文/新浪財經意見領袖專欄作家 董登新

　　近幾年來，OECD國家的基本養老保險給付絕對水平雖然沒有下降，但養老金給付水平的增長速度卻普遍都在下降。

　　目前全國已有2/3的省份實現職工基本養老保險基金全省統收統支，剩下的省份年底前必須實現。——從全省統收統支轉向中央統收統支，已是一步之遙，只差臨門一腳。

　　2017年10月，十九大報告明確提出：“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。”為此，人社部、財政部已作出相應部署，2020年底之前，必須完成職工基本養老保險省級統籌，而且第三輪國資劃轉充實社保基金的工作必須全面落實到位。養老保險全國統籌是實現制度公平與效率至關重要的一步。那么，養老保險全國統籌，未來的模樣究竟是怎樣的？

　　（一）養老保險全國統籌的實質是全國統收統支

　　眾所周知，我國現行養老保險是雙軌制的，它由兩個制度構成：一是職工基本養老保險，主要覆蓋對象為機關、事業單位、企業職工，以及部分靈活就業人員；二是城鄉居民基本養老保險，其覆蓋對象是沒有資格或沒有能力參加職工基本養老保險、年滿16周歲、不在校的全部適齡勞動力人口。這兩個制度相互補充，并形成了我國養老保險的“全覆蓋”。

　　從終極目標來看，無論是職工基本養老保險，抑或是城鄉居民基本養老保險，最終都必須實現全國統籌，這是一個不可逆轉的大方向。但就目前而言，實現職工基本養老保險全國統籌更急迫，而且更有可行性。

　　目前，我國職工基本養老保險統籌層次較低，主要以縣（市）統籌為主，也有少數省份實現了省級統籌，但全國統籌單位仍多達2000多個，職工基本養老保險基金零星分散地分布在2000多個“小水池”中，無法形成規模效應，各個分散的“小水池”各自為陣、余缺不均，這不僅導致行政管理成本高昂，制度效率低下，而且直接影響了養老保險互助共濟的作用發揮，抗風險能力較弱。因此，我們急需將職工基本養老保險基金集中到一個“大水池”，實現全國統籌，以增強養老保險基金互助共濟作用以及防范支付風險的能力。

　　職工基本養老保險全國統籌，其標志性特征是全國統收統支，具體地講，就是全國所有參保人的繳費直接上繳給中央政府，并由中央政府直接給全國所有退休者發放養老金，其基金收付不與地方政府相干，它是完全獨立于地方政府的。這樣的養老保險制度是全國統一的，它沒有地區差別，也沒有行業差別，充分體現制度公平與效率。

　　（二）由稅務機構統一征繳社保費用

　　目前我國社保繳費存在多種模式，一類是社保征收模式，即由社會保險經辦機構負責征收社保費；另一類是稅務征收模式，而稅務征收模式又可分為兩種：一是稅務代征模式，即社會保險經辦機構負責核定繳費數額，由稅務部門負責征收；二是稅務全責征收，即稅務部門負責包括繳費數額核定、征收在內的全部征繳環節。

　　2018年3月中央發布的《深化黨和國家機構改革方案》明確指出：為提高社會保險資金征管效率，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。2018年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國稅地稅征管體制改革方案》，明確從2019年1月1日起，各項社保費將交由稅務部門統一征收。而這一改革將結束我國社保費“分征”格局，有效阻擊企業漏繳、少繳社保問題，并為全國統籌奠定基礎。

　　然而，2019年4月1日，國務院發布的《降低社會保險費率綜合方案》重新作出規定：企業職工基本養老保險和企業職工其他險種繳費，原則上暫按現行征收體制繼續征收，穩定繳費方式，“成熟一省、移交一省”；機關事業單位社保費和城鄉居民社保費征管職責如期劃轉。這意味著原先確定于2019年1月1日開始由稅務機構統一征繳社保費的工作安排暫時發生了一些改變，為了配合企業減稅降費，企業社保五險繳費則仍維持現狀征收，等待條件成熟后，再過渡到由稅務機構統一征繳。但機關事業單位社保繳費及城鄉居民社保繳費不會增加企業負擔，因此，自2019年1月1日開始，機關事業單位社保繳費及城鄉居民社保繳費，仍按原定計劃直接改由稅務機構統一征繳。不過，企業社保繳費全部改由稅務機構征繳，最遲執行時間不能超過2020年底，這也是實現省級統籌的最后期限。

　　（三）全國社會保障基金理事會將擔任受托人

　　目前全國社會保障基金理事會受托資產主要包括全國社會保障基金、做實個人賬戶中央補助金、基本養老保險基金、國有股減持或轉持資產，以及2017年11月開始實施的國資劃撥資產等。

