思·辯丨公積金存廢之辯

　　文/意見領袖專欄作家 鄭秉文

　　這次參加兩會，我帶來了三個提案：一個是“關于發揮失業保險作用、盡快修訂《失業保險條例》的提案”，一個是“關于將網絡互助行業應盡快納入監管的提案”，第三個是“關于改革住房公積金制度的提案”。沒想到，第三個提案在媒體上受到廣泛關注，僅兩三天，在百度認證號上閱讀量已超過830萬，評論的很多，絕大部分評論是支持我的觀點，轉載的也很多，找我采訪的媒體很多，接應不暇，但會議安排緊張，沒有足夠時間接待媒體采訪。這又引起了我的進一步深入研究的熱情，于是，我把這個關于公積金改革的提案擴展成目前這個萬字長文，算是對媒體的進一步答復，也是我進一步研究的體會，供感興趣的人和媒體參考。我現場聆聽了《工作報告》，感觸更多，一萬字的篇幅可以用一個詞來歸納，那就是“千方百計惠及民生”，并且再次強調“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，這使我更加感到住房作為一項基礎性民生，住房公積金是解決住房問題的一個很好的“互助金融”工具，它有利于“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”。

　　主張廢除住房公積金制度的觀點主要有三條理由：

　　一是認為增加了企業負擔，如果取消了這個制度，可明顯減輕企業負擔；

　　二是認為住房公積金制度存在不公平，因為很多私企沒有加入進來，即使加入進來的人群，也有相當一部分人沒有購房的需求；

　　三是認為住房公積金已經完成了歷史使命，很多人已經有了自己的住房，這個制度過時了，是當初學習新加坡結果。

　　我認為，住房公積金制度目前還有存在的價值，應繼續保留，它的歷史使命并未完結；這個制度還存在很大的需求，尤其對中低收入群體來說，這個制度還很管用；這個制度的公平性確實存在問題，主要覆蓋面的問題，但這個問題正在改變；這個制度確實給企業造成了一定負擔，但沒有企業抱怨它，因為它應成為法定福利的一部分，企業抱怨的是社保費太高。

　　本文第一部分主要是我的提案內容，從《全國住房公積金2018年年度報告》給出的數據來看看這個制度的4個效率和4個公平問題；第二部分從5個角度來分析一下這個制度歷史使命到底是否已經完結；第三部分談談我對住房公積金的改革前景，提出了由易到難的4個改革選項。

　　一、住房公積金的制度效率與制度公平

　　從住建部官網公布的《全國住房公積金2018年年度報告》可對住房公積金的制度效率與制度公平做個鳥瞰，對這個制度有個大致的了解。根據公積金的“年報”，公積金的制度效率可歸納為4個特點，制度公平方面也可歸納為4個特點。先看住房公積金的4個制度效率特征。

　　第一，受益率比較高。建立公積金制度以來，累計發放個人住房貸款3335萬筆（含2套2次以上貸款），其中雙職工職工占三分之一，合計大約有5500萬人受益，在1.44億實繳職工中，38%的人成功成為住房貸款人。住房公積金制度的本質是一項互助制度，作為互助制度，能有38%的成員受益，這個比例是不低的。

　　第二，房貸水平適宜有效。2018年發放個人住房貸款253萬筆，發放金額1.02萬億元，平均下來每筆房貸大約40萬元，在二、三線城市夠交首付就基本上可以解決貸款的問題而無須再另外組合商業性貸款了。

　　第三，為職工減輕沉重利息負擔。公積金貸款利率較低，五年期以上3.25%，比商業性個人住房貸款基準利率低1.65-2個百分點。2018年發放的房貸可為貸款職工節約利息支出2020億元，平均每筆貸款按10年期計算，可為貸款人節約利息支出8萬元。20多年來，公積金制度為職工減輕上萬億的利息負擔，這是公積金制度生命力之所在。

