文/新浪財經意見領袖專欄作家 張斌（中國金融四十人論壇資深研究員）

　　2021年，如何進一步挖掘中國經濟的內生增長潛力？

　　在中國金融四十人論壇（CF40）資深研究員、中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員張斌看來，中國需要在結構改革政策、需求管理政策、對外經濟政策等方面做出調整。

　　他認為，結構改革政策的要義在于補上重要的短板，而中國經濟當前發展階段最大的短板是接近3億農民工不能真正融入城市生活。

　　張斌表示，應該把近3億農民工真正融入城市生活作為接下來結構改革政策的頭號目標。實現這個目標，需要社保、城市公共服務、土地、戶籍等方面的政策做出突破性調整，讓農民工享受與其他市民同樣的公共服務和社會保障。

　　需求管理政策方面，張斌提出，過去在提升總需求的政策工具選擇上，由地方政府參與和主導，并且有不同程度政府信用背書的舉債投資大行其道，這種提升總需求的方式代價高昂，帶來多重困境。

　　“擺脫這種困境的方式在于開大總需求管理政策的前門，讓規范的貨幣和財政政策工具真正發力。”張斌強調，當遇到需求不足的時候，首先使用的工具應該是降低利率，把利率政策工具用足；如果還不足以扭轉局面，則可以擴大預算內財政支出。

　　降低利率會不會帶來更多的貨幣增長和房價上漲？

　　“未必如此。”張斌對此解釋稱，降低利率刺激了私人部門信貸需求，私人部門信貸增長帶動總需求增長。實現同樣的總需求增長，所需要的私人部門信貸少于公共部門信貸。再考慮到這種模式下地方政府對土地財政的依賴大幅下降，房價未必會上漲。

　　對外經濟政策方面，張斌認為，安全威脅并非來自開放，而是來自壟斷，包括國際市場上的各種壟斷。

　　對此，一要積極參與CPTPP等國際經貿協定，與國際社會協力抵制壟斷行為；二要把科研和高科技領域的對外開放之門開得更大，更好地保護知識產權，充分調動市場自發的力量打破壟斷；三要在基礎科研領域引入更有效的激勵機制，促進基礎科研與產業發展的良性互動。

　　2020年，突如其來的新冠肺炎疫情對中國和全球經濟帶來了巨大挑戰。中國經濟取得了不錯的成績單，這主要得益于三方面的力量。

　　第一，也是最重要的，中國出色地控制住了疫情，這是經濟恢復增長的前提條件。

　　第二，在疫情傳播嚴重并對經濟運行造成嚴重破壞的2020年1季度，中國采取了非常果斷、有針對性的經濟對策，包括貨幣和財政支出總量上的擴張，也包括有針對性的紓困。

　　這些政策有助于防止需求過度下滑和保障供給，再加上我國居民部門較高的儲蓄率，居民和企業的資產負債表沒有在疫情中垮掉，大部分受疫情影響突出的居民和企業挺住了。一旦疫情得以控制，經濟很快就再次展現活力。

　　第三，出口的出色表現。在國外疫情嚴重、國外很多制造業產品生產難以為繼的時候，中國憑借完整、靈活的工業體系補上了缺口，不僅讓出口大幅增長，也及時滿足了國外市場的需求，對中國和全球經濟都做出了重大貢獻。

　　2021年，中國需要在經濟結構改革、總需求管理、對外開放等多方面的政策上做出調整，挖掘內生增長潛力，保持經濟平穩運行，讓社會大眾更充分地分享經濟增長紅利。

　　結構改革政策：

　　讓3億農民工真正融入城市生活

　　經濟增長是個正反饋過程。有各個部門之間的良性互動，經濟才能在正反饋進程中不斷獲得增長動力，保持經濟持續增長。

　　結構改革政策的要義在于補上重要的短板。補短板不僅是帶動一個部門的成長，也會形成各個部門之間的良性互動，帶動整體經濟的發展。

　　如何找到經濟發展的短板？沒有參照系，僅憑自身的感受很難找到真正的經濟短板。我們把高收入經濟體類似發展階段中的規律性現象作為參照系，把中國經濟成長和經濟結構變化軌跡放在參照系中做對比，從而為發現中國經濟的短板找到了線索。