　　在職工基本養老保險全國統籌后，全國社會保障基金將是理所當然、唯一合適的受托人，委托人則是人社部和財政部。

　　從歐美國家基本養老保險基金管理經驗來看，作為受托人，全國社會保障基金理事會將來至少應該補充以下兩大重要職能：

　　第一，精算與預測職能。目前全國社會保障基金理事會尚未設立專門的精算部，我們應該盡快設立精算部，并儲備頂尖、一流的精算人才，將來通過對我國基本養老保險基金收支平衡精算，提供中短期（10年）和長期（50年）預測，并給出養老金“耗盡”的模型時點及理論風險警示，以便提醒政府提前作好風險應對。

　　第二，咨詢與智庫職能。目前全國社會保障基金理事會每年發布的年度報告內容十分簡單，幾乎不涉及基金收支平衡的動態分析，更沒有相關制度改革的建議與風險警示，無法發揮咨詢與智庫的作用。借鑒歐美國家基本養老保險基金托管的經驗，我們必須強化全國社會保障基金會政策咨詢、決策支持的重要功能。

　　美國基本養老保險（OASDI）信托基金理事會的做法與經驗，值得我們借鑒學習。全國社會保障基金理事會應該提前培養并儲備優秀的精算人才，通過國際合作機制了解他國精算經驗及模型方法，構建符合中國特色的全套精算及預測模式。

　　（四）全國將統一繳費基數上下限

　　2019年4月1日，國務院發布《降低社會保險費率綜合方案》，首次提出要在全國范圍內統一社保繳費基數計算口徑：各省應以本省城鎮非私營單位就業人員平均工資和城鎮私營單位就業人員平均工資加權計算的全口徑城鎮單位就業人員平均工資，核定社保個人繳費基數上下限。盡管如此，各個省份具體執行的繳費基數仍是不統一的，甚至在各省內部采用的繳費基數標準也是不統一的。

　　以湖北省為例，2019社保核定年度繳費基數標準，分區域按下列三檔執行：第1檔：武漢市和省直，月標準為6233元；第2檔：黃石市、十堰市、襄陽市、宜昌市、荊門市、隨州市、恩施州，月標準為4800元；第3檔：荊州市、鄂州市、孝感市、黃岡市、咸寧市、仙桃市、天門市、潛江市、神農架林區，月標準為4500元。用人單位應當在參保地社保繳費基數標準上限（即300%）、下限（即60%）范圍內據實申報本單位職工的繳費基數。也就是說，同一個省內劃出了三套繳費基數標準，很顯然，這與“省級統籌”的距離還比較遠。

　　不過，在2020年底之前，各省職工基本養老保險必須實現“省級統籌”，也就是說，到那時，湖北省的繳費基數上下限在全省范圍內必須是統一的。

　　不過，在職工基本養老保險全國統籌后，各省所有參保人將統一采用“全國城鎮單位就業人員平均工資”來確定繳費基數上下限，而不再有省域地區之間的差別。不難設想，在2020年后如果實現職工基本養老保險全國統籌，那么，全國只能執行統一的繳費基數標準，各省的繳費基數將不復存在。

　　（五）單位繳費比例最終極有可能降至12%

　　在職工基本養老保險繳費比例上，我們已于2016年5月1日起先將單位繳費從20%降至19%，又于2019年5月1日起再將單位繳費從19%降至16%，累計降幅達4個百分點，盡管如此，仍有一些省份或地區執行不一樣的“本土”繳費政策，比方，浙江和廣東兩省早在2008年全球性金融危機爆發前后，就已經將職工基本養老保險的單位繳費比例降至14%，而福建省廈門市更早就將單位繳費比例降至12%，成為全國最低繳費標準。

　　很顯然，少數地區的單位繳費采用更低的繳費比例，是變相地以社保繳費“優惠”來替代稅收優惠政策，這會造成社保基金的變相損失及“隱形”流失；另一方面，對用人單位尤其是企業來說，也是極不公平的，它會造成不同地區“用工成本”的制度差異，可能導致企業因制度套利而被迫遷移注冊地。正因如此，我們必須盡快地在全國范圍內統一職工基本養老保險單位繳費比例，以便提前做好與全國統籌無縫對接的準備。

　　從理論上講，較低水平的繳費比例更容易實現全國統籌，也更符合企業減稅降費的精神，因此，我認為當職工基本養老保險全國統籌后，單位繳費比例極有可能逐步降至12%。理由有三：其一，在社保降費大背景下，繳費比例將“就低不就高”，廈門執行的12%單位繳費比例是全國最低繳費水平，要求其上調繳費比例的可能性不大。其二，根據國際慣例，靈活就業人員基本養老保險總繳費率應與職工基本養老保險總繳費率相等，而目前我國靈活就業人員繳費率為20%，在全國統籌后，若將單位繳費比例降至12%，再加上個人繳費8%，則正好等于20%，與靈活就業人員總繳費率相等。其三，將單位繳費比例降至12%后，基本養老保險總繳費率為20%，這與基本養老保險國際平均繳費水平大體靠近。