　　第四，行政管理成本完全來自提取的管理費。全國有342個公積金管理中心，服務網點3439個，全國公積金從業人員4.4萬人，其中40%是非在編人員，2018年提取管理費117億元，每億元資產的綜合管理成本21萬元，包括所有從業人員的工資獎金、辦公場地辦公設備、公務費用等，整個公積金系統是一個自收自支的系統。在全國繳費型福利制度里，比如社會保險系統，甚至包括全國社保基金理事會，其所有運行管理成本（人員工資和辦公場所辦公設備等）都來自財政經費，而住房公積金制度的管理成本完全自我消化，這在我國目前繳費型福利制度里是非常少見的。本來，全國社保基金理事會是一個大型機構投資者，應該是一個企業，持有2.4萬億人民幣資產的大型機構投資者應該很好地發揮社會責任，可是，它卻一分錢責任也發揮不出來，前些年主辦召開國際研討會時竟然找一些企業給贊助，這在全世界也是沒有現象。

　　下面，我們從《全國住房公積金2018年年度報告》再考察一下住房公積金的4個制度公平特征。

　　第一，覆蓋面逐漸擴大。截至2018年，公積金繳存職工數1.44億人，在我國繳費型福利制度里，覆蓋面算是很大的了，例如，在具有可比性的社會保險制度中，除醫療和養老以外，失業保險覆蓋1.96億人，生育保險2.04億，而它們強制性要大于住房公積金。其他一些繳費型制度覆蓋人數很少，例如，企業年金覆蓋不到2400萬人。從發展速度看，也是令人滿意的，例如，實繳單位在2014年是207萬個，實繳職工人數僅是1.19億人，但到2018年分別提高到292萬個和1.44億人。

　　第二，房貸率越來越高。在1.44億繳存職工中，機關事業單位人員31%，國企20%，私企31%，外資8%，其余10%為民非、集體企業和其他類型單位等。我國的正規部門就業有狹義和廣義之分，狹義是指城鎮公司制機構和城鎮集體單位，就業1.7億人；廣義是指還要加上1.4億城鎮私營就業人員，即經營地址設在縣城關鎮以上的私營企業就業人員。失業保險和工傷保險、公積金覆蓋的主要是狹義的正規部門就業人員。公積金的房貸率逐年提高，2014是是69%，2018年提高到86%，說明這個制度的效率越來越高，這與覆蓋面逐漸擴大都可說明，這個制度的效率都是說的過去的。

　　第三，制度透明性很好。住房公積金制度的信息披露和透明性始終做的比較好。2015年住房和城鄉建設部、財政部、中國人民銀行聯合發布了《關于健全住房公積金信息披露制度的通知》（建金〔2015〕26號）。此外，住建部、財政部和央行每年聯合向全社會公布的“全國住房公積金年度報告”，信息齊全，非常透明。例如，繳存職工員按單位性質劃分比例情況（公務員、事業單位、國有企業、集體企業等）、按類型公積金提取情況（提取原因、人數、比例金額）、各種類型貸款情況（房屋類型、面積、套數等）、支持保障性住房建設試點貸款情況、業務收支及增值收益情況、各省住房貸款和增值收益分配情況、資產風險情況等，在全國的繳費型福利制度里，公積金的透明度是最高的。

　　第四，住房公積金作為一只互助性質的基金對我國住房建設發揮了3個外溢效應。

　　一是在住房市場中占有一席之地。例如，2018年住房公積金住房消費類提取、發放個人住房貸款和公轉商貼息貸款共2.2萬億元（含將近一半的償還貸款本息提取），占全國商品住宅銷售額的17%，在個人住房貸款市場占有率16%。再如，支持貸款職工購建住房面積2.87億平方米，占全國商品住宅銷售面積的19%。

　　二是在租房市場、房屋修繕市場中作用明顯。公積金對暫時沒有購房需求的職工在他們的租房和房屋修繕等需求方面提供了支持，已有766萬租房職工提取金額達730億元，人均年提取金額為1萬元。

　　三是在保障性住房建設中作用巨大。住房公積金為保障性住房建設項目提供貸款支持，截至2018年末累計向373個保障性住房建設試點項目發放貸款872.15億元。此外，部分住房公積金的增值收益也為城市公共租賃住房（廉租住房）建設提供了補充資金，累計共提取公租房建設資金3365億元。再如，北京住房公積金至今累計發放項目貸款36個，貸款額度201億元，建筑面積94萬平方米，潛在解決中低收入職工家庭住房困難達9萬多戶。

