文/新浪財經意見領袖專欄作家 花長春、高瑞東、趙格格

　　2020年美國2萬億刺激法案，重點在于保就業和維持經濟政府正常運轉。如果疫情持續時間超預期，美國可能推出新一輪刺激方案。

　　摘 要

　　2020年美國2萬億刺激法案力度空前。一是出臺時間更快，2009次貸危機ARRA法案推出時，美國經濟已衰退14個月；二是投資規模更高，約占美國GDP約9.3%；三是與貨幣政策組合拳同時打出。 2萬億法案中第一部分重點在于援助企業與個人。第一部分約為1.8萬億美元，由大企業援助（5000億元，占25%）、小企業援助（3770億元，占18%）、失業補助（2600億元，占13%）、個人直接補助（3000億元，占15%）、各州政府撥款（1500億元，占7.5%）及其他響應資金（1677億元，占8%）組成。針對企業與個人的補助合計15870億元，約占第一部分撥款的79%。 2萬億法案第二部分重點在于部門撥款。對各部門的撥款約為2400億元，占到整個法案的12%。其中與疫情直接相關的，是450億美元的災難救援基金（償付州和地方政府的醫療響應、社區服務等）及270億元的應急基金（用于研發疫苗和治療手段，儲備醫療用品）。其中，在疫情響應及疫苗研發之外，交通、農業和教育是政府在全美范圍扶持的三個重點方向。 整體來看，2萬億法案有三個主要目的。一是防止失業及對個人補助，資金占比69%；二是推動美國經濟和政府部門政策運行，資金占比20%；三是加強疫情防控和公共衛生系統建設，資金占比6%。 2萬億法案聚焦于疫情短期影響，挽救企業資金鏈和避免失業。從實施時間來看，個人失業金補助覆蓋到2020年底，小企業援助主要覆蓋4-5月的就業，大企業援助主要覆蓋二三季度的就業。如果新冠疫情持續時間延續到三季度，隨著經濟情況的逐步惡化，企業和個人可能要再次陷入到破產和失業危機中。 如果疫情持續時間超預期，美國可能推出新一輪刺激方案。一方面加強對經濟的支持力度；另一方面致力于提高美國經濟的長期競爭力。鑒于此，2008年TRAP法案和2009年ARRA法案的投向，就可以作為我們判斷美國下一個刺激方案的參考。

　　正 文

　　一、2萬億法案全透視——保就業為主，防控疫情為輔

　　1.1． 2萬億刺激法案：更快、更大規模、與貨幣政策同時發力

　　2020年美國2萬億刺激法案的規模和力度，遠超2009年刺激法案。2009年2月17日，在美國進入經濟衰退期14個月后，美國總統奧巴馬簽署了《2009年美國復蘇與再投資法案》（ARRA法案）。法案涉及投資總額7870億美元，法案生效時間為2009年至2019年。對比來看，此次美國2萬億刺激法案有幾個大不同：

　　1）本次2萬億法案出臺時間更快：2008年次貸危機最初在金融系統內部爆發，因此奧巴馬政府最開始以救助金融系統為主要任務，在2008年10月3日國會通過了以“不良資產救助計劃”為核心的《2008年經濟緊急穩定法案》（Troubled Asset Relief Program，TARP法案）。隨后，為了應對金融危機引發的經濟衰退，美國國會在2009年初通過ARRA法案，此時美國經濟已衰退14個月。

　　2）本次2萬億法案投資規模更高：2萬億投資計劃約占美國GDP約9.3%，而2009年ARRA法案7870億美元，占到2008年美國GDP14.7萬億美元的5%；TARP法案最初規模為7000億美元，后來被削減到4750億美元。此外，ARRA法案支出進程歷經2009-2019年10年時間，而2萬億刺激計劃則即時生效。

　　3）此次2萬億法案與貨幣政策組合拳同時打出：此次2萬億法案出臺，與美聯儲的組合拳幾乎同時打出，這也是與前次計劃的一個顯著不同。以圖1為例，我們將道瓊斯指數開始下跌作為觀察美國兩次危機的起始點，次貸危機中，在多次降息直至降至0（2008年12月）以后，美國才啟動ARRA法案（2009年2月）。而此次2萬億刺激法案，與美聯儲的兩次降息（3月3日、3月15日）及+CPFF+PDCF+MMLF+臨時美元流動性安排+無限量QE組合拳幾乎同時打出。

