文/新浪財經意見領袖專欄作家 袁吉偉　　

　　日本信托業監管體系建設經驗及啟示

　　信托業良好的發展離不開完善的制度體系建設，尤其是大陸法系國家，更需要通過建設完善的監管制度體系促進信托業的良好發展。日本信托業發展相對成熟，不僅實現了信托業的穩健發展，而且進行了大量創新，這與其完善的監管制度密不可分。我國信托業正值轉型發展的關鍵時期，通過學習優秀的監管制度經驗，更加有效地推動我國信托業健康發展。

　　一、日本信托業監管體系分析

　　20世紀初，日本開始學習美國引進信托制度，雖然也歷經整頓，但是到20世紀70年代后，日本信托時代到來，信托制度應用廣度和深度達到較高水平，日本成為大陸法系國家發展信托業最為成功的國家。根據日本信托業協會統計數，截至2019年3月末，日本信托資產規模為1201.9萬億元，包含了金錢信托、年金信托、財產形成信托、投資信托、有價證券信托、動產信托、債權信托等多種多樣的信托業務，持續創新為日本信托業增添了強勁的發展動力。從功能角度看，資產運用型信托規模為123.5萬億日元，占比為10%；資產管理型信托規模為953.7萬億日元，占比為79%；資產流動化型信托規模為80.5萬億日元，占比為7%。日本具有完善的信托監管制度和體系，并能夠根據時代變化，及時修訂其監管制度，為信托業發展創造了良好的制度環境。

　　（一）監管機構分析

　　日本實施高度集中的金融監管，主要由金融廳負責對信托機構等各類金融機構進行監管。日本監管部門將信托定位于長期融資機構，以使其與其他銀行金融機構區別。日本高度重視信托業的穩定發展，二十世紀初，信托業法發布，規范行業發展；到二十世紀中期，伴隨外部形勢的惡化，監管部門學習美國經驗，將信托公司轉變為信托銀行，由其專營信托業務。此后，監管部門通過完善信托業監管制度以及將信托制度創新地應用于財富傳承、養老、權益保護等方面，對日本信托時代的到來具有積極意義。十二世紀末，日本加快金融業開放步伐，允許其他金融機構兼營信托業務，創設不同類型的信托經營機構，豐富了信托業的參與機構和生態系統，增強行業發展活力。

　　日本信托業協會作為信托業的自律組織，1926年1月成立，現有會員71家單位，其中會員4家，主要是最早信托公司轉型為信托銀行的4家機構；準會員67家機構，主要是后續獲準兼營信托業務的金融機構以及信托公司。日本信托業協會主要職能包括信托數據發布、信托的調查研究及資料收集、信托業務及信托事務改善的調查企劃、振興信托研究的組織、信托文化宣傳、信托投資者保護、投訴及糾紛處理。

　　（二）信托行業監管分析

　　日本信托行業最為關鍵的兩部法律制度是信托法和信托業法，在1922年先后實施，有效規范了信托業的運行發展。2004年，日本政府根據現實需求進一步修改了兩部法律。信托法主要用于規范信托關系，2004年修改后，該法增加了新的信托業務，增加了信托合并、分割等制度規范，提升了信托關系彈性。信托業法也跟隨信托法修訂，主要是擴大了信托經營機構的范圍。日本信托業法定義信托業為經營信托受托服務的行業，主要內容包括信托機構的設立、變更、業務范圍、業務開展、信托契約代理點店申請登記、信托受益權銷售店申請登記、監管現場檢查、破產、糾紛解決等事項。為了有效落實信托業法，日本相繼頒布了信托業法施行規則、信托業法實行令，進一步明確了信托業法相關的具體要求。

　　除了信托業法及其配套法律，日本還制定了金融機構兼營信托業務等相關法律、金融機構兼營信托業務等相關法律施行令、金融機構兼營信托業務等相關法律施行規則，主要是解決金融機構兼營信托業務的監管規范。該法最早頒布主要是促進二戰時期銀行兼并弱小信托公司，不過實施時間較短。二戰后，為了促進日本信托業的發展，借鑒美國經驗，將信托公司轉變化為銀行，根據兼營法后開始兼營信托業務，達到了促進信托公司轉型的目的。二十世紀末，為了滿足信托業的發展以及促進金融業競爭力提升，日本政府開始允許銀行、證券公司等金融機構直接兼營信托業務，或者以設立子公司的形式經營信托業務。