　　2016年OECD共有12個國家在設立基本養老保險制度的同時，還設有強制性私人養老金計劃，兩類繳費合計總費率平均為22.9%；而另有23個國家沒有設立強制性私人養老金計劃，其基本養老保險總費率平均為18.4%。由此可見，當我國職工基本養老保險單位費率降至12%時，雇主、雇員合計費率為20%，正好介于OECD國家兩類制度的中間水平。

　　（六）男女法定退休年齡極有可能統一至60歲

　　目前我國男女法定退休年齡仍是多軌制的。截止2018年底，全國參加基本養老保險總人數為9.43億人，其中，執行60周歲法定退休年齡的參保人占絕大多數，將近7.5億人，它包括參加城鄉居民基本養老保險的男性和女性人口共計5.24億人，以及參加職工基本養老保險的男性人口2億多人；相反，執行45歲、50歲、55歲法定退休年齡的參保人主要是參加職工基本養老保險的女姓人口，合計僅有1億多人。

　　由此可見，無論是遵從制度公平，或是遵從“少數服從多數”的原則，我國的男女法定退休年齡都應該盡早統一至60周歲。尤其是近來年我國社保正在大幅降費，這一定會降低繳費積累，加大養老金支付壓力，與此同時，在人口老齡化背景下，我國勞動力供給更加短缺，因此，將男女法定退休年齡統一至60歲，既能對沖社保降費、緩解養老金支付壓力，又能有效增加勞動力供給。更何況，從世界大多數國家來看，統一男女法定退休年齡，并將退休年齡延長至65周歲，已成大勢所趨。

　　事實上，早在1935年，美國就將男女法定退休年齡統一為65歲，2027年將進一步延長至67歲。在OECD的35個國家（不含2018年加入的立陶宛）中，共有13個國家現行男女法定退休年齡介于60周歲至65周歲之間，另外22個國家現行男女法定退休年齡達到或超過65周歲，其中，挪威、冰島、愛爾蘭、拉脫維亞四國的男女法定退休年齡均達到了67歲。

　　另據OECD統計，在2015年至2017年間共有三個國家提高了法定退休年齡，它們分別是：丹麥將在2030年將男女法定退休年齡延長至68歲；芬蘭則將男女法定退休年齡從63歲延長至65歲，每年延長3個月，荷蘭則在2022年將領取基本養老金的年齡提高至67歲零3個月。此前，加拿大和波蘭決定將男女法定退休年齡延長至67歲。

　　（七）繳費年限延長至20年比較適度

　　法定退休年齡與最低繳費年限，是基本養老保險給付的兩道門檻標準，二者缺一不可。從人的生命周期來看，從20歲至60歲是最佳勞動年齡，在這40年中，除掉大學學習和生病休息，一生工作的時間至少可長達30年，因此，將參保人最低繳費年限確定為20年，是比較科學可行的。目前我國基本養老保險規定的最低繳費年限是15年，很顯然，這一最低繳費年限規定與世界主要國家相比，是存在顯著差距的。

　　以美國基本養老保險為例，它雖然沒有對繳費年限作出具體規定，而是明確規定了退休應該達到的最低繳費積分，但從理論上折算，美國基本養老保險最短繳費年限可折算為10年，不過，這只是退休的門檻條件之一，因為美國男女現行法定退休年齡為66歲，十年繳費下限規定很容易達標。然而，在美國退休金給付公式中，它卻自動“默認”了35年的最低繳費年限，如果繳費年限短于35年，則退休金計算就會自動打折扣。也就是說，如果在美國正常退休并拿到標準退休金，必須要同時滿足兩個條件：第一，繳費滿35年；第二，年滿66周歲。

　　在實行彈性退休制度的國家，一般都設定了部分給付與完全給付的兩種繳費年限門檻。比方，在OECD國家中，最短繳費年限為15年，如斯洛文尼亞、西班牙及土耳其；最長繳費年限為45年，如比利時。在波蘭，男性最低養老金繳費年限為25年，女性繳費年限為21年，它還決定在2022年將提高至25年；法國最低養老金繳費年限為41.5年，瑞士獲完全養老金給付的繳費年限分別是：男性44年，女性43年；而瑞士最低養老金給付的繳費年限男女均為35年。

　　事實上，世界各國都在提高法定退休年齡，一方面，這既能提高養老金的支付水平，緩解財務支付壓力，另一方面，又能通過延遲退休時間而增加繳費年限，這有利于改善養老金長期財務收支平衡。尤其是在我國，提高最低繳費年限，也可以有效對沖社保降費的支付壓力。

