意見領(lǐng)袖丨中國(guó)金融四十人論壇

　　近年來，中國(guó)金融開放步伐明顯加快，讓外資機(jī)構(gòu)感受到改革舉措的溫度。但同時(shí)，外資機(jī)構(gòu)仍感覺在華業(yè)務(wù)面臨一定障礙。為何會(huì)存在這種落差？這些困難、挑戰(zhàn)的性質(zhì)，到底是不公平、還是水土不服？

　　近期發(fā)布的中國(guó)金融四十人論壇（CF40）課題《2020外灘金融開放報(bào)告：感知政策的溫度》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）顯示，經(jīng)問卷調(diào)查，盡管從外資金融機(jī)構(gòu)的視角看，水土不服的感受占有較為可觀的比例，但外資機(jī)構(gòu)受訪者對(duì)不公平的感受仍然比較明顯大于“水土不服”。

　　通過對(duì)美、日、歐盟及港資金融機(jī)構(gòu)的會(huì)談，《報(bào)告》總結(jié)了外資機(jī)構(gòu)在華經(jīng)營(yíng)的主要障礙，并指出，在過去三年關(guān)于“法規(guī)層面的不公平對(duì)待”的訴求占比較低，表明中國(guó)金融開放在準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、負(fù)面清單領(lǐng)域取得了重要進(jìn)展；訴求主要障礙集中在“事實(shí)上仍然面臨不公平”和“東道國(guó)的監(jiān)管體系不成熟”，這意味著外資機(jī)構(gòu)越來越關(guān)注中國(guó)金融監(jiān)管體系改革的問題。

　　《報(bào)告》認(rèn)為，國(guó)內(nèi)金融改革本身已經(jīng)成為金融對(duì)外開放的重要內(nèi)容。同時(shí)，完善廣義上的高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體系的緊迫性也在日益上升。不過，考慮到中美關(guān)系緊張的特殊背景，我國(guó)在推動(dòng)建立高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管體系的過程中，要注意政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)、政策的透明度和一致性，以及與市場(chǎng)的及時(shí)溝通，盡量避免由此額外帶來的不確定性。

　　近期，我們開設(shè)專欄發(fā)布《報(bào)告》研究成果，本期內(nèi)容為第二期，執(zhí)筆人為徐奇淵。課題組成員包括：徐奇淵、鄭聯(lián)盛、熊愛宗、楊盼盼、韓冰、朱鶴、張佳佳、楊悅珉、鐘益、祝修業(yè)、戴雨汐、鄧揚(yáng)眉、劉禹、張振。

　　外資機(jī)構(gòu)在華經(jīng)營(yíng)的五大障礙

　　更關(guān)注金融監(jiān)管體系改革

　　上一篇專欄我們提到，外資機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)可中國(guó)金融開放所取得的進(jìn)展。但是在金融開放的政策努力與外資金融機(jī)構(gòu)的獲得感之間，為什么仍然存在一定程度的落差？這與外資機(jī)構(gòu)在華經(jīng)營(yíng)面臨的具體困難、挑戰(zhàn)有關(guān)。而所有這些困難、挑戰(zhàn)的性質(zhì)，到底是不公平、還是水土不服？

　　在所有問卷中，有23%的外資金融機(jī)構(gòu)受訪者認(rèn)為，水土不服更重要、公平待遇不是主要問題，持有這種看法的人占到了一個(gè)可觀的少數(shù)比例。同時(shí)，有33%的受訪者認(rèn)為，兩者同樣重要，還有44%的人認(rèn)為不公平才是主要問題。從問卷數(shù)據(jù)來看，不公平的感受仍然比較明顯地大于水土不服，但是即使從外資金融機(jī)構(gòu)的視角來看，水土不服的感受也占有較為可觀的比例。

　　除了問卷之外，我們還對(duì)美、日、歐盟及港資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了10場(chǎng)會(huì)談。基于這些訪談進(jìn)行總結(jié)，我們嘗試從外資金融機(jī)構(gòu)的角度，將其進(jìn)入東道國(guó)金融市場(chǎng)（不僅是中國(guó)市場(chǎng)）面臨的一般性困難總結(jié)為5類問題，并結(jié)合中國(guó)市場(chǎng)的具體情況進(jìn)行分析。這5類問題的梳理，有助于理解外資金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)面臨的困難，也有助于理解中國(guó)金融進(jìn)一步開放的取向，以及金融開放、金融改革之間的關(guān)系。具體地，這5類困難是：

　　第一，法規(guī)層面的不公平對(duì)待。即名義和事實(shí)上均受到不公平的對(duì)待，這是準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、負(fù)面清單開放要解決的問題。從OECD金融業(yè)FDI的限制指數(shù)來看，我國(guó)在這方面的金融開放已經(jīng)在發(fā)展中國(guó)家走在比較前列。

　　在《外商投資法》基礎(chǔ)上，我國(guó)自2020年7月23日起實(shí)施的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》、《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》，兩者分別適用于全國(guó)范圍、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍。兩者都進(jìn)一步放寬了包括金融業(yè)在內(nèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，實(shí)行了更高水平的對(duì)外開放。