　　二、住房公積金的使命并未完結

　　上述公積金制度的效率和公平兩個角度看，它在諸多繳費型福利制度里是表現較好的，起碼不是很差的，為住房制度轉型和解決職工住房難發揮了作用。在未來一段時期里，住房公積金的歷史使命尚未完結，它主要表現在如下幾個方面。

　　第一，從需求端來看，住房公積金還可以發揮一定的作用。

　　在三、四線城市對工薪階層緩解住房難的作用是十分明顯的。最具說服力的是房貸率即年末個人住房貸款余額占年末住房公積金繳存余額的比率。例如，中西部大部分省區的房貸率都是70%至80%，低于70%的只有西藏（68%）、青海（69%）和新疆建設兵團（38%）。一、二線城市幾乎都是85%以上，例如，北京是95%，上海96%，天津幾乎100%，江蘇、浙江、安徽、福建、貴州是95%以上。重要的是，一、二線城市房價高，機關事業單位每年錄用的員工的買房壓力太大，而這些群體都是百里挑一通過“國考”考進去的，他們承擔著國家機器運行的職能，在科研教學第一線，住房公積金對他們的邊際效用最高，在二、三線城市可完全依靠公積金解決購房問題。如果取消公積金，對中央部委或有些部門來講就意味著他們錄用優秀人才存在較大障礙。中的收入群體是大多數，這才是“大需求”，如果取消了這個公積金制度，機關事業單位的精英和廣大的中低收入群體將永遠失去這個法定福利。我們不應從個別人的感受出發，也不應該從個別能夠給員工分房子的企業的角度出發，認為住房公積金的歷史使命已經完結，歸根到底這還是個小角度。

　　第二，從我國初次收入分配的格局看，保留公積金可提高勞動收入份額。

　　眾所周知，在我國初次收入分配格局中，勞動收入份額太低。改革開放以來，勞動收入份額指標發生過波動，從上世紀90年代60%以上，到2008年國際金融危機前下滑到50%以下，后來又有所回升，這10年來有所改善，但比發達國家要平均低15到20個百分點，甚至比有的發展中國家還要低。十九大報告明確指出：“堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高”。2020年5月18日剛剛發布的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》再次指出：“增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬，提高勞動報酬在初次分配中的比重，在經濟增長的同時實現居民收入同步增長，在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高。”從貫徹落實中央精神角度看，公積金制度本是一件好事。主張取消公積金的觀點主要是出于為企業減負的考慮，出發點也是好的，但問題的關鍵在于，重點應該是減稅和降低社保費。我國的稅收收入主要來自間接稅，直接稅只占10%左右，長期看，應該逐漸向以直接稅稅收收入為主，但如果勞動收入份額始終太低，那就始終是一句空話。所以，從整個國民除此收入分配的格局來看待公積金的定位和功能，這才是“大格局”，是“大思路”。

　　第三，從職工的獲得感來看，公積金的效果是非常明顯的。

　　在繳存公積金時，老百姓從來也沒抱怨說基數太高了，比例太高了，他們抱怨的是社保費費率和基數太高了。老百姓和企業社保“逃費”現象非常嚴重，而公積金不是這樣，幾乎沒有人和企業對公積金“逃費”！為什么呢？因為公積金的“稅收楔子”是“零”，百分之百都成為職工及其家庭的可支配收入，私人屬性十分明顯，就是說，這個制度“直來直去”，用《工作報告》的話來說，就是“資金直達縣市基層”，企業主繳納的都完完整整地成為繳存職工的一項法定收入，雇主沒有理由去藏匿，也不敢藏匿，不敢逃費，職工就更歡迎了，每繳納1萬元就獲得雇主1萬的繳費配比，再加上利息，獲得感當然是滿滿的了，有什么反對的理由呢？正是由于獲得感滿滿，所以，雇主才不敢藏匿，也不敢抱怨，因為是“愿打愿挨”。剔除公積金，我國社保繳費（包括工薪稅）的稅收楔子高達30.81%，正好等于OECD國家平均值，相比之下，北歐福利國家丹麥的稅收楔子才僅是30.99%，僅比我國高出一點點。稅收楔子比我們低的發達國家有很多，比如，有日本（29.64%）、澳大利亞（26.96%）、英國（26.51%）、盧森堡（26.29%）、愛爾蘭（24.66%）、加拿大（24.12%）、美國（23.95%）、新西蘭（17.09%）、以色列（16.08%）、瑞士（16.08%）等。重要的是，在個人和企業的社保繳費中，企業的繳費稅收楔子高達19.22%，個人繳費和個稅的稅楔分別為6.41%和5.19%，就是說，在稅收楔子的結構中，企業的社保繳費占比竟高達62.36%（個人繳費是20.79%，個稅是16.85%），這么大的稅收楔子，與職工利益割裂開來，企業當然可以“名正言順”地逃費了，職工得不到實惠，沒有獲得感，當然也愿意“配合”企業逃費了，所以形成職工和企業的“合謀”，全國人民一起“逃”社保費就成為一個潛規則，最終“吃虧”的就是社保制度。這就是繳存公積金比繳納社保費更受歡迎的主要原因。