　　（八）基本養老保險給付替代率可能會降至50%左右

　　目前世界各國大多流行三支柱養老保障體系，它所體現的是“三方責任”原則，這是一個多層次的養老保障架構，它分別由國家主導的基本養老保險、雇主創設的補充養老保險，以及家庭或個人投資安排的自我養老儲蓄所構成。在人口老齡化的今天，單一依賴其中任一支柱或主體，都是難以維系安全的老年退休生活的，因此，它必須要三支柱共同支撐，而且三個支柱各有分工、相互互補、缺一不可。

　　作為第一支柱的基本養老保險，其主要作用是底線保障，防止老年貧困，而不是充分保障；作為第二、三支柱的私人養老金，則是第一支柱公共養老金的重要補充。幾乎所有國家都規定基本養老保險必須是強制實施的，而對于私人養老金計劃則有自愿和強制之分。相比之下，強制性制度覆蓋面廣，養老金給付總替代率更高。

　　以OECD的35個國家為例，第一支柱基本養老保險給付替代率超過 50%的國家共有10個，它們只有第一支柱，而沒有第二、三支柱，這些國家分別是意大利、奧地利、盧森堡、葡萄牙、西班牙、土耳其、法國、匈牙利、芬蘭、希臘；而OECD其他25國的基本養老保險給付替代率均低于50%，但它們大多擁有強制或自愿的私人養老金計劃。比方，英國基本養老保險給付替代率僅為22.1%，但加上私人養老金后，它的總替代率就達到了52.2%；同樣，美國基本養老保險給付替代率僅為38.3%，但其總替代率（含私人養老金）卻高達71.3%；德國基本養老保險給付替代率僅為38.2%，但其總替代率（含私人養老金）也高達50.9%。

　　在非OECD國家中，印尼基本養老保險給付替代率僅為34.3%，但其總替代率（含私人養老金）卻達到了62.1%。而印度、中國、阿根廷、巴西、沙特等國基本養老保險給付替代率均超過60%，但這些國家幾乎都不存在私人養老金。比較特殊的情形是俄羅斯，它的基本養老保險給付替代率僅為15.8%，再加上少許的私人養老金后，其總替代率也只有33.7%。

　　按照OECD測算，我國基本養老保險給付平均替代率為76%。在社保大幅降費后，中國基本養老保險給付替代率有可能、也有必要降至50%左右，但配套的改革措施必須跟上，即快速做大做強私人養老金計劃，尤其是企業年金，這將是未來中國三支柱養老保障體系的最大短板與弱項。

　　（九）養老金調整指數化、自動化、常態化

　　隨著物價水平和工資水平的不斷上漲，基本養老保險給付也應“水漲船高”，進行相應調整，以確保老年保障的安全性不受影響。從OECD成員國來看，基本養老保險給付水平年度調整，一般采用指數化方法計算，它有6種不同的調整方法：（1）指數化調整單盯物價水平漲跌，采用這一類方法的國家最多，如美國、法國、意大利、加拿大、瑞典、希臘、智利、土耳其、墨西哥等；（2）指數化調整單盯平均工資水平漲跌，采用這類方法的國家較少，主要有德國和荷蘭；（3）指數化調整綜合考慮物價與工資漲跌情況而定，如英國、日本。（4）指數化調整綜合考慮物價和生活成本，如澳大利亞等；（5）指數化調整綜合考慮物價和GDP，比方，葡萄牙；（6）“拍腦袋”式調整，這只是個別國家，比方，奧地利，其基本養老保險給付水平調整沒有固定公式和目標參數，而是通過一次性行政決策機制進行臨時調整，帶有較強的短期性、主觀性和隨意性。

　　近幾年來，OECD國家的基本養老保險給付絕對水平雖然沒有下降，但養老金給付水平的增長速度卻普遍都在下降。這其中的原因之一，是自金融危機以來經濟增速的放緩，當然更有養老金財務籌資能力不足的問題。

　　目前，我國職工基本養老保險退休金發放水平經過連續十多年高達10%的調整后，一方面退休金基數已然不低，另一方面，我國近年來經濟增速明顯放緩，為此，2015年我國首次將養老金增速調低至6.5%左右，2017年進一步調低至5.5%左右，2018年再調低至5%左右。總體而言，今后我國退休金增速不會低于CPI漲幅，也不會高于GDP增速，但如何更加科學精準地計算全國退休金發放水平的統一增長速度，仍需要借鑒歐美國家的經驗，建立一套中國特色的指數化、自動化、常態化調整機制。

　　(本文作者介紹：武漢科技大學金融證券研究所所長，湖北省中小企業研究中心主任。)