　　1.2.2萬億法案第一部分1.8萬億，重點在于援助企業與個人

　　2萬億法案整體分為兩個部分，第一部分為失業保護、為美國家庭和企業提供的援助、支持美國的衛生保健系統抗擊冠狀病毒、經濟穩定、冠狀病毒救助基金及其他共計六章內容；第二部分為針對于聯邦政府各部的撥款情況。

　　2萬億法案中第一部分重點在于援助企業與個人。第一部分約為1.8萬億美元撥款，整體由大企業援助（5000億元，占25%）、小企業援助（3770億元，占18%%）、失業補助（2600億元，占13%）、個人直接補助（3000億元，占15%）、各州政府撥款（1500億元，占7.5%）及其他響應資金（1677億元，占8%）組成。可以看出，針對企業與個人的補助合計15870億元，約占第一部分撥款的79%。接下來，我們將全方位透視法案扶持的重點。

　　1.2.1 第一章“保持美國工人的有酬和受雇行為”

　　本章節主要圍繞著3770億針對于小企業的援助展開（又被稱為PPP計劃）。這里小企業是指雇員不超過500人的企業（包括獨資企業，獨立承包商和個體經營者，住宿和餐飲服務每個營業地的員工少于500人）。在3770億美元的援助中，3490億美元貸款為企業支付工資、租金等，期限為2年，利率為1%。如果公司可以在8周內維持雇傭人數，并且這筆貸款被用于工資單、租金、抵押貸款利息或公用事業，小企業管理局將免除貸款，但是至少75%的免除金額必須用于工資。單筆貸款的最大額度是公司前一年中平均每月工資成本的2.5倍，但是不得超過1000萬美金；公司可以從4月3日開始申請，計劃有效期截止到2020年6月30日。

　　3770億美元的援助中，170億美元用于幫助小企業償還現有貸款，100億美元直接津貼幫助小企業（又被稱為經濟傷害災難緊急貸款EIDLs，每家撥付最高1萬美元），以支付包括提供帶薪病假、維持薪資留住員工、承擔因供應鏈中斷的成本增加、支付租金或抵押貸款等各種經營成本。

　　1.2.2 第二章“為美國工人，家庭和企業提供的援助”

　　本章節主要圍繞著5500億元針對于個人的補助展開。補助主要分為兩部分，一部分是大流行性失業援助，共計約為3000億元；一部分為對個人直接派發現金，共計約為2500億元：

　　1）失業援助直至2020年底，額度提高600美元。失業援助對應的失業期限是2020年1月27日至2020年12月31日，個人可獲得援助的總周數不得超過39周。國家向個人支付定期補償金，金額根據州法律確定的金額，再加上額外的600美元。

　　2）對于個人的直接現金派發截止2020年底。法案規定每個成年人1200美元，每對夫婦2400美元，每個兒童500美元。個人收入達到7.5萬美元、夫妻收入達到15萬美元后，獲得的金額將逐步減少，執行期限截止2020年12月31日。

　　救濟也搭配了其他措施，核心在于維護小企業現金流，鼓勵小企業不要裁員。除了救濟外，法案還包括了其他降低中小企業營業成本的措施，包括企業有資格獲得雇員留用稅抵免（雇主能以雇員工資的50%來抵扣雇傭稅，適用于2020年3月12日以后及2021年1月1日前支付的工資）、企業和個體經營者可以延遲繳納工資稅（雇主在2020年所欠社會保障稅中所占的份額，可以推遲兩年支付）、納稅時企業可以增加利息開支抵扣額、提前申請企業替代最低稅額（AMT）抵免退款等。可以看出，種種措施核心就是降低企業雇傭人員的成本，保證小企業的現金流，激勵企業不要裁員。

　　1.2.3 第三章“支持美國的衛生保健系統抗擊冠狀病毒”

　　本章節主要圍繞著解決醫療資源供應短缺、為新冠患者提供醫療保健、衛生保健工作人員補助、教育、病假、衛生和公共服務擴展等與新冠疫情響應的內容展開，其中，值得注意的有：