　　中國的制造業成長和發展非常成功，制造業發育程度大幅超出了所對應高收入國家的類似發展階段。出口是一面鏡子，反映了一國的制造業能力。中國出口產品復雜度對應的是人均收入2萬多美元經濟體才會出現的出口復雜度。

　　有學者指出中國制造業相較美日德等發達國家的高端制造業還有很大距離，這是事實，但還應該看到就中國目前人均收入1萬美元的發展階段而言，我國的制造業發展水平已經很出色。

　　更重要的是，制造業研發投入、生產分工和產品銷售等多個環節的證據顯示，中國的制造業產業升級還在持續推進。就目前發展階段而言，制造業不是中國經濟的短板。

　　中國經濟當前發展階段最大的短板，是接近3億農民工不能真正融入城市生活。在與參照系對比中，中國最突出的差距是工業和服務業中的就業占比偏低，城市化率偏低，以及消費占比偏低。

　　造成這些差距的主要原因是中國仍有接近3億農民工不能真正融入城市生活，不能完整納入就業統計，這就解釋了為什么工業和服務業中的就業偏低，也部分解釋了中國的城市化率偏低和消費占比偏低。

　　應該把近3億農民工真正融入城市生活作為接下來結構改革政策的頭號目標。這不僅關系到社會公正，關系到近3億農民工及其家庭的生活福利，也關系到中國經濟整體的增長潛力。

　　近3億農民工能夠安居在城市，中國的經濟增長潛力會有再一次的巨大釋放。這將帶來巨大的市場需求，也帶來人力資本積累和供給能力的巨大提升。

　　實現這個目標，需要社保、城市公共服務、土地、戶籍等方面的政策做出突破性調整，讓近3億的農民工享受與其他市民同樣的公共服務和社會保障。都市圈發展是吸納新勞動力最大的磁場，政府對此也非常重視，但是發展過程中還有很多短板沒能補上。

　　與此相關的改革對城市公共服務和管理能力是巨大挑戰，會帶來公共支出負擔增加。這些都是短期和局部的困難。拉長時間從全局來看，近3億農民工安居在城市，帶來的巨大市場需求和人力資本提升給解決這些困難留下了充分的空間。把接納好農民工在城市安居作為硬任務，政策設計能被倒逼出來，困難也會一個一個化解。

　　需求管理政策：

　　讓規范的政策工具真正發力

　　不要低估總需求管理政策的作用。經濟正反饋的成長進程中一定會遇到顛簸。嚴重的顛簸，比如大蕭條、嚴重的失業和企業大面積破產，是對市場最大的破壞。成功的總需求管理政策能避免或者減少這些破壞，是對內生經濟增長動力的不可或缺的保障。

　　中國歷來高度重視宏觀經濟穩定，這一點也做得比較成功。但是在穩定宏觀經濟的政策工具選擇上有不少教訓。2012年以來，中國經濟周期變化的總體特征是“易冷難熱”，總需求管理的主要任務是提升總需求。

　　在提升總需求的政策工具選擇上，降低利率、政府舉債擴大支出這些規范的貨幣和財政政策工具沒有充分發力；表面上不納入政府預算支出，但是由地方政府參與和主導，并且有不同程度政府信用背書的舉債投資大行其道，商業金融機構也廣泛參與其中。

　　上面這種提升總需求的方式代價高昂——

　　一是系統性金融風險大幅上升。大量商業金融機構和債券市場憑借的不是商業邏輯而是信仰，深度參與地方政府主導的各種投融資活動當中，從中獲得了不菲的收益。真要攤開賬本來看，地方政府主導的這些投資項目的收益情況并不樂觀，很多地方融資平臺靠借新還舊才能維持，金融機構持有的相關資產規模巨大且質量堪憂。

