文/新浪財經意見領袖專欄作家 賈康

　　【摘 要】本文認為，在中國特色的公共財政與現(xiàn)代財政制度建設中，必須在全面的財政效益觀之下，把握財政投資支出績效的“分層次六大環(huán)節(jié)”認識框架。這六大環(huán)節(jié)分別是：在宏觀經濟形勢下正確、及時把握財政資金使用的大方向；合理把握財政政策的實施力度和發(fā)力機制；在結構優(yōu)化上做好頂層設計；資金管理上要防止挪用和厲行節(jié)約；項目施工建設要嚴格監(jiān)理，保證質量；注重做好項目建成和運營以及后續(xù)維修、保養(yǎng)的機制創(chuàng)新。

　　【關鍵詞】財政投資支出 績效綜合評價現(xiàn)代財政制度

　　一、基于全局視野認識和理解績效評價

　　（一）現(xiàn)代財政制度與績效管理

　　黨的十八大以來， 中央推進現(xiàn)代化的一系列大政方針和重要文件中，清晰地形成了建立現(xiàn)代財政制度必須全面實施預算績效管理的指導方針。逐步推進全面預算績效管理，在操作上曾經明確提出，要實施中期三年滾動預算，這種預算的編制需要高水平的科學方法支持的預測——既包括經濟與社會發(fā)展的預測，也包括財政收入支出的預測。其內在邏輯，就是貫徹績效考評原則，使預算能夠服務于公共利益最大化，在實際生活中更好地實現(xiàn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定等種種政策目標，以利于推進中國現(xiàn)代化進程，銜接鄧小平于改革初期確立的“三步走”，實現(xiàn)偉大民族復興的戰(zhàn)略目標。這樣的戰(zhàn)略目標在黨的十九大以后，又要進一步落實到新的“兩步走”戰(zhàn)略安排中。“三步走”戰(zhàn)略的前兩步提前實現(xiàn)后，中央提出了一個新的節(jié)點目標——2020年實現(xiàn)全面小康。全面小康的實現(xiàn)已指日可待，因此黨的十九大進一步提出，到2035年要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，2049-2050年要建成現(xiàn)代化強國。財政是國家治理的基礎和重要支柱——這是黨的十八屆三中全會結合國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的核心理念，對財政的地位和功能作用所作的明確表述，要構建現(xiàn)代財政制度，服務于國家治理現(xiàn)代化全局。那么，在具體的財政管理、財政工作的操作層面，實際對接的就是績效管理。

　　這種績效管理，首先要有事前、事中、事后的績效考評。事前，要預估績效會怎么樣；事中，要監(jiān)督跟蹤這一績效實際表現(xiàn)怎么樣，過去財政系統(tǒng)中已有的“跟蹤問效”概念正是此意；事后，需要總結，形成總體的明確判斷，引出問責制。問責制在邏輯上就是要有獎懲，即要有激勵和約束，以每一輪實際工作中的總結，去推進下一輪工作做得更好。這些都是在邏輯鏈條上環(huán)環(huán)相扣的。本文在這一背景下，將財政支出中舉足輕重的投資支出的績效綜合評價，放在全局中，來探討最基本的邏輯關系和要領。

　　這種績效考評是非常具有挑戰(zhàn)性的。黨的十八屆三中全會之后，曾經在工作上要求從中央開始，地方跟進編制三年滾動預算。而實際工作中，這要求中央和地方層面都有對經濟社會較高的預測能力，要滾動不斷地以三年的眼界來編制預算，實踐情況表明能力暫且不夠。后來不得不降低標準，改稱為三年財政規(guī)劃。三年的預算和三年的規(guī)劃，名義和內容已大不一樣，預算必須用收支的具體量化內容編制，規(guī)劃則可以更加粗線條。在繼續(xù)推動三年滾動財政規(guī)劃的進程中，黨的十九大在關于財政稅收的具體要求上，簡潔地提出了“實行全面績效管理”，進一步明確了方向。全面績效管理的遠景，是要編制績效預算，而績效預算不能只按一年編制，因為一年無法做到瞻前顧后、統(tǒng)籌協(xié)調、綜合平衡，至少要先編制三年為期的。在這樣的方向上，財政工作系統(tǒng)要做長期思想準備，一步一步積累經驗，由粗到細逐漸推進。為了適應中國現(xiàn)代化事業(yè)在財政管理方面的科學化、精細化管理要求，這是必須要做的工作，一方面要有耐心，另一方面還得面對現(xiàn)實的挑戰(zhàn)和困難，積極研討問題。