　　根據日本信托業法及金融機構兼營法等法律制度，日本經營信托業務的機構包括14家信托銀行、37家兼營信托業務的金融機構、9家一般信托公司、16家管理型公司、327家信托契約代理店、近千家信托受益權銷售店等形式，而且外國信托機構也可以申請設立不同功能的信托機構，實現了信托業的對外開放。

　　（三）信托經營機構監管分析

　　日本金融廳制定了各類信托經營機構的監管方針以及信托業務檢查手冊，明確了監管理念是基于保護委托人及受益人利益為出發點，確保信托經營機構穩健運行，及早發現問題，綜合運用行政處罰、業務暫停、撤銷牌照等舉措，達到業務改善的目的。

　　日本金融廳制定了信托經營機構監督綜合方針，該方針主要考慮了一般信托公司、管理型信托公司、金融機構兼營信托業務、信托契約代理店的不同經營特點，從申請準入、業務經營、問題整改、糾紛處置、行政處罰等方面確定了監管要點和要求。以一般信托公司為例，該方針特別提出在其準入時需要重點審查的方面；在其正式運營后，金融廳要確保其信托業務運營符合信托法、信托業法，受托后的信托財產管理、運用的適當性，同時根據不同規模信托公司，其上述檢查重點會有所差異；確保信托公司履行了忠實義務、注意義務，主要關注是否審查了信托目的的合法性、信托財產的合規性以及信托財產價值評估的正當性；在信托業務運營過程中，檢查重點在于投資者信息恰當的管理、負面信息的處置機制和流程適當性、與信托契約店合作時進行了事前審查；進行了恰當的反洗錢工作，有效解決了投訴糾紛。日本金融廳在對信托公司做出行政處分時，主要考慮違規行為公共利益侵害程度、有無故意性、受害者受害程度等因素。

　　日本金融廳制定了信托業務檢查手冊，涉及信托業務的各個環節以及需要關注的問題，作為監管和檢查信托經營機構的重要依據，也成為信托經營機構規范經營的重要參考，信托經營機構可以進一步定制更為詳細的管理制度，不過信托經營機構需要根據外部環境變化，基于自我責任原則，有效把控各類風險，實現信托業務的恰當、穩健運行。信托業務檢查手冊將信托業務劃分為信托營銷、受托審查、信托財產管理、信托財產運用等環節，針對不同環節制定了詳細的檢查要點。在信托營銷環節，金融廳側重于檢查信托營銷的整體政策、內部管理、部門職責等方面；在受托審查環節，信托經營機構要從保護委托人和受益人角度出發，確保能夠執行受托責任，新產品推銷前應經過充分的內部審查；在信托財產管理環節，重點要求信托經營機構進行分別管理，已按照委托人或者委托人委任的第三方指示正確地處理了信托業務；在信托財產運用環節，要求信托經營機構實現了有效的分散投資、流動性管理，以高度專業性實現了信托財產的最佳運用管理，有效應對利益沖突問題。

　　（四）信托業務監管分析

　　日本信托業務較為發達，種類豐富多樣，主要包括貸款信托、年金信托、投資信托、土地信托、家族信托等。日本針對重要信托業務都制定了較為健全的法律規范，這有利于促進信托業務的規范發展。

　　貸款信托方面，1952年日本制定了貸款信托法，信托資金主要運用方式為貸款或者票據貼現，主要投向基礎設施等日本重點建設領域，信托期限不低于2年，與一般銀行短期貸款業務相區別；可設置保本條款約定，貸款信托的廣告和合同需要經過監管部門審批。由于貸款信托與銀行存款類似，因此其適用于銀行存款的相關監管要求。