　　第四，公積金的中低收入階層貸款人占95%，在貧困地區尤其受到歡迎。

　　主張廢除公積金的主要理由之一是認為這個制度不公平，窮人補貼了富人。2018年發放的1萬億元的253萬筆房貸中，95%的借款人是中低收入者，高收入者只占5%。根據《全國住房公積金2018年年度報告》，這里的中低收入是指收入低于上年當地社會平均工資3倍，高收入是指收入高于上年當地社會平均工資3倍（含）。再看年齡和購買房屋情況：40歲以下的借款人占76%，購買144平方米以下的建筑面積占89%，首套占85%。很顯然，上述這些數據說明購房者基本都是剛需階層，公積金制度實實在在的為中低收入群體購房提供了保障和支持。再用2017年幾個典型的貧困地區繳存基數來看看他們對公積金的態度和行為（數據均來自他們官網發布的住房公積金報告）：甘肅定西的繳存基數是其社平工資的101%，廣西百色市是其社平工資的110%，甘肅張掖的實際繳存基數最高，是其社平工資的113%。這說明，貧困地區職工的繳存基數是非常“實”的，甚至都超過了當地社平工資，因為他們得到了實惠。

　　第五，繳存職工人數越來越多，尤其私企職工繳存人數占比越來越大。

　　我們再看看“體制內”和“體制外”的公平問題。在現實生活中，這一對概念可以有兩種理解。一種是指機關事業單位和國企被視為“體制內”，其他被視為“體制外”。在1.44億實繳職工中，機關事業單位4452萬人，國企2928萬人，合計7380萬人，這說明，“體制內”的繳存職工數量基本處于“飽和”狀態；另一種理解是“體制內”指正規就業部門，“體制外”指非正規就業部門，而正規就業部門有廣義和狹義之分。在機關事業單位和國企基本處于飽和狀態下，私企將成為當前和未來參加公積金的主力軍，例如，2018年公積金新開戶1990萬人，其中私企占50%（994萬人），這說明，在未來的擴大時覆蓋面過程中，私企占比逐漸提高，而且速度還是挺快的，在2014年，當年新開戶的繳存職工中，來自私企的比例僅占13%。在正規就業群體中，對沒有參加公積金的職工來說是不公平的，但覆蓋面的擴大需要一個過程，國家在擴大公積金覆蓋面方面多次發布文件，需要雇主和雇員以及全社會的共同努力，社會保險覆蓋面也經歷了這樣一個過程。例如，城鎮企業職工基本養老保險在20年前覆蓋人口只有1.36億，而2019年高達9.67億。但如果取消了公積金，沒有加入的職工和已經加入的職工就都永遠失去了機會，只要這個制度存在，機會就存在。

　　三、住房公積金制度存在的2個主要問題和4個改革方案

　　上面我們對保全公積金制度存必要性做了分析，下面我們考察一下公積金制度存在的主要問題。2020年3月18日剛發布的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出：“改革住房公積金制度”。我個人認為，這是中央對住房公積金最有權威的最新的定調，態度是十分明晰的，那就是“改革”，而絕不是什么“取消”，我表示完全贊同。既然中央態度依然明朗，要改革，我們就應該先明確公積金存在問題是什么，然后再討論解決問題的辦法是什么，而不是什么取不取消的問題，也是什么改不改革的問題，問題是已定要改革，只有改革才有出路。