　　如今這些要求，還沒有落實到具體的指標體系中，因為這個問題相當復雜，指標的初步設計也有難度。但是如果建立起理論認識框架，或許就能有所啟發(fā)，促進指標設計。在地方具體工作的推進過程中，可以進一步得到一些參考信息，胸懷全局，積極探索操作問題。從地方具體工作角度看，應把需要推進的績效考評，放到全局視野中來觀察其邏輯關系和形成的系統(tǒng)工程，按照系統(tǒng)工程概念把握相關的認識與理解。

　　（二）效益財政——宏觀視角的效益分析

　　在這樣的眼界和視角下，筆者的基本看法是：整個財政支出，處于要求實現(xiàn)全面績效管理的預算的支出側，其對應的另一邊是收入。本文暫不討論收入和全部支出，只討論支出中的投資支出——如何形成投資支出的績效綜合評價的合理框架和指標體系？筆者在前些年對此已作過初步探討，結合追求財政資金績效和推進科學化、精細化管理的發(fā)展要求，基于從宏觀決策到項目完整周期的大視野，提出在中國特色的公共財政建設中，必須在全面的財政效益觀之下，把握財政投資支出資金綜合效益的“分層次六大環(huán)節(jié)”認識評價框架。這是提煉出的一個基本概念，表示財政投資資金的使用，其績效評價可以分層次地劃分為六大環(huán)節(jié)。通過框架性的認識，試為進一步在實際工作層面探索和形成具體的指標體系，并服務于我國投資支出績效預算編制，提供理論研討成果的支持。

　　回顧以往，改革開放之后，對于財政如何服務全局，曾有一系列的研討。在過去的傳統(tǒng)體制下，財政主要是“生產建設財政”，20世紀80年代以后啟動了城市經濟體制改革，為使這一概念有所突破，曾提出一個方向為“經營管理型財政”的財政轉型，其用意十分積極：傳統(tǒng)體制下財政發(fā)揮作用，整個政府如同管理全國這個“大公司”的出納，服務于行政需求，安排收支，沒有能動的、可以充分發(fā)揮功能的經營管理特征，需要改變。但是，盡管當時意識到財政需要在服務全局時更好更充分地體現(xiàn)出積極能動的作用，關于“經營管理型”這一概念，卻難以在實際工作中清晰地與企業(yè)的“經營管理”劃分界限。那時全國正在積極考慮讓企業(yè)“活起來”，要使政府和企業(yè)劃清邊界，企業(yè)是經營管理的主體，如果把財政代表的政府行為稱為經營管理行為，雖然有著積極的用意，但在具體工作中如何劃分，才能使政府不介入企業(yè)部門的經營管理中，而是處理好自己應該做的事，這在當時是很難解決的。