　　1）衛生保健人員為期5年的補助和培訓計劃：2021至2025年財政年度共計補助13億美元，用于衛生專業人員相關補助；5年內共計2億美元用于老年醫學有關的教育和培訓；5年內共計5.85億美元用于護理人員發展。新冠疫情短期內將對醫療系統的人力資源帶來一定的沖擊，而美國2萬億法案在短期內迅速反應，加大了未來5年內對于衛生系統人力資源的支持。

　　2）近期解雇人員可以當做帶薪休假處理，并且可以獲得工資稅抵免：2020年3月1日之前被該雇主解雇的雇員，并且在該雇員解雇前最近60個日歷日中為雇主工作了不少于30天，并被雇主再次雇用的可執行帶薪休假。對于提供給員工和家庭的緊急帶薪休假，公司將獲得工資稅抵免。用人單位每天為雇員支付的帶薪休假每天不得超過200美元，總數不得超過1萬美元。

　　3）其他提高衛生系統的補助及措施等：為社區健康中心提供40億美元補助；為國家衛生服務公司提供3.1億美元補助；為糖尿病計劃提供2.4億美元補助；為國家健康保險的資金計劃提供1300萬美元的額外資金；為老年地區機構提供750萬美元的補助；為老齡化和殘障資源中心提供500萬美元的額外資金。

　　1.2.4 第四章“穩定經濟，援助陷入困境的經濟部門”

　　本章節主要圍繞著5000億元針對于大企業的補助展開。其中，250億美元為客運航空公司、40億美元為貨運航空公司、170億美元為維護國家安全企業提供貸款和貸款擔保，4540億美元向為企業、州或市提供貸款的金融系統提供流動性。貸款或貸款擔保的期限盡可能短，不得超過5年。

　　但是，對于扶持企業有如下要求：

　　1）不得隨意解雇：在2020年9月30日之前，企業應該保持其截至2020年3月24日的雇傭水平，不得將其雇傭水平從該日期的水平降低超過10%；

　　2）受益員工為美國人：企業在美國有重要業務，其大部分員工都在美國，在貸款期限內以及貸款償還完成后的兩年內，企業不會外包工作；

　　3）不得回購股票、進行分紅：在貸款或擔保日期之后的12個月內，所有符合條件的企業不得進行以下操作：回購股票、派發股息或進行其他資本分配。

　　4）高管不得趁機加薪：年薪超過42.5萬美元的雇員薪酬將以目前水平為上限，遣散費則以兩年的薪酬為上限。年收入超過300萬美元的員工的薪酬上限為300萬美元，再加上他們2019年薪酬中超過300萬美元部分的一半。

　　5）貸款接受監督：任何由總統、副總統或國會議員擁有或控制的公司都沒有資格獲得這些貸款。五名成員組成國會監督委員會將會監督貸款的投向。

　　6）維護工會的權利：在貸款期限內以及貸款償還完成后的兩年內，企業不會廢除現有的集體談判協議；在貸款期限內，對工會組織保持中立。

　　與對小企業提供的援助相比，對大企業的援助條件更為苛刻。條款不僅要求大企業不得隨意解雇員工，也要求高管不得趁機加薪，公司不得回購股票及分紅。針對于大企業的貸款是不予免除的。與此相對應的是，小企業如果能證明貸款是向工人支付的工資等成本性支出，則貸款可以予以免除。

　　除此之外，此章節也提供了2020年停止征收航空旅行稅和燃油稅、聯邦抵押貸款延期、不得強行通知出租人在30天內撤離、暫停發起喪失抵押品贖回權的程序等其他穩定經濟的內容。該計劃還授權財政部重新啟用外匯穩定調節基金，向貨幣市場共同基金提供緊急流動性，并放松對銀行和信用合作社的某些資本要求。

　　1.2.5 第五章“冠狀病毒救助基金”及第六章“其他規定”

　　第五章節主要圍繞著1500億元針對各州市的補助展開。法案規定給各州、部落政府和地方政府單位撥款1500億美元，每個州獲得補助都不得少于12.5億美元。

　　第六章節題目為“其他規定”，主要是對于郵政部門的規定。法案規定郵政服務局可以從財政部借入不超過10億美元作為響應疫情的費用；優先考慮在COVID-19緊急狀態下運送醫療物品、可以按照郵政服務局認為必要的形式和方式建立臨時遞送點。