　　證券投資信托方面，1951年日本證券投資信托法生效后，公募發行的證券投資信托正式落地；后續，日本又對證券投資信托進行了重大改革，改革舉措包括允許私募發行證券投資信托產品、引入證券投資公司、允許銀行等金融機構銷售投資信托、強化信息披露、進行外部審計等。21世紀初，日本出臺《金融商品交易法》，進一步加強了投資信托的規范和管理。

　　資產證券化方面，1998年日本制定了資產證券化法，允許通過特定目的信托或者特定目的公司開展資產證券化業務。其中，通過特定目的信托的資產證券化業務，由信托公司等信托經營機構參與發行，而且需要先向內閣總理提出申請，申請材料包括資產證券化計劃、合同本文等。

　　除了具體信托業務法律法規外，日本政府對于信托的會計、稅收等信托業務配套制度也都較為明確的安排。為了避免重復征稅，日本規定委托人向受托人的財產轉移過程不需要繳所得稅；在信托財產登記方面，日本不動產登記法律中明確了信托登記的內容，委托人在向受托人轉移不動產時，需要進行轉移登記和信托登記，解決信托財產轉移公示了問題，可以有效對抗第三方。

　　二、我國信托業監管體系現狀及問題

　　我國現代信托業自1979年恢復發展，2001年發布信托法，后續完善了信托公司以及相關業務管理辦法。

　　（一）監管機構分析

　　我國信托業監管體系主要為“一體三翼”，以銀保監會信托部為主體，中國信托業協會、中國信托保障基金有限責任公司、中國信托登記有限責任公司為三翼，信托部主要負責制定監管制度，各地銀保監局非銀處主要負責所管轄的信托公司日常監管和現場檢查；信托業協會主要是促進信托業研究和信托文化普及，加強信托公司自律；信?；鸸局饕撠煿芾硇磐斜Ｕ匣?，參與處置信托公司風險；信登公司主要負責信托產品登記。我國監管機構明顯要較日本完善，然而實際發揮作用看，各地監管局實際執行監管政策時尺度差異較大，造成了一定監管套利；信托業協會對于行業自律的作用仍有待提升；而信?；鸸竞托诺枪境闪r間短，對于所承擔的功能尚處于探索階段，并沒有發揮出與預期相當的作用。

　　（二）信托業監管分析

　　與日本不同，我國尚沒有信托業的監管制度，更多是針對信托公司的監管。這主要在于現階段我國主要由信托公司專營信托業務，在分業監管體系下統籌建立信托業法律制度難度較大。然而，我國信托制度的適用范圍逐步擴大，諸如公募基金業務適用信托法，慈善組織可以開展慈善信托業務，銀行理財等資管業務也都適用于信托法，大信托業的發展態勢日漸形成。而且，我國信托業的主體較為單一，尤其是在不允許信托公司設立分支機構的情況下，缺乏促進信托業務市場營銷的中介機構，也缺乏信托產品代理銷售機構，這造成了信托業發展的活力不足。

　　（三）信托機構監管分析

　　我國對于信托機構監管主要集中體現為對信托公司監管。我國信托公司主要監管法規包括《信托公司管理辦法》《信托公司凈資本管理辦法》等?？傮w而言，一是信托公司經營日益分化，部分信托公司經營不善，但信托公司退出機制缺失，不利于行業的優勝劣汰和資源配置優化。二是監管部門對于信托公司受托人職責界定不清晰，缺乏對于信托公司風險管理、高級管理人員、糾紛處置、薪酬等方面監管制度，導致信托公司在上述方面的操作并不規范。三是監管部門對于信托公司的監管仍較滯后，并不能很好地掌握到信托公司真實風險、管理能力、業務發展動向等方面的信息，并不能在信托公司較大規模風險暴露前進行介入和糾正。