　　因此這一概念在財政系統(tǒng)被認真討論了一陣子，就沒有被繼續(xù)強調了。20世紀90年代初治理整頓期間，時任財政部部長王丙乾痛感財政落入被動局面，提出了“振興財政”。“振興”是一種宣傳用語，是讓局面生動活潑起來，有值得肯定的活力和影響力，但是如何振興，導向并不明確。1992年鄧小平南巡以后，確立了市場經濟目標模式，市場經濟中重要的“間接調控”問題隨之需要解決，而間接調控體系建設需要財政分稅制。經過長期探索之后，1994年分稅制改革終于在我國確立了分稅制框架，搭建起具有“經濟性分權”特征的、跟市場經濟匹配的“分稅制為基礎的分級財政”。在這樣的基礎之上，1998年又終于明確提出建設公共財政，這為財政的轉型導向給出了明確表述。公共財政強調財政功能的發(fā)揮，必須首先考慮怎樣在尊重市場的前提下，提供市場不能有效提供的公共產品、公共服務。其總體功能發(fā)揮的目標和具體運作的工作重心，要落在彌補“市場缺陷和失靈”的公共產品、公共服務的供給上，自然要涉及公共品供給的質量和水平。這一大的邏輯框架確立起來之后，引起了地方的積極探討。湖北的省委、省政府和省財政廳，曾明確提出了在財政發(fā)展中探討建設“效益財政”的命題，并在北京人民大會堂開過專門的研討會。筆者當時在會上提出：在財政發(fā)揮功能的過程中，抓住效益，是符合學理邏輯的，因為財政的收、支、管理合在一起，必然有是否可作出合意評價的激勵和約束伴隨條件。評價滿意、基本滿意或是不滿意，還需要有科學、客觀、細致的評價依據，這就自然會產生績效評價要求。而且財政功能發(fā)揮作用，如果落在效益上，就需要整個過程的跟蹤問效：其是否滿足了政策目標，在多大程度上滿足了財政公共資源資金的分配服務于現(xiàn)代化戰(zhàn)略和改革發(fā)展等訴求。這些過程都離不開實際需要考慮的“支出效果”。如果將這種“效果”用經濟學用語中的“效益”來表達，以“效益財政”為取向，其難點在于這種財政收支管理形成的績效（也可叫“效益”）是一種綜合性的、非常復雜的效益，它不同于企業(yè)微觀主體通過“成本效益分析”就可以得出量化結果的效益評價。企業(yè)界以多年的管理實踐探索和經驗積累，使得成本效益分析形成了一套很成熟的體系，料工費、產出和各種財務指標合在一起，形成成本效益分析結果，從某個時間段里成果的基本判斷，再細化到企業(yè)生產運營的種種特征，可以相當清晰地展現(xiàn)出來。這種成本效益分析在微觀層面的經驗，特別是管理會計中的一些綜合分析，可以用來借鑒，但對于國家政權體系中的理財，對于從宏觀到中觀進而覆蓋微觀的財政分配體系來說，是遠遠不夠的。把所有直接效益和微觀效益加在一起，并不等于宏觀效益，宏觀效益要復雜得多，綜合性要強得多。如涉及市場失靈的“負外部性”問題：在一個工廠的微觀效益中，可以只考慮有多少產值、多少利潤，提供了多少就業(yè)，就業(yè)給經濟繁榮作出了多少貢獻，但是其造成的污染，企業(yè)可以不考慮在效益之中，而在宏觀、中觀層面的財政分配中，卻是不能不考慮的。消解經濟學中所說的負外部性，需要財政動用可加以運用的手段和政策工具中的優(yōu)化措施，如稅制優(yōu)化，就需要環(huán)境稅體系中的工具手段——環(huán)保稅、資源稅和一些消費稅，使企業(yè)產生的“負的外部成本內部化”。從收入方面看，例如針對工廠排污的生產經營活動，以某些指標認定來加稅，會改變企業(yè)微觀成本效益分析的原有結果，使其從自身的物質利益出發(fā)，改變生產工藝，節(jié)能降耗治污，等等；從支出方面看，可以通過財政支出鼓勵一些研發(fā)和運用低碳綠色工藝技術的企業(yè)，使其得到更好的發(fā)展，還有補貼、專項資金、政策性貼息和政策性信用擔保，這些都是與財政政策工具運用緊密相關的。財政發(fā)揮了特定作用，進而形成了正面的社會效應，但這是微觀的成本效益分析方法所無法覆蓋的。因此，效益財政中的“效益”，必須是面對國民經濟全局的綜合效益，追求長遠利益、兼顧短期利益的綜合效益，要在這種效益的概念之下，處理所有復雜問題，進行結構優(yōu)化，而且要有好的機制引出效益分析，并以此推動“機制建設”動態(tài)優(yōu)化。前文所提到的經濟杠桿手段，都是市場經濟中值得看重和優(yōu)化的政策工具，可用來提升效益水平。如今黨的十九大之后要求全面實施預算績效管理，延續(xù)已有的認識，可于下文具體對“分層次六大環(huán)節(jié)”的認識框架試做展開。