　　1.3 萬億法案第二部分——部門撥款，交通、食品和教育是重點

　　在疫情響應及疫苗研發之外，重點支持交通、食品和教育。對于各部門的撥款約為2400億元，占到整個法案的12%。其中與疫情直接相關的，是450億美元的災難救援基金（償付州和地方政府的醫療響應、社區服務等）及270億元的應急基金（用于研發疫苗和治療手段，儲備醫療用品）。除此之外，需要值得注意的是，在疫情響應及疫苗研發之外，交通、農業和教育是政府在全美范圍內扶持的三個重點內容：

　　1）交通系統補助：法案對于公共交通系統的補助約為250億元，主要用于補償因冠狀病毒公共衛生緊急事件而維持服務的運營成本和收入損失；針對于機場的補助約為100億元，以及對于鐵路公司的撥款約為10億元。

　　2）農業及食品：對農民補助約為95億元，主要用于為受冠狀病毒影響的農業生產者提供支持，包括農民、糧食系統（包括農貿市場，飯店和學校）以及畜牧生產者（包括乳制品生產者）；國內食品計劃補助約為251億元，其中對于兒童營養計劃約為88億元，以及158億元的營養補充協助計劃（食品補助計劃有效期至2021年9月30日）。

　　3）教育穩定基金：308億元的教育穩定基金，包括州緊急教育救濟基金、中小學應急救助基金、高等教育緊急救助基金、對非公立學校的援助；其中135億美元用于當地學校和項目，140億美元用于幫助大學。

　　二、2萬億法案投向分析——何以振興美國？

　　2.1 第一要務是防止失業及對個人補助，資金占比69%

　　法案的第一要務是防止失業，及對個人的補助，共計投入資金13810億元，占比69%。法案從多個角度來救濟企業、防止失業：1）3770億針對于小企業的援助；2）4540億美元向為企業、州或市提供貸款的金融系統提供流動性；3）5500億元針對于個人的補助，包括大流行性失業援助及直接派發現金。三部分共計投入資金13810億元，占比69%。

　　針對于小企業的救濟覆蓋了美國一半的就業人口。據美國小企業管理局最新報告，截至2015年的最新數據，全美共計3020萬個小型企業，占據了全美企業數量的99.9%；這些小型企業共雇傭了5890萬人，占私人勞動力的47.5%。小企業在2015年創造了190萬凈就業機會，其中20人以下的公司創造了凈就業110萬個。而全美在2015年全年新增的非農就業人數為271萬人，這說明小型企業貢獻了大多數的新增就業。

　　2.2 第二要務是推動美國經濟和政府部門政策運行，資金占比20%

　　法案的第二要務是推動美國經濟和政府部門政策運行，共計投入資金4090億元，占比20%。法案從多個角度對美國政府部門、關乎國家安全的企業等進行援助，以維持經濟和政府部門的正常運轉：1）1500億元針對各州市的補助；2）250億美元為客運航空公司、40億美元為貨運航空公司、170億美元為維護國家安全企業提供貸款和貸款擔保；3）2130億元對于包括交通、農業和教育等各部門的撥款；合計三個部門共計撥款4090億元，占比20%。

　　2.3 第三要務是加強疫情防控和公共衛生系統建設，資金占比6%

　　整個法案用于醫療的款項約為1270億美元。法案對于醫療方面的支持較為分散，一部分針對于醫療系統的措施位于第一部分的第三章節“支持美國的衛生保健系統抗擊冠狀病毒”，一部分針對于醫療系統的補貼、基金等位于第二部分針對于各部門的撥款。

　　在第二部分中，法案向醫院、公共和非營利性醫療機構以及醫療保險和醫療補助供應商提供1000億美元撥款，醫院可以為應對冠狀病毒相關的一系列支出申請資金，包括建造臨時結構和醫療用品。法案還成立了270億美元的公眾衛生和社會服務應急基金用于疫苗開發購買和醫療設備，其中160億元用于戰略性國家儲備，34億元用于生產和購買疫苗、治療劑、診斷劑和小分子活性藥物成分等。