　　可見，在法規(guī)層面我國(guó)對(duì)內(nèi)資、外金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)基本上采取了相同的對(duì)待。訪談中，一些外資金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)金融開放在這一層面取得的成就表示了充分的肯定。甚至有外資機(jī)構(gòu)表示，“中國(guó)在金融行業(yè)通過負(fù)面清單管理方式推動(dòng)金融開放，已經(jīng)走在了諸多行業(yè)的前端。”

　　對(duì)歐美日三大外資商會(huì)2018年以來關(guān)于金融業(yè)的訴求來看，對(duì)第一類障礙的訴求數(shù)量已經(jīng)較少，而且呈現(xiàn)逐年遞減趨勢(shì)。2020年，三大商會(huì)關(guān)于第一類障礙的訴求為12項(xiàng)，在全部166項(xiàng)訴求中占比10%。在12條訴求中，有5條內(nèi)容與相關(guān)政策的“落實(shí)”有關(guān)，占比達(dá)到42%。

　　圖1 三大商會(huì)訴求的分類變化：障礙1、2緩解，障礙3壓力更突出，外資訴求重點(diǎn)從開放轉(zhuǎn)向改革

　　數(shù)據(jù)來源：根據(jù)以下三大商會(huì)2018、2019、2020年的年度報(bào)告進(jìn)行文本分析。具體包括：中國(guó)美國(guó)商會(huì)的《美國(guó)企業(yè)在中國(guó)白皮書》、中國(guó)歐盟商會(huì)《歐盟企業(yè)在中國(guó)建議書》、日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)與日本企業(yè)2020年白皮書》。

　　第二，事實(shí)上仍然面臨不公平。在一些東道國(guó)，外資金融機(jī)構(gòu)雖然名義上在法律、政策上得到了公平對(duì)待，不過在獲得機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入之后，其在獲得牌照、許可等資質(zhì)上仍然面臨事實(shí)上的困難。

　　需要說明的是，負(fù)面清單和牌照制度并不矛盾。負(fù)面清單意味著外資可以進(jìn)入未禁止的領(lǐng)域，牌照則是進(jìn)入必須得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，兩者并不矛盾。這類似于開車必須要有駕照。

　　不過在這第二類問題上，在華外資金融機(jī)構(gòu)仍有較多訴求。外資機(jī)構(gòu)認(rèn)為：目前在一些資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，外資機(jī)構(gòu)的參與度較低。由此導(dǎo)致資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)更有利于國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)。

　　基于此，外資金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在事實(shí)上其發(fā)展空間仍然面臨諸多約束。2018年以來，第二類困難的訴求數(shù)量一直較多，2020年三大商會(huì)的相關(guān)訴求達(dá)到38條，在全部數(shù)量中占比31%，僅次于第三類問題。具體的，銀行間債券主承銷商資格、債券回購市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、在岸市場(chǎng)的“債券通”做市商資格等等，都是外資金融機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)訴求。

　　第三，東道國(guó)的監(jiān)管體系不成熟。即使在法律、政策上都給予公平對(duì)待，但是由于東道國(guó)現(xiàn)有監(jiān)管體系與發(fā)達(dá)國(guó)家有差異，仍然可能導(dǎo)致外資機(jī)構(gòu)不適應(yīng)。

　　在中國(guó)，這方面的問題有：資本金融項(xiàng)目沒有完全開放，外匯衍生品交易的實(shí)需原則，會(huì)計(jì)制度、審計(jì)制度與國(guó)際準(zhǔn)則不對(duì)接，監(jiān)管政策的窗口指導(dǎo)，合規(guī)成本高，網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)管理規(guī)則等等。

　　這些問題對(duì)中資機(jī)構(gòu)同樣存在，但是由于外資機(jī)構(gòu)的一些特點(diǎn)，這些問題對(duì)外資機(jī)構(gòu)的影響更大。2018年以來，三大外資商會(huì)的年度報(bào)告顯示，其明確基于“國(guó)際最佳實(shí)踐”（bestpractice）或“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”視角對(duì)中國(guó)政策提出的訴求當(dāng)中，幾乎全部集中于這里的第三類障礙。

　　第四，東道國(guó)金融市場(chǎng)環(huán)境的不成熟。即使法律政策在名義和事實(shí)上都給予公平對(duì)待，但是外資機(jī)構(gòu)也難以適應(yīng)東道國(guó)不成熟的金融市場(chǎng)環(huán)境。

　　例如，中國(guó)國(guó)內(nèi)投資者投資的價(jià)值投資邏輯尚未建立，資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)幅度較大。同時(shí)安全資產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較小。再如，中國(guó)衍生品市場(chǎng)發(fā)育程度不夠，股票、債券、外匯市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)工具不足，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敞口進(jìn)行有效的管理。這也在一定程度上限制了外資金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的規(guī)模。