　　二、第一環(huán)節(jié)：在宏觀經濟形勢變化中把握財政投資支出資金使用的大方向

　　（一）宏觀上以追求績效最大化為邏輯起點和運行目標

　　首先，在宏觀層次上，以追求績效最大化作為邏輯起點和運行目標。每當宏觀經濟形勢有重大變化、要求財政政策有重大舉措時，政府運用財政資金的績效，會成為公眾議論的熱點，需要以全面的財政績效觀來認識財政投資這一資金支出的綜合效益內涵。前文論證了其與微觀效益的區(qū)別，這種區(qū)別體現(xiàn)在宏觀、中觀、微觀遞進的各個層面，貫穿在相關資源配置的各個環(huán)節(jié)和財政資金運用的全過程，而且這種財政資金安排的投資，必是經濟生活里舉足輕重的事項。對于整個經濟活動來說，很多的事情首先是有投資：投資建設的公共工程、基礎設施、企業(yè)和產業(yè)園區(qū)等等綜合在一起，支撐經濟社會的供給能力，使經濟社會可以產生各種符合人民群眾美好生活需要的產品和服務，形成經濟生活不斷的循環(huán)發(fā)展。運用財政資金加入供需互動、經濟循環(huán)的安排，要在財政政策的大方向、實行力度，以及有關結構優(yōu)化的政策設計等方面形成一系列要領，這涉及資金在項目群和具體項目上的配置，需要合理監(jiān)督、高效使用；這些財政投資項目作為公共工程，竣工交付使用以后的運營和維護，也統(tǒng)統(tǒng)都和財政綜合效益有關。那么，在把握財政投資之初，需要把握的第一層次，就是要從整個資金使用貫徹政策調控的大方向入手，再從掌握調控力度、處理結構特征等，層層遞進。項目群在各個具體的發(fā)展階段上，形成了不同的結構特征，每一個具體項目在通盤安排里就像“全國一盤棋”上擺棋子一樣，要看具體項目資金的管理是否得到了有效監(jiān)督，還要注意提高資金使用效率的細節(jié)工作、全面質量管理等等。績效考評，不止需要覆蓋到整個工程竣工交付使用，而且是項目全生命周期。整個建設工程完成使命，在時間段上可能是50年、100年，甚至好幾百年。這個過程中所有的保養(yǎng)、運營、維護，都是在事前、事中、事后績效考評范圍之內的。這是一個大系統(tǒng)，應首先抓住頂層規(guī)劃，然后層層落實到細節(jié)上，爭取做到極致。如此這般，才能使財政資源配置中運用公共資金的績效，從經濟社會全局評價的水平上，達到正面效應最大化。經濟學中這種正面效應最大化，也可稱為社會總福利最大化，國民經濟效益最大化，公眾利益實現(xiàn)的最大化。因此，第一個重要的環(huán)節(jié)，是在使用財政資金的財政政策基本思路的設計上，正確把握大方向。

　　（二）近二三十年中國的經濟形勢變化與財政政策調整概況

　　每當宏觀經濟形勢發(fā)生重大變化時，都會經歷決策上的考驗。中國曾有經濟過熱的時期，也有經濟低迷的時期。不同時期按照過去的需求管理來說，要實行的首先是凱恩斯主義的“國家干預”之下的“反周期”，現(xiàn)在也叫“逆周期調節(jié)”。經濟學界對這一原則一般沒有異議，承認經濟有周期波動，會周而復始地從經濟繁榮、高漲轉為走下坡路的低迷、蕭條，有時候會出現(xiàn)嚴重的危機局面，然后再進入復蘇，重新高漲，呈現(xiàn)馬鞍形連成的波動發(fā)展。在近來的二三十年里，中國就曾歷經亞洲金融危機和世界金融危機兩次落入低迷狀態(tài)的考驗。