　　（四）信托業務監管分析

　　我國信托業務的監管主要是以《集合資金信托信托管理辦法》為核心，以不同年度下發的有關銀信合作、房地產、地方融資平臺、證券投資信托等監管通知和操作指引為補充，各個監管局在具體執行力度上有較大差異。我國信托業務監管基本覆蓋了信托公司的重點業務，涵蓋了信托發行、運營、清算等主要環節。然而，針對信托業務的監管制度，一是對于房地產等部分基礎業務的監管均是早年下發的通知為主，缺乏系統性的監管法律法規，并不能跟隨現實業務發展的情況及時更新。二是單一信托、財產權信托等部分一直以來在信托業務占比較大的信托業務缺乏有效規范，并沒有統一的監管制度。三是監管部門對于消費金融、家族信托、現金管理類信托等近年日漸興起的信托業務，缺乏必要的關注和監管政策指導，可能為后續埋下風險隱患。四是資管新規實施進入關鍵時期，各重要資管領域均出臺了配套的實施細則，信托業務的配套細則仍沒有出臺，信托公司落實資管新規的引導力不足。

　　我國與信托業務發展相配套的監管政策包括信托業務保障基金、信托登記制度等，然而相比較而言，稅收、信托財產登記等信托業務發展的監管配套制度仍非常不完善，嚴重阻礙了信托公司的轉型發展。

　　三、啟示及政策建議

　　（一）啟示

　　日本建設了較為完善的信托業監管制度和規范，充分重視受托責任的履行和金融消費者保護，信托經營機構準入和退出機制順暢，積極推動信托制度創新和促進經濟社會發展，實現了信托業成熟發展?？梢缘玫降膯⑹救缦拢?/p>

　　一是監管部門有效促進信托業的發展。日本將信托業定位于長期金融機構，而且一直致力于發展信托業，充分發揮其制度優勢，在不同時期賦予其促進經濟社會發展的不同使命。早期，日本發展信托業以滿足社會經濟建設融資需求；隨著信托業務的普及，日本注重發展信托業解決養老、居民財富累積、殘障人士保護等方面。而且，在信托業發展艱難時期，能夠有效幫助信托業解決發展難題，促進信托業的穩健發展。

　　二是增強信托業的發展活力。日本監管部門致力于促進信托業生態的多元化發展，一方面解決信托經營機構分支機構不足的問題，設立信托契約代理店以及信托受益權銷售店等中介機構，有利于完善業務鏈條，促進信托業的專業化發展。另一方面，日本逐步放開信托業準入，創設運用型信托公司、管理型信托公司等信托經營機構，實現各類信托機構的差異化發展，通過有效競爭促進行業的優勝劣汰。

　　三是機構監管詳盡而透明。日本監管部門形成了較為透明的監管原則，強調了對于委托人和受益人利益的保護，推動信托經營機構充分履行職責；制定了非常詳細的監管制度，覆蓋到了準入、經營管理、糾紛處置、處罰、信托業務各個環節，既明確了監管重點，也有效指導了信托經營機構的實際運營，強化了行為監管的實際效果。

　　四是重要信托業務均有較為完善的監管制度。日本針對重要信托業務均制定了監管制度，促進信托業務的規范發展，而且不斷將信托制度與社會需求相結合，創新發展信托業務，更好地體現信托制度的社會價值。此外，針對大陸法系下，信托制度與原有法律制度不融合的問題，日本加強了與信托制度相配套的稅收、會計等制度建設，從而保障了信托制度的有效運行。

　　（二）政策建議

　　我國現代信托業發展僅有40余年的時間，信托制度應用空間和水平都不高，未來仍有較大發展潛力。促進信托業的健康發展，需要借鑒信托業發達國家地區的優秀經驗，持續完善監管制度體系，增強信托業的發展活力。

　　1、強化監管機構職能

　　我國信托業監管機構需要強化職能分化，在促進信托業良好發展方面發揮更大作用。在銀保監會統領下，信托業協會作為自律組織應在監管政策具體執行、細則制定、行業人員自律、創新業務調研等方面做出更大貢獻，增強行業自律組織的權威性，針對違反自律行為的信托公司應給予不同形式的處罰。信保基金公司作為行業重要的風險處置機構，應平衡好自有資金使用和信托保障基金的使用，降低營利機構屬性，管理好信?；?；優化信?；鹫J繳方式，應建立區分不同類型的信托業務、不同風險管理能力信托公司，建立差異化的認繳標準；要進一步明晰信保基金使用情況、流程，提升信?；鸸芾硗该餍裕灰訌娦袠I風險的監測，有效參與問題信托公司的托管和處置。信登公司需要發揮行業數據中心的作用，更加高頻度地發布信托業務數據；加強監測行業信托資金的投向和流向，針對過熱領域應盡早預警；加快建立信托受益權流轉、質押平臺，提升信托產品流動性。