　　公積金存在的問題可能很多，比如，無購房需求的年齡偏大的職工是否有權利退出、在上限之內繳存比例職工個人是否有權利選擇，等等。但是，我覺得，住房公積金一直以來存在的最大問題有兩個：

　　一是投資手段單一，收益率太低，例如，2018年增值收益率僅為1.56%；增值收益率太低直接導致的后果是職工繳存款利息太低，僅按1.5%計息。如按市場化投資收益率來算，損失巨大。以2018年結余資金8023億元為例，假如將其委托給全國社保基金理事會來投資并假定收益率按6%來計算，這一年的利息收入將高達280億。所以，二十多年下來，利息損失要有幾千億元。對職工個人來講，1.5%的計息水平遠沒能跑贏通脹率，貶值風險十分明顯，賬戶繳存資金眼睜睜看著每年在縮水；1.5%的計息水平低于社會平均工資增長率至少10個百分點，造成的“福利損失”每幾年就翻一番，在過去的22年里，單位配比繳費幾乎相當于“白交”。在過去的22年里，工資增長率加上人口增長率超過14%，這是“生物收益率”，也叫做“內部收益率”（我們大致可將其理解為實際購買力），減去1.5%的計息水平，每年的“福利損失”至少要在12%以上，22年下來，職工的福利損失是天文數字。從全社會的角度看，這是巨大的社會福利損失，是社會財富的“轉移”。

　　第二個問題是統籌層次太低，貸款率高的地區（比如，天津99.5%）和低的地區（比如，青海78%）之間不能在全國范圍內調劑使用結余資金，從全社會的角度看，資金管理層次太低和地區割據降低了結余資金的“互助”效率。

　　鑒于上述分析，我的看法是，公積金制度存在問題，但我們不能因噎廢食，對公積金存在的問題要盡快解決，不能視而不見，否則就是對繳存職工的不負責任，從某種角度講，是用價格低廉的優質資產“養肥”了國有銀行。既然有學者提出了取消公積金的動議，決策者就應該有緊迫感，抱著對人民利益負責的高度責任感盡快行動起來，不要讓一個很好的民生制度長期成為一個“軟肋”。為割除上述兩個主要弊端，我提出四個改革思路或說四個改革選項，這四個選項由易而難，第一個改革思路最容易，最后一個改革最難。

　　第一，在不改變住房公積金中心目前行政事業單位性質的條件下擴容功能和優化結構。

　　這是一個改良方案，是最容易、最便捷的方案，現存體制機制不做任何改變。“改良”的領域包括：在目前體制機制一切都不變的情況下，完全可以搞協議存款，這樣起碼可將利率提高到3.5%左右，實行起來很容易，很簡單，完全是決心問題，不是體制機制問題。待過渡一段時間之后，可進一步改革投資體制，比如，可采取城鎮職工基本養老保險基金委托全國社保基金理事會投資的模式，由各省分別與全國社保基金理事會簽約并商定投資收益率等具體事項，真實投資收益全部作為利息分配給繳存職工。在業務范圍上，允許一、二線城市公積金中心利用增值收益等資金直接投資持有租賃住房，支持繳存職工通過租賃解決住房問題；在繳存上擴大覆蓋面，覆蓋城市務工者、甚至自由職業者等人群；在統籌層次上提升到全國統籌，加強各城市間資金互融互通，繳存職工可以異地接續繳存、異地提取使用、貸款；在提取使用上建立新的配貸機制，向中低收入群體傾斜，加大對租賃住房支持力度；在運行機制上提升效率，簡化提取使用手續；在監管上加強依法公開，定期披露信息。