　　1997年的亞洲金融危機未發(fā)生之前，整個國民經濟高歌猛進，前邊是1992年鄧小平南巡打開了新局面，隨后主要控制經濟過熱，通過《關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》文件中的16條措施和其他種種配套措施，力求國民經濟軟著陸。到1997年，經濟增長率回落到8%，這是一個很理想的速度。但在1997年下半年，亞洲金融危機一下使得整個經濟運行趨勢變成了失速下行。到1998年朱镕基正式出任總理，兩會上提出當年經濟運行的目標是“一個確保——確保實現(xiàn)8%的年度經濟增長目標”，但一季度數據顯示，整個經濟局面中下行壓力已非常沉重。因此前所未有地在年度中調整財政預算，對兩會上通過的預算做出影響重大的調整方案，發(fā)行長期建設國債，以長期建設國債資金實施政府看準的一系列建設項目投資。這樣是把經濟生活中的景氣水平往上托，通過擴張來對沖亞洲金融危機形成的巨大壓力。這一年最后運行的結果，雖未確保8%的經濟增長目標，但實現(xiàn)了7.8%的年度經濟增長，已然十分接近。之后，曾落到年度增速最低水平7%，一直走到2003年成功抵御“非典”之后，全年經濟增長速度又回到兩位數——10%的高增長。這是一個很典型的反周期過程，在宏觀層面的判斷上，認為方向必須進行改變，從防止過熱實行收縮，到尋找一種合適的擴張方式實行經濟擴張，其中財政就要加大投資，而且在加大投資中前所未有地推出規(guī)范化的預算調整方案，探索一系列新措施新機制，作盡可能正確的把握。以長期建設國債方式來籌集資金是前所未有的，當時整個銀行系統(tǒng)有大量的存差用不出去，而企業(yè)預期不佳，不敢花錢投資，因此由政府來舉債進行操作。

　　從2003年到2007年，經濟步步高漲起來，到了2007年，當年的經濟增長速度高達14%以上，而幾年間物價卻相當平穩(wěn)，經濟從高速上升到了超高速發(fā)展，整個國民經濟真是高歌猛進。但這種局面不可能長期維持，需掌握好變化出現(xiàn)后宏觀政策應有的方向，以及實施力度、結構、政策手段組合等等。2008年世界金融危機發(fā)生，一下把中國拉進經濟走向低迷的全球浪潮中，形勢變得非常嚴峻。時任總理溫家寶說，這個時候“信心比黃金更重要”。信心的來處就是下決心搞大動作、大手筆，推出“四萬億一攬子政府投資計劃”，以政府投資刺激經濟。原來的經濟高漲局面迅速往下落為低迷，以四萬億一攬子政府投資計劃托起經濟景氣，這就是一個反周期、逆周期的調節(jié)。2008年以后，連續(xù)兩年增長速度落到10%以下，經過努力，又較快恢復經濟繁榮局面，到2010年，中國經濟重回兩位數增長的高位。但是改革開放以來，經濟高速增長了許多年，已凸顯出不可忽視的矛盾。2010年中央重視“矛盾凸顯問題”，明確提出“穩(wěn)字當頭”的穩(wěn)中求進方略，所意識到的矛盾，可以簡要概括為兩方面：一方面是物質生活中存在不可持續(xù)性的因素，最直觀的是大氣污染，如北京和周邊地區(qū)的嚴重霧霾，還會擴展到打擊半個中國，還有普遍存在的水流污染、土壤污染、食品安全問題——這些是非常明顯的矛盾制約和導致物質生活不可持續(xù)的威脅；另一方面是收入分配問題帶來的矛盾和挑戰(zhàn)——大家議論紛紛的腐敗、灰色收入都不可避免地涉及收入分配，同時，現(xiàn)實生活中也有種種困惑，僅僅是理財的技術路線不同，就會使最后的收益有天壤之別：有些人用一些可用的自有財力，另外利用一些杠桿不斷炒房，就能迅速致富，一些人進入股市卻可能血本無歸；還有一些人只在銀行存款，將存款分成多期，滾動存定期，多年后發(fā)現(xiàn)賬面上增加了錢，但自己能買到的住房卻縮水了，原來那筆錢或許可以買100平米的房子，過了五年八年就只能買30平米了。這些矛盾和困，擾使中央意識到必須對發(fā)展階段作出新的把握，后來這一概念被稱為“認識、適應和引領新常態(tài)”，現(xiàn)在仍處于這一階段。一開始是主動降低經濟增長速度，使經濟軟著陸，將“又快又好發(fā)展”的方針調整為“又好又快發(fā)展”，以“穩(wěn)”字當頭，穩(wěn)中求進。此外，世界金融危機引出的歐債主權債務危機的陰影不斷困擾我們，更需注意外部因素和內部因素交織的風險，更加強調穩(wěn)中求進中讓地方和企業(yè)承受陣痛，通過市場優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化結構。這樣，一步一步提煉出“結構問題是中國的矛盾主要方面”的認識。優(yōu)化結構，實現(xiàn)高質量發(fā)展，成為一直延續(xù)到現(xiàn)在的中央指導方針基調。