　　2、健全信托業監管制度體系

　　我國需要加快推動制定信托業法，理順信托業的準入和退出機制，探索允許其他金融機構以設立子公司的形式兼營信托業務。一是進一步擴大信托業經營機構的業務范圍，除了進一步細化各類信托業務范疇，還應增加與信托業務密切相關的附屬業務，增大信托機構的發展空間。二是根據信托機構的能力，審批可經營的業務種類和范圍，實現能力與業務的匹配。三是進一步完善信托經營機構的種類，應鼓勵發展各類專業化的機構，有利于實現不同機構之間的差異化、特色化發展。四是加快發展信托代理或中介機構、信托銷售機構，有利于解決信托公司分支網點少的問題，擴大信托業的覆蓋面，實現業務各環節的專業化運作。

　　3、完善信托機構監管政策

　　需要不斷完善信托公司監管政策，制定更加詳細的監管指引，強化執行力度和統一的執行標準。一是強化信托公司作為受托人的盡職履責。監管部門應進一步細化受托人職責，明確注意義務、審慎義務等具體內涵，及其在信托業務中的體現，推動信托公司建立信義文化和信托文化，加快回歸信托本源。二是推動完善信托公司風險管理能力，制定全面風險管理指引政策，強化信托公司明確自身風險偏好，健全風險管理政策，完善風險識別、評估、監測、管控和報告的全流程管理，提升風險管理信息系統投入水平。三是做好從業人員的管理。從業人員要實現準入機制，建立從業人員信用體系，針對嚴重違規或者侵害投資者利益的行為，應記入個人信用記錄。四是強化金融消費者保護水平，規范信托公司在業務推薦、產品營銷、信托事務處理等過程中的行為，針對糾紛和投訴，應建立更完善的調解、處置、賠償機制。五是弱化固有業務。部分信托公司的固有業務收入占比較高，而且展業范圍過于寬泛，應進一步限制固有業務投資范疇，約束固有資金參與信托業務的集中度，進一步突出信托主業。

　　4、優化信托業務監管政策

　　監管部門需要加快完善信托業務監管制度體系，引導信托公司回歸本源。一是推動非標業務轉型。要以影子銀行向真正的資管業務轉變為主線，充分打破剛兌，強化對于個人投資者適當性以及風險偏好的認定；限制信托產品的集中度，包括客戶集中度、行業集中度等，有效分散風險；推動信托公司提高專業化水平，增強風險控制能力。二是加強重點業務的監管政策制定。監管部門需要加快對于房地產、基礎產業等重要信托業務的具體監管制度建設，需要針對近年新興并發展加快的消費金融、家族信托等業務監管政策制定，需要彌補單一信托、財產權信托等存在監管政策空白的不足。三是加快制定與資管新規相關的實施細則。監管監管部門應加快制定更為詳細的資管新規實施細則，指導信托公司開發符合資管新規的新業務和新產品，確保實現新老業務的平穩過渡。四是做好信托業務配套制度建設。繼續推動稅收制度的完善，推進建立信托財產登記制度，降低信托業務交易成本。五是促進信托制度的創新應用。監管部門應該帶領信托公司加強信托業務創新，發揮信托制度優勢，更好地將信托制度嵌入社會經濟制度中，諸如消費者保護、養老、殘障人士保障等領域，充分彰顯信托制度的社會價值。

　　(本文作者介紹：FRM，某信托公司資深研究員，專著《資管新時代與信托公司轉型》，曾在《上海證券報》《金融時報》等刊物發表各類研究文章。)