰

　　當前，我國農村土地金融主要為經營權抵押貸款等形式，在土地價值評估、風險管理等方面仍面臨一定挑戰。

　　全國性農村土地價值評估體系尚未建立。農村土地經營權價值的準確評估是土地經營權抵押貸款的基礎，2016年頒布的《資產評估法》對包括土地在內的各類資產評估做出法律指引。近年來，實踐過程中，農地抵押貸款試點地區建立了專業機構評估、雙方協商評估、金融機構自主評估等機制，并運用成本法、收益法、市場價格法等多重方法展開評估。各地銀保監會和人行積極配合地方政府，對價值評估、交易流轉等做出制度安排。由于試點地區土地確權進程、土地使用情況、經濟環境與結構等存在較大差異，目前尚未建立全國性的農地價值評估體系。

　　全國性土地流轉平臺尚未形成。目前，宅基地的流轉主要限于同一集體經濟組織內部成員轉讓，且需要經過集體經濟組織同意。承包經營地流轉主要表現為不改變土地用途的內部流轉制度，如區域內部的承包地出租、互換、轉包等模式，全國范圍內土地流轉面積占總承包地面積比例僅為50%左右。農村集體經營建設用地的增減掛鉤結余指標流轉相對封閉，跨省指標流轉僅限于部分省份，且結余指標流轉在大部分省份未做到完全市場化，流轉價格仍存在較大的地區性差異。

　　農地抵押貸款違約風險較高。農地是農戶獲取收入來源的重要基礎，基于農地的抵押貸款違約風險較高，較難在貸前進行風險識別。農業具有“靠天吃飯”屬性，農業生產效益極易受到自然災害及極端天氣的影響，經營者的收益穩定性較差。部分農戶缺乏專業的管理技術及實踐經驗，僅僅是在政府政策的引導下或高額政府補貼的利益驅動下才進行農業生產，貸款到期時容易出現違約行為。在分散化的農業經營加工情況下，對單個農戶進行風險識別及監督的成本較高，農戶為了獲得資金，存在遮掩自身抵押物缺陷及放大自身優勢的傾向。

　　農地抵押貸款不良資產清收仍存在一定難度。農地抵押貸款的高風險還體現在不良資產清收存在一定難度：農戶出現違約后，鑒于農地的社會屬性，銀行無法簡單回收處置，但農地的流轉市場等尚不健全，銀行較難處置變現。當前，仍存在農村土地經營權轉讓價值低、供給與需求之間不適配、流轉程序細碎繁雜、辦事效率低下等阻礙農村土地經營權流轉市場發展的因素。

　　農地直接融資仍處于摸索階段。我國農地金融的主要模式為以來銀行的間接融資，將農地經營權作為資產、農業生產穩定收益作為未來現金流保障，發行相關債權產品的農地證券化等直接融資發展不足。農地證券化融資建立在基于土地的規模化、現代化農業生產能力的基礎上，涉及資產評估機構、評級機構、證券機構等多種金融主體。

　　四、現有政策框架下土地金融模式不斷創新

　　截至2019年末，我國金融機構涉農貸款規模近31萬億元（見圖1），全國農地抵押貸款規模近600億元。現有政策框架下，盡管土地金融仍存在一定風險，部分銀行業機構已嘗試布局農村土地金融業務（見表1），形成了以集約化授信為主，個人授信為輔的業務格局。

　　（一）“銀行+企業+村集體+農戶”模式

　　銀行在開展土地抵押貸款時，需要面臨土地金融的諸多風險及不確定性。通過引入土地開發企業、農產品加工企業等，形成基于土地的“集約化”授信，將有效降低銀行面臨的信用風險。實踐中，承包經營地和農村集體經營性建設用地使用權可由村集體組織村民進行統一流轉，并由村集體按照市場化原則與相關企業簽訂協議，明確各方的投資回報期、成本及收益分配等細節。目前，多地存在“土地+文旅”“土地+產業”等模式，銀行可對參與其中的文旅、農產品加工企業以項目制方式發放貸款。文旅開發企業以村民的集體經營性建設用地指標為貸款依據，結合企業自身經營情況、文旅項目情況等，向銀行申請信貸資金完成舊房拆遷、土地整理和村民集中安置住房建設。項目建成后，農戶可享受更好的居住環境，亦可獲得土地流轉指標相關收益。農產品加工企業可利用村民的承包經營地流轉作為貸款依據，結合自身經營情況，向銀行申請信貸資金完成土地復墾、規模化農業經營及集中安置等。