　　在經濟增長速度下落的過程中間，2015年到2018年上半年長達12個季度的時間里，經濟已經進入6.7-6.9%的中高速增長的平臺狀態(tài)，但不期而至的貿易戰(zhàn)繼續(xù)壓低了經濟增速，2019年三季度已經落到6%，雖然全年實現(xiàn)6%以上的經濟增長仍然是有一定把握的，但是相比2007年14%以上的經濟增速，現(xiàn)在已經跌去了一大半。這樣的過程中，始終需要探索財政發(fā)揮功能的政策基調和大方向。雖然很多人對當年的“四萬億計劃”持批評之意，但筆者始終認為，不可能有萬全之策，任何宏觀調控都不可能十全十美，但是對“四萬億一攬子投資計劃”在主流的調控方向、力度的把握和時機認定上，應該是較為肯定的。四萬億元的政府投資中，除中央安排1萬億元出頭之外，有近三萬億元要靠地方政府在自籌的同時繼續(xù)調動銀行的積極性，其中大量的錢來自銀行的存差，可繼續(xù)以長期建設國債等方式轉到政府手中，再匹配由地方政府和企業(yè)跟進、配套形成的資金力量，實施建設項目。政府投資擴張在很多項目準備不足的情況下，是較為粗線條的，固然有可指摘之處。另外，抵御亞洲經濟危機和世界經濟危機的兩輪政府擴張，客觀上也助長了傳統(tǒng)體制下根深蒂固的“政府萬能論”思維，這種與改革的市場取向南轅北轍的錯誤意識無形中得到了助長，這是政府擴張帶來的副作用，不必諱言。但總體來看，當時別無選擇，且其大方向是值得肯定的。

　　（三）國外案例的經驗教訓和對中國做法的審視

　　我們可以反思一下資本主義世界的經驗教訓，反證方向錯誤產生的敗壞局面。上世紀20年代末期出現(xiàn)了經濟大蕭條，時任美國總統(tǒng)胡佛沿用過去的思維，犯了方向性的錯誤，政府投資和宏觀調控形成不了思路，無所作為，使得經濟一塌糊涂。其后的“羅斯福新政”扭轉了局面，動用了很多新的機制，以國家干預手段，擴大赤字，發(fā)行公債，對于低端勞動者、失業(yè)人群以工代賑，組織公共工程建設。這是正確方向選擇下的重要措施。所以從美國案例中，已可以看出方向正確與否，是關系整個財政資金支出綜合績效的大前提。

