意見領(lǐng)袖聚焦2020全國兩會

　　文/意見領(lǐng)袖專欄作家 管濤（中銀證券全球首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

　　早在今年4月17日，中央政治局會議就做出了當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)前所未有的重要判斷，并首次在“六穩(wěn)”之外提出了“六保”目標(biāo)。會議指出，要以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響，其中積極的財(cái)政政策要更加積極有為，提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國債，增加地方政府專項(xiàng)債券，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用。

　　這引起了各界對于積極財(cái)政政策的廣泛討論，包括財(cái)政赤字規(guī)模該多大、財(cái)政的錢該怎么花，等等。在“兩會”之前，市場更是熱議“財(cái)政赤字貨幣化”，激辯中國是否應(yīng)該央行印錢給財(cái)政花，如特別國債直接向央行零利率發(fā)行。隨著5月22日政府工作報(bào)告（以下簡稱《報(bào)告》）發(fā)布，應(yīng)該說這些爭論可以塵埃落地。

　　《報(bào)告》開宗明義地指出，當(dāng)前我國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，但疫情尚未結(jié)束，發(fā)展任務(wù)異常艱巨。要努力把疫情造成的損失降到最低，努力完成今年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。這就定調(diào)了今年政府的經(jīng)濟(jì)工作主要是對沖疫情的經(jīng)濟(jì)損失，而非強(qiáng)行刺激。鑒于全球疫情和經(jīng)貿(mào)形勢不確定性很大，我國發(fā)展面臨一些難以預(yù)料的影響因素，這次甚至都沒有提出全年經(jīng)濟(jì)增速的具體目標(biāo)。在此背景下，《報(bào)告》亮出了“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”的底牌。

　　一是今年赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。2009年應(yīng)對全球金融危機(jī)時，預(yù)算赤字率都沒有突破3%的紅線。當(dāng)然，這與發(fā)達(dá)國家動輒百分之一二十的赤字率仍不可同日而語，也與市場5%以上的高線預(yù)期還有相當(dāng)?shù)牟罹唷＿@反映了中外民間儲蓄率的差異，以及疫情發(fā)展階段的不同。同時，也表明了中國政府對沖而非刺激經(jīng)濟(jì)的基本立場。

　　本次，《報(bào)告》對于赤字率“3.6%以上”的表述顯示了一定的靈活性。如果疫情沖擊加大，政府應(yīng)該可以走快捷程序，比方說經(jīng)此次人民代表大會授權(quán)，人大常委會或國務(wù)院可視情況提高赤字率，但不必興師動眾地再開全國人大會議審議。《報(bào)告》還強(qiáng)調(diào)突破赤字率紅線是特殊時期的特殊舉措，這向市場宣示了中國政府依然恪守財(cái)政紀(jì)律的基本態(tài)度。

　　二是前述1萬億新增赤字、1萬億特別國債，合計(jì)2萬億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。同時，強(qiáng)調(diào)要大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，基本民生支出只增不減，重點(diǎn)領(lǐng)域支出要切實(shí)保障，一般性支出要堅(jiān)決壓減。各級政府必須真正過緊日子，中央政府要帶頭，中央本級支出安排負(fù)增長。各類結(jié)余、沉淀資金要應(yīng)收盡收、重新安排。

　　今年前4個月，我國政府狹義財(cái)政赤字11463億元，同比增長2.80倍，其中，一般公共預(yù)算收入下降14.5%，支出下降2.7%。可見，前期赤字增加主要是通過減收而非擴(kuò)支，故市場對下階段擴(kuò)大財(cái)政支出已有一定預(yù)期，只是對于財(cái)政的錢如何花存在較大分歧。現(xiàn)在看來，這部分錢將主要通過轉(zhuǎn)移支付，由基層政府安排支出，主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場主體的支出，包括支持減稅降費(fèi)、減租降息、擴(kuò)大消費(fèi)和投資等。這有助于緩解基層財(cái)政的困難局面，也有助于更好將中央惠企利民的政策傳導(dǎo)到企業(yè)家庭。

　　三是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)加大減稅降費(fèi)力度。《報(bào)告》在“加大宏觀政策實(shí)施力度，著力穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)”工作部署中提出，要強(qiáng)化階段性政策，與制度性安排相結(jié)合，放水養(yǎng)魚，助力市場主體紓困發(fā)展。今年繼續(xù)執(zhí)行下調(diào)增值稅稅率和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率等制度。前期出臺六月前到期的減稅降費(fèi)政策，執(zhí)行期限全部延長到今年年底。對小微企業(yè)、個體工商戶所得稅繳納一律延緩到明年。預(yù)計(jì)全年為企業(yè)新增減負(fù)超過2.5萬億元，超過了去年減稅降費(fèi)2.36萬億元的水平。