　　第五，對(duì)東道國(guó)的文化傳統(tǒng)、商業(yè)習(xí)慣的不適應(yīng)。即使前述問題都得到解決，外資機(jī)構(gòu)也可能仍然面臨不適應(yīng)的問題。

　　例如，日本的金融市場(chǎng)在法律、政策層面上已經(jīng)完全開放，而且金融監(jiān)管也符合國(guó)際最佳實(shí)踐、金融市場(chǎng)發(fā)展也比較成熟。但是由于日本在傳統(tǒng)上的主辦銀行模式，以及文化習(xí)慣等原因，外資銀行在日本金融市場(chǎng)的占比也很低。這方面的不適應(yīng)，是外資機(jī)構(gòu)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)普遍面臨的問題。這類問題很大程度上需要外資機(jī)構(gòu)通過本土化的做法來應(yīng)對(duì)。

　　從上述五類障礙視角來觀察，過去3年外資商會(huì)在金融領(lǐng)域的訴求有以下特點(diǎn)：

　　（1）第一類障礙的訴求占比較低、僅為13%，而且近3年呈現(xiàn)顯著下降趨勢(shì)。這表明中國(guó)金融開放在準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、負(fù)面清單領(lǐng)域確實(shí)取得了重要進(jìn)展。

　　（2）總體上，訴求主要集中在第二、三類障礙，近3年兩者占比分別為33%、49%，合計(jì)82%。這表明，隨著中國(guó)金融開放走向深入，外資機(jī)構(gòu)也提出了更高的要求。特別是障礙三的數(shù)量還有明顯上升，這意味著外資機(jī)構(gòu)越來越關(guān)注中國(guó)金融監(jiān)管體系改革的問題。國(guó)內(nèi)金融改革本身，也已經(jīng)成為金融對(duì)外開放的重要內(nèi)容。

　　金融開放要與金融改革齊頭并進(jìn)

　　把握好政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)

　　金融開放離不開金融改革，兩者需要齊頭并進(jìn)。在五類障礙的分析框架中，金融開放要解決的是第一、二類障礙，金融改革則應(yīng)對(duì)于第三、四類障礙。實(shí)現(xiàn)法律、政策在名義和事實(shí)上的平等對(duì)待，這是金融開放政策本身的努力方向。

　　另一方面，在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的同時(shí)，對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、完善監(jiān)管體系，以及推動(dòng)金融市場(chǎng)走向成熟，這些國(guó)內(nèi)金融改革措施也關(guān)系到中國(guó)金融開放的最終效果。因此，對(duì)外金融開放離不開國(guó)內(nèi)金融改革，金融改革不但是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)改革、打通國(guó)內(nèi)循環(huán)的要求，也是金融開放、連接國(guó)際循環(huán)的需要。

　　但是，金融開放也不是簡(jiǎn)單的消除進(jìn)入障礙。在金融開放的實(shí)踐中，很多發(fā)展中國(guó)家憑借前4類障礙對(duì)外資機(jī)構(gòu)進(jìn)行限制。不過這些措施也降低了國(guó)際資源配置的效率，阻礙了本國(guó)金融系統(tǒng)的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，歐美日國(guó)家的金融市場(chǎng)似乎是完全開放，但這些國(guó)家如何維持在金融開放中的主動(dòng)權(quán)、保證金融系統(tǒng)的安全？

　　一般來說，發(fā)達(dá)國(guó)家的金融系統(tǒng)發(fā)展成熟、更具有韌性，而且更具有廣度和深度。同時(shí)，從國(guó)際最佳實(shí)踐的視角來看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家在金融領(lǐng)域建立起了一套廣義上高標(biāo)準(zhǔn)的金融監(jiān)管體系，即除了狹義金融監(jiān)管體系本身之外，還包括完善的稅收監(jiān)管體系、反壟斷、反洗錢、反腐敗、安全審查等內(nèi)容。

　　因此，盡管發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的金融體系開放程度相當(dāng)高，但是具有深度、廣度的金融市場(chǎng)能夠吸收、緩解開放帶來的沖擊，同時(shí)，全覆蓋的、廣義的監(jiān)管體系又進(jìn)一步對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了比較有效的管理。

　　中國(guó)金融開放也正是這樣的一個(gè)過程：在前4類障礙尚未完全清除之前，建立全方位、高標(biāo)準(zhǔn)的金融監(jiān)管體系的緊迫性不太顯著。但是，在我國(guó)通過金融開放、金融改革不斷清除前述4類障礙的同時(shí)，完善廣義上的高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體系——這方面的緊迫性在日益上升。

　　不過，考慮到中美關(guān)系緊張的特殊背景，我國(guó)在推動(dòng)建立高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管體系的過程中，要注意政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)、政策的透明度和一致性，以及與市場(chǎng)的及時(shí)溝通，盡量避免由此額外帶來的不確定性。

　　(本文作者介紹：中國(guó)金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營(yíng)利性的專業(yè)智庫，定位為“平臺(tái)+實(shí)體”新型智庫，專注于經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的政策研究。)