　　對于醫療款項的分配法案并未做具體進一步規定。對于1000億美元如何分配，法案并無詳細的規定。因此，后續可能要要如何在醫院中分配資金，是否會補償為大量低收入或無保險患者服務的醫院、如何根據預期的疫情發展情況分配資源等問題，做進一步討論。法案要求國務卿必須在60天內向國會提交的報告中，提供包括州一級的資金分配等更進一步的細節內容。

　　不過，法案放松了法律法規相關要求，以靈活的應對疫情。法案要求聯邦政府和產業界合作，維持關鍵醫療用品的庫存和供應鏈，如防護設備和治療冠狀病毒的藥物。另外，要求健康保險公司承擔對病毒的檢測以及將被開發的治療和疫苗的費用，并且支持衛生保健提供者自愿跨越州界線抗擊疫情。它放松了許多法律、醫療保險支付規則和藥品審批要求，以允許更多的靈活性來應對緊急情況。此外，法案還建立了450億美元的賑災基金用于償付州和地方政府的醫療響應、社區服務和采取其他安全措施的費用，170億美元用于退伍軍人事務部下屬的機構為退伍軍人提供醫療。

　　2.4 法案的潛在問題：小企業界定模糊、大企業不愿意被救助

　　一方面，小企業的定義，過于寬泛，導致援助有可能會被大企業拿走。雖然美國救助申請已經正式展開，但在哪些企業應該拿、何時能拿，其實法案的定義有很多模糊。小企業的定義以“單個營業地500人”以下作為標準，不考慮營業額等其他因素，定義過于寬泛。寬泛的定義使得快餐連鎖店、住宿業巨頭等大公司也可以去參與競爭，他們擁有專業的財務團隊和法律知識，能夠最大程度地受益；而真正困難的小微企業由于沒有足夠的資源和力量在這場申請中競爭，很可能會被擠出局。

　　另一方面，大企業是否愿意接受貸款救濟，還有待觀察。我們可以看到，法案中對于大企業接受救濟的約束更大，包括高管不得加薪、企業不得回購股票等。如果考慮到法案給的種種束縛，大企業可能會無視法案，通過裁員、削減業務等來維持現金流。

　　三、以史為鑒，美國下一個刺激法案投向哪里？

　　2萬億法案聚焦于疫情短期影響，挽救企業資金鏈和避免失業。從具體的措施來看，個人失業金補助覆蓋到2020年底，小企業援助主要覆蓋4-5月的就業，大企業援助主要覆蓋二三季度的就業，均是短期對沖措施。如果新冠疫情持續時間延續到三季度，隨著經濟情況的逐步惡化，企業和個人可能要再次陷入到破產和失業危機中。

　　如果疫情持續時間超預期，美國可能推出新一輪刺激方案以支持經濟。參照2009年的ARRA法案，在減稅和政府紓困計劃外，對于勞動、健康和人權服務、教育及能源與水資源，是在10年過程中逐步投入的。因此，如果疫情持續時間超預期，美國可能繼續研究推出大規模刺激方案，一方面加強對經濟的支持力度；另一方面致力于提高美國經濟的長期競爭力。鑒于此，2008年TRAP法案和2009年ARRA法案的投向，就可以作為我們判斷美國下一個刺激方案的參考。

　　2008年的TRAP法案以救助金融市場為主，部分投向了汽車行業。TRAP投向銀行救助（55%）、信貸市場救助（4%）、房地產（8%）、AIG（15%）、汽車行業（17%）。

　　2009年的ARRA法案主要內容為免稅、紓困及軟實力提升，持續時間為2009年至2019年。ARRA計劃中占比最大的部分為減稅，減稅和稅收直接支出計劃規模共計約2883億美元，占到了總計劃的1/3。其次為針對于各級政府的紓困計劃，共計900億美元。第三部分，是勞動、健康和人權服務、教育及相關部門的預算內支出，共計712億美元，通過10年逐步投放到經濟系統內，對于提升美國教育、醫療等軟實力發揮了積極作用。另一方面，能源與水資源方面的507億美元投入，同樣加快了美國國內的電網現代化建設、能源基礎設施維護保養、能源儲備研究開發等進度。

　　(本文作者介紹：國泰君安研究所首席全球經濟學家)