　　這與發(fā)達(dá)國家直接補(bǔ)貼企業(yè)家庭的思路有所不同，二者各有利弊。中國方案有助于調(diào)動和發(fā)揮市場主體的積極性，提高財(cái)政資金使用效率，但民間投資和消費(fèi)的復(fù)蘇將受制于企業(yè)家庭資產(chǎn)負(fù)債表自我修復(fù)的進(jìn)程；外國方案有助于國家更多分擔(dān)疫情損失，但可能滋生道德風(fēng)險(xiǎn)且產(chǎn)生較大的財(cái)政資源浪費(fèi)，增加后期恢復(fù)財(cái)政收支平衡的難度。

　　不過，中國政府仍然高度重視社會事業(yè)發(fā)展，《報(bào)告》從保障和改善民生方面做了非常細(xì)致的部署，如：上調(diào)退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍，將參保不足1年的農(nóng)民工等失業(yè)人員都納入常住地保障；擴(kuò)大低保保障范圍，對城鄉(xiāng)困難家庭應(yīng)保盡保，將符合條件的城鎮(zhèn)失業(yè)和返鄉(xiāng)人員及時納入低保；對因?yàn)?zāi)因病遭遇暫時困難的人員，都要實(shí)施救助；用好抗疫特別國債，加大疫苗、藥物和快速檢測技術(shù)研發(fā)投入，增加防疫救治醫(yī)療設(shè)施，增加移動實(shí)驗(yàn)室，強(qiáng)化應(yīng)急物資保障，強(qiáng)化基層衛(wèi)生防疫；居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)增加30元，開展門診費(fèi)用跨省直接結(jié)算試點(diǎn)；對受疫情影響的醫(yī)療機(jī)構(gòu)給予扶持；加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校和縣城學(xué)校建設(shè)，支持和規(guī)范民辦教育，幫助民辦幼兒園紓困，等等。

　　為對沖海外疫情蔓延、外部需求疲軟的影響，需要進(jìn)一步增強(qiáng)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用和更好發(fā)揮投資對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵性作用，但《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，突出民生導(dǎo)向，使提振消費(fèi)與擴(kuò)大投資有效結(jié)合、相互促進(jìn)。

　　關(guān)于推動消費(fèi)回升，《報(bào)告》指出通過穩(wěn)就業(yè)促增收保民生，提高居民消費(fèi)意愿和能力；支持餐飲、商場、文化、旅游、家政等生活服務(wù)業(yè)恢復(fù)發(fā)展，推動線上線下融合；發(fā)展養(yǎng)老、托幼服務(wù)；改造提升步行街；支持電商、快遞進(jìn)農(nóng)村，拓展農(nóng)村消費(fèi)。

　　關(guān)于擴(kuò)大有效投資，《報(bào)告》提出擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元，中央預(yù)算內(nèi)投資安排6000億元；重點(diǎn)支持既促消費(fèi)惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)；健全市場化投融資機(jī)制，支持民營企業(yè)平等參與；優(yōu)選項(xiàng)目，不留后遺癥，讓投資持續(xù)發(fā)揮效益。

　　關(guān)于提高科技創(chuàng)新支撐能力，《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定支持基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，引導(dǎo)企業(yè)增加研發(fā)投入；加快建設(shè)國家實(shí)驗(yàn)室，重組國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室體系，發(fā)展社會研發(fā)機(jī)構(gòu)；實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目攻關(guān)“揭榜掛帥”，誰能干就讓誰干。

　　總之，與上次危機(jī)應(yīng)對時相比，這次擴(kuò)大內(nèi)需的政策更注重普惠性、市場化，財(cái)政刺激的重要性降低。

　　《報(bào)告》通篇對貨幣政策著墨不多，這更加凸顯了以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響中財(cái)政政策的重要性。《報(bào)告》多次強(qiáng)調(diào)，一定要把每一筆錢都用在刀刃上、緊要處，讓市場主體和人民群眾有真真切切的感受，要盡力幫助企業(yè)特別是中小微企業(yè)、個體工商戶渡過難關(guān)，要堅(jiān)決把減稅降費(fèi)政策落到企業(yè)，留得青山，贏得未來。

　　此外，“兩會”前夕，市場曾激辯“財(cái)政赤字貨幣化”的必要性。現(xiàn)在看來，政府赤字率擴(kuò)張不多、特別國債發(fā)行規(guī)模不大，市場擠出效應(yīng)有限。即便按正方的觀點(diǎn)，恐怕也不至于走到央行印鈔為赤字融資的地步。這方面的爭論應(yīng)該可以暫告段落。但是，財(cái)政貨幣政策在大幅拓展政府性融資擔(dān)保覆蓋面并明顯降低費(fèi)率、創(chuàng)新直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的貨幣政策工具、提高專項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的比例等方面，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合仍有空間。

　　(本文作者介紹：中銀證券全球首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家)