　　（二）“銀行+政府+農戶”模式

　　實踐中，引入企業對農村所處的地理環境、經濟條件、發展潛力等具有較高要求，大多數農村地區存在一定招商引資難度。為助力縣域脫貧攻堅，實施鄉村振興戰略，在經濟發展相對落后區域，在當地政府主導及支持下，銀行可依據城鄉建設用地增減掛鉤指標進行整體授信，支持政府對農村土地進行綜合整治，并將整治后的節余指標交易收益作為還款保障。農業發展銀行在吉林、山東、遼寧、廣西等地廣泛開展相關業務，在山東省累計審批發放貸款逾300億元。農業銀行是在全國金融系統中較早支持城鄉建設用地增減掛鉤項目貸款的金融機構，出臺專門的增減掛鉤信貸產品，明確將“城鄉建設用地增減掛鉤節余指標”作為農村土地綜合整治項目還貸來源，并對農村土地綜合整治項目開辟“綠色通道”，在山東、廣西、浙江等地均開展了相關業務。建設銀行、工商銀行在廣西、云南等地亦開展了相關業務。

　　（三）“銀行+擔保/保險公司+農戶”模式

　　除土地指標整體流轉后的再貸款模式，銀行可積極探索與農業擔保公司、農業保險公司的合作，在合理控制信用風險的前提下，對需要金融服務的個人農戶提供信貸支持。例如，可探索“銀行+農戶+擔保+農業保險”的模式：借款人將土地經營權進行抵押獲得抵押貸款，農業擔保公司對貸款提供擔保，農業保險公司通過相應的農地作物保險品種對農地作物進行額外保險。此模式下，銀行貸款風險得到有效控制，更有力地支持了農村新型經營主體。農業銀行在湖南省等地區探索實施了相關業務模式。

　　（四）“銀行+數據+農戶”模式

　　在探索土地抵押貸款時，可積極利用新興技術，引入多方數據，增強授信指引。例如，可采用區塊鏈技術進行農地抵押貸款，通過與當地人行、國土資源局、農業農村局等單位共建區塊鏈節點，利用區塊鏈不可復制、不可篡改等特點，確保數據及客戶信息的真實性，從源頭上避免重復抵押的風險。目前，農業銀行已在貴州省探索落地相關應用。再如，以技術支持為切入口，與地方政府合作搭建農村土地流轉交易平臺，通過平臺的流轉數據及地方政府的種植補貼數據、投保數據等，為農地抵押貸款提供授信依據，有效降低信息不對稱導致的信用風險。目前，建設銀行相關平臺已在8個省市推廣。

　　五、對商業銀行的建議

　　“十四五”規劃及二零三五年遠景目標建議中提出，要“落實第二輪土地承包到期后再延長三十年政策”“積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度”“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式，保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”等，為探索優化土地確權、流轉提供了方向指引。土地金融市場具有廣闊發展潛能，建議商業銀行保持對相關領域政策的敏感度，探索土地金融實施路徑，把握鄉村振興發展機遇。

　　第一，探索基于土地流轉指標的集約化授信。相較宅基地，承包經營地及農村集體經營建設用地的確權、流轉實踐推進進度較快，具備了較為成熟的融資基礎。基于土地流轉指標的“集約化”授信的業務模式已發展相對成熟，可有效降低土地金融中存在的信用風險。目前，該業務模式已相對成熟，在同業中已形成相關實踐，并處于全國推廣階段。建議商業銀行在經濟相對發達區域，可積極探索參與“銀行+企業+村集體+農戶”模式，對當地發展文旅、農林畜牧業產業的企業進行授信支持。建議根據此類模式，優化授信指引，以重點地區為突破口，搶抓相關業務。在經濟發展相對落后區域，可積極探索“銀行+政府+農戶”模式，助力當地土地整治，鞏固脫貧攻堅成果。

　　第二，注重科技賦能，拓展農村場景金融。傳統金融機構對“三農”業務的了解有限，存在較高信息不對稱，制約了業務的快速發展。通過科技應用，融合政府、企業等多方數據，可增強“三農”業務風險控制能力。建議商業銀行積極拓展行政事業機構客群，強化各級財政、社保客戶攻堅營銷。探索為行政事業客戶搭建各類管理系統與平臺，多方收集、維護“三農”數據，為發展農村金融業務提供基礎。在條件較為成熟的區域，結合農村補貼、種植、土地流轉等數據，審慎發展土地抵押貸款業務。

　　第三，加強與農業保險、農業擔保機構的業務協同，探索個人授信模式。隨著土地確權進程的不斷推進，在部分經濟發達區域，“農業大戶”的融資需求將迎來快速增長。建議商業銀行基于“總對總”模式，推動省分行層面建立與農業保險、農業擔保機構的合作，在有效控制業務風險的框架內，審慎探索個人農戶土地授信。

　　第四，建立健全農地金融風險防控體系。我國農地金融的發展仍有待更成熟的外部環境，需要保持審慎探索的態度穩妥推進。建議保持對農地金融政策的敏感度，關注政策變化帶來的法律風險。建立與監管、政府機構的協同配合機制，加強與土地評估、農業保險、農業擔保機構的合作。增強對農村土地金融流轉的認識，完善農地信貸的信用審批及信用評級機制，形成貸前、貸中、貸后的動態風險管理機制。對農地金融產品的設計及交易等，建立完善的內控機制，防范金融工具創新風險。

　　(本文作者介紹：中國銀行總行一級部門。研究領域涵蓋全球經濟、國際金融、宏觀經濟與政策、金融市場、銀行業發展等。)