　　二是地方政府不得不過度依賴土地財政，高地價和高房價與此密切相關。

　　三是由于缺少規范的監督機制和風險評估，資源浪費難以避免。

　　擺脫這種困境的方式在于開大總需求管理政策的前門，讓規范的貨幣和財政政策工具真正發力。

　　當遇到需求不足的時候，首先使用的工具應該是降低利率，把利率政策工具用足。如果還不足以扭轉局面，則可以擴大預算內財政支出。

　　做到了這些，就可以收縮地方融資平臺債務擴張，可以把審慎監管措施真正落地，采取高標準的信用風險評估標準和高標準的信貸原則，這不僅關乎降低信用風險，也關乎優化資源配置。

　　優先使用降低利率政策提升總需求。降低利率一方面減少了企業和居民的債務成本，另一方面提高了企業和居民持有的資產價值，雙管齊下強化了企業和居民資產負債表，進而促進其增加支出。

　　這是優先發揮市場自發的力量應對需求不足。中國目前債務規模達到260萬億元，利率降低1個百分點就意味著債務人2萬多億的債務成本下降，再考慮到降低利率帶來的資產估值提高，其對提升資產負債表質量和擴大支出的作用不可小覷。

　　很自然的擔心是，降低利率會帶來更多的貨幣增長和房價上漲，未必如此。

　　降低利率刺激了私人部門信貸需求，私人部門信貸增長帶動總需求增長，出于保增長目的的地方政府信貸擴張就可以收縮。實現同樣的總需求增長，所需要的私人部門信貸少于公共部門信貸。

　　降低利率帶來的可能不是更高的信貸和貨幣增長，而是更低的信貸和貨幣增長。在更低的信貸和貨幣增長環境下，再考慮到這種模式下地方政府對土地財政的依賴大幅下降，房價未必會上漲。

　　對外經濟政策：

　　安全威脅來自壟斷而不是開放

　　沒有開放，就沒有中國經濟增長奇跡。開放帶來更大的市場，帶來先進的理念、技術和管理經驗，開放還成為促進改革的重要推動力量。開放的重要性如何強調都不過分。

　　經過幾十年的對外開放，中國已經和世界深深捆綁。中國已經習慣于在全球配置資源，分享國際市場分工和規模經濟帶來的巨大紅利。

　　別的不說，我們每天吃的各種肉類離不開進口植物蛋白質，如果要在中國種植這些大豆，光是土地就要多占用6億畝。我們甚至難以想象中國離開國際市場會怎么樣。

　　開放程度越高，對國際市場的依賴性越強，對安全問題的擔心也隨之而來。需要認清的是，安全威脅并非來自開放，而是來自壟斷，包括國際市場上的各種壟斷。是壟斷威脅到了供應鏈，是壟斷給產業鏈插上了鍥子。

　　最近幾年，中國在高科技領域與發達國家的市場競爭增加，以美國為代表的部分發達國家與中國的對抗情緒升溫，有些發達國家通過行政手段打壓我國的高科技企業。這些打壓手段正是憑借著發達國家在某些產品和服務上的壟斷才能奏效。

　　打破壟斷的方法不是關起門來自己搞。歷史經驗已經充分說明這樣既沒有效率，也不安全。

　　我們需要做的，是積極參與CPTPP這樣的國際經貿協定，與國際社會找到更多的共識，與國際社會協力抵制壟斷行為；

　　是把科研和高科技領域的對外開放之門開得更大，更好地保護知識產權，充分調動市場自發的力量打破壟斷；

　　是在基礎科研領域引入更有效的激勵機制，促進基礎科研與產業發展的良性互動。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇高級研究員、中國社科院世界經濟與政治研究所全球宏觀經濟研究室原主任)