　　第二，改組成立全國獨立法人的政策性非銀行金融機構“國家住房公積金管理公司”（美國“兩房和吉利美”的思路）。國家住房公積金管理公司以國家信用在資本市場發行債券和證券，做大資金池，為老百姓使用住房公積金提供流動性支持和政策性擔保；在資金使用上，國家住房公積金管理公司不直接發放貸款，而是采用為繳存職工提供低息、長期信用擔保的方式支持繳存職工基本住房需求，繳存職工在獲得公積金管理公司擔保后可以選擇任何一家公積金中心和商業銀行獲得貸款。此方式可促進公積金中心和商業銀行之間的競爭，提升繳存職工獲得住房貸款的效率和服務水平。同時，國家住房公積金管理公司通過批量收購公積金中心和商業銀行的住房抵押貸款資產為其源源不斷的提供資金。在房價較高的一、二線城市，通過貸款或直接投資方式支持租賃住房建設運營，促進“租購并舉”。建立全國統籌機制和全國住房公積金資金管理平臺，實現全國通存通兌和同業拆借；在運行機制和監管機制上，按照金融機構法人治理結構的方式運行，并接受監管。

　　第三，改組成立政策性國家住房銀行（中國郵政儲蓄銀行的思路）。這是在借鑒發達國家住房儲蓄銀行模式的基礎上，將全國公積金中心改組為全國統一的獨立法人金融機構，各省市公積金中心改組為國家住房銀行的分支機構，并以國家信用在資本市場發行債券和發行證券；開展政策性住房儲蓄業務，建立差別信貸機制，向中低收入群體提供更優惠的住房金融支持，可異地繳存接續，異地提取使用、貸款；向租賃住房建設發放項目貸款。在運行機制上按照現代金融機構法人治理結構運行，建立激勵機制，促進效率提升、風險可控；在監管機制上按照政策性金融的監管機制，住建部負責住房政策規則的制定和監管，央行、銀監會負責銀行業監管規則的制定和監管。

　　第四，與企業年金合并，整合為綜合公積金制度（新加坡中央公積金的思路），這是最難的一個選項，因為涉及到部際協調。凡是涉及部際協調的，都是難度非常大的。這項改革還難在職業年金和企業年金的屬性存在很大差異性，因為職業年金對機關事業單位人員來說，屬于工資的組成部分，為了改革，從工資里硬是人為分離出來一個層級“職業年金”，所以，它可以被視為是“強制性”的職業年金，是人手一份的。而企業年金則是“外生”的，是自愿的，是附加上去了一個福利，重要的是，覆蓋范圍很小，目前參與職工全國還不到2400萬人，尤其是，近五年來，擴大覆蓋面的進程基本處于停滯狀態，五年了幾乎處于“零增長”狀態。從理論上講，為了應對人口老齡化，應遵循全生命周期原則，公積金制度可以兼顧城鎮居民在住房、養老兩方面資金需求，在全國建立統一的個人公積金賬戶，按照住房和養老分設兩個子賬戶，住房賬戶實行“低存低貸”，租賃住房或購買住房的可提取使用住房賬戶資金，當職工無公積金貸款或無住房消費需求時，住房賬戶資金轉移至養老賬戶。成立政策性非銀行金融機構，統一負責綜合公積金資金池的投資運作，發揮目前住房公積金和企業年金的雙重作用。但是，事實上，由于這項合并設計到兩個部委，很難協調，別說涉及到兩個部委，就是職業和企業年金都屬于一個部門負責的事情，合并也是很難的，因為他們的屬性存在較大差異性。

　　鑒于上述分析，我的意見是先易后難，從最容易改革的第一個方案入手，就地改革，原封不動，體制機制和單位屬性都不做改變，只是增加功能，這可以叫做“功能性”改革，這種改革，在住建部內部就可以實施，基本不用申報批準，過渡一段時間，在這個過渡期內，在中央統一部署之下，看下一步如何改，是準銀行金融機構的路子，還是一步到位改組為國家住房銀行，或強行與企業年金合并？到那個時候聽中央的決定。那么，眼下，刻不容緩地是立即就地改革，先把協議存款等業務高起來，這容易上嗎，完全不用批準，如果這么容易的改革都懶得動，看著一億多人的存款每天在貶值，那就是不作為、是懶政！

　　(本文作者介紹：中國社會科學院世界社保研究中心主任)