　　另外可簡要觀察日本案例。日本曾經在二戰(zhàn)以后出現(xiàn)經濟奇跡，20世紀50年代蓄勢，60年代大發(fā)展。有了全球矚目的經濟發(fā)展，之后的十幾年間，財力雄厚起來，成為高收入經濟體，日本人到海外去做各種投資。到20世紀80年代中后期，日本人在美國攻城略地，做海外不動產的投資收購，買下紐約洛克菲勒中心、西海岸的影城等。但20世紀90年代初，突然發(fā)生泡沫經濟的破滅，經濟失速，局面非常低迷。日本在這時的宏觀決策上，沒有當機立斷：貨幣政策方面雖然利率水平一降再降，最后降到了零利率，卻依然陷入了“流動性陷阱”，最后貨幣政策失效，即陷入已沒有操作空間的陷阱狀態(tài)；財政政策方面始終猶猶豫豫不敢出手，不能夠大膽發(fā)力實施擴張，一拖再拖，使得日本經濟出現(xiàn)了將近20年的停滯。最近一段時間日本經濟有了起色，這就是安倍晉三“三箭齊發(fā)”的安倍經濟學，在這方面的政策組合中，就包括了一些政府刺激經濟的手段。所以日本的經驗、教訓也是有失有得。

　　中國在這方面，客觀地說，雖然有種種不同意見，但總體而言，應對亞洲金融危機、世界金融危機時，沒有出現(xiàn)重大的方向性失誤，都正確選擇了擴張方向。這種考驗的關頭，對于決策者來說，需要放在第一位的就是大方向的認定是否正確。社會上可能眾說紛紜，但是大方向的最優(yōu)解其實是唯一的。對于宏觀決策上的優(yōu)化，決策關頭的局面，可能會相當復雜，有種種不同的說法，既要注意和民眾、學者、智庫互動，充分聽取民意，決策者也應有自己的決斷，這必然是一種尋求最優(yōu)解的考驗。比如，當前中國經濟還在繼續(xù)下行，已實行了積極財政政策，這是一種擴張政策，而且要“加力提效”，這是非常明確的要求。同時，貨幣政策作為宏觀間接調控中的另外一大政策，也在不斷的調整之中。曾經有一段時間在“穩(wěn)健的貨幣政策”概念之下加了一個“中性”表述——不再做有針對性的擴張，但是后來又不提中性，在穩(wěn)健后面加上“松緊適度”，當下再具體考察，“緊”已經無所指，主要是如何“松”的問題：即如何實現(xiàn)“保持流動性合理充裕”。貨幣政策中陸續(xù)出手下調準備金率，下調利率，實際上是如何在降準降息通道上相機抉擇來把握好的問題，而且還試做一些“定向寬松”的定向降準等措施。定向降準、定向寬松，開始是針對農業(yè)和中小企業(yè)，之后各個行業(yè)幾乎都涉及了，其實已經是比較全面的寬松，所以，最后落到“保持流動性合理充裕”上來。但實行寬松貨幣政策，也要避免一下子轉型為大水漫灌的思維傾向。因此，中國現(xiàn)在的宏觀政策，積極財政政策要更加積極，貨幣政策要保持流動性合理充裕，實際上是要求財政更加積極發(fā)力，以更有利于優(yōu)化結構；貨幣政策以寬松為主，但是在影響預期這方面，仍然強調“穩(wěn)健”的基本概念。這是在現(xiàn)階段兩大政策的具體組合形態(tài)。有人認為政府在作為上，應該減少這種擴張或“合理充裕”方向上的影響，因為中國經濟中存在著非常高的杠桿率，如果從廣義貨幣供應量M2和GDP的比值來看，是2.5倍左右的水平了，這種情況下，要更多容忍經濟增長速度往下落，避免未來的高風險。我認為雖然確實需要去杠桿、穩(wěn)杠桿，但也不能只盯著M2和GDP之比，并非立即將經濟增長速度調到5%以下，就能有效防范風險，真正要做的分析，遠比之要復雜得多。中國的宏觀杠桿率如此之高，跟間接金融為主的框架有密切關系，不能光看這一指標，還要結合其他一系列現(xiàn)實問題。在中國特定情況下的分析，不應以極端的認識來批評積極財政政策和流動性合理充裕等政府擴張行為過了頭。所以，面對批評意見認真聽取時還要做好決斷的把握，掌握好調控的大方向，這是追求財政投資支出績效的第一個環(huán)節(jié)。

　　(本文作者介紹：全國政協(xié)委員、中國財政科學研究院研究員。)