文/新浪財經意見領袖專欄作家 黃奇帆

目前的公積金體系運行至少存在以下幾方面的問題：一是公積金政策從上個世紀90年代開始試水，到現在20多年過去了也才只覆蓋了1/3的城鎮職工。二是法律剛性要求對廣大尚未執行公積金政策的中小企業形成了隱性的合規成本。三是存在投資收益低、運營高消耗等問題，本身的存在還擠占了其他更高效率的制度安排。

　　今年，我們將決勝全面建成小康社會。在過去的40余年里，中國經濟長時期保持著兩位數的增長。1979年中國的GDP占全球的1%。2019年中國的GDP超過全球的16%，成為世界上發展最快的國家。這個成績是怎么得來的？答案就是改革開放。中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆認為：改革開放是中國40余年發展的核心動力，而貫穿這個核心動力的一條主線就是供給側結構性改革，接下來的供給側結構性改革將給中國經濟帶來諸多紅利。由此足見，堅定不移推進供給側結構性改革也彰顯了黨對改革開放的領導力。穩中向好的中國經濟接下來將會是一個什么樣的走向？供給側結構性改革將給中國經濟帶來哪些紅利？請看本刊記者對黃奇帆同志的專訪。

　　記者：您提出推進供給側結構性改革要加快推進生財型、聚財型和資源優化配置型改革，是出于一種什么樣的考慮？

　　黃奇帆：2019年12月召開的中央經濟工作會議指出，當前我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續深化，經濟下行壓力加大。世界經濟增長持續放緩，仍處在國際金融危機后的深度調整期，世界大變局加速演變的特征更趨明顯，全球動蕩源和風險點顯著增多。在這樣的背景下，統籌好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定，保持經濟運行在合理區間，難度很大，需要我們圍繞有重大潛在紅利的供給側問題，推動一批生財型、聚財型、資源優化配置型改革，以供給側結構性改革的新成效激發經濟持續增長的新動力，推動我國經濟社會高質量發展邁上新臺階。

　　一、金融領域對外開放的紅利

　　記者：習近平總書記在中央政治局第十三次集體學習時強調要“深化金融供給側結構性改革，增強金融服務實體經濟能力”。您如何理解金融領域改革和對外開放？金融領域改革和對外開放又會為中國經濟帶來哪些紅利？

　　黃奇帆：經過40年改革開放，我國工商產業領域引進的外資企業資產幾乎等于全部工商產業資產的30%。外資企業形成的進出口總量占整個中國進出口總量的50%。但是，由于我們在金融領域的開放度不夠，目前外資金融機構只占整個中國金融資產的百分之一點多。我們在三個方面的開放度有限。首先，外資不能辦某些類別的金融企業，或者不能展開某些新業務，這是市場準入的門檻問題。其次，即使準入了，還有股權比例的限制。再次，即使工商注冊登記了，還有的營業范圍不能做。由于各類限制過多，一些外資銀行的功能，跟一個辦事處也沒有多大區別。

　　中央高度重視這件事。從去年4月份到現在，國務院金融穩定發展委員會、人民銀行、銀保監會和證監會相繼出臺了64條很具體的開放性規則。其中有24條是關于市場準入的，有11條是關于股權比的，有29條是關于經營范圍的。準入類方面強調在準入前給予外資同等國民待遇，股權方面可能會逐步讓外資控股甚至獨資設立境內金融機構，營業范圍方面則放開各種各樣業務許可。這64條能到位的話，相信今后幾年會有一波非常熱鬧的外資金融機構進入中國的潮流，有可能一年帶進來幾十億、幾百億美元，10年時間就有幾千億美元資本金，會帶來上萬億美元的運行資金，這樣就增加了金融供給側的力量。到2030年以后，外資金融機構占中國全部金融資產的比例，從現在的百分之一點幾漲到百分之十是完全可能的。特別應當強調的是，外資金融機構的開放不僅會帶進更多的金融資本，還會帶來金融企業管理的經驗、金融產品開放的技術和國際金融市場運作的路徑，倒逼中資金融機構在與狼共舞、與虎相伴的競爭中做強做大、更好地發展。

　　二、服務貿易領域開放的紅利

　　記者：改革與開放從來都是相伴而生，40余年前的開放帶動了中國的改革，同時40余年的改革也推動了開放。服務貿易的開放是衡量開放度的晴雨表。從供給側結構性改革的角度看，您認為我們的服務貿易領域開放還有哪些空間和潛力？

　　黃奇帆：我國進出口貨物貿易從1979年的200多億美元增加到2018年的4.62萬億美元，順差3518億美元，成就斐然。但是我們在服務貿易領域尚未充分發揮潛力，目前一般是一年7500億美元左右的規模，逆差3000億美元。首先，服務貿易每100億營業額，有70%左右能形成增加值；貨物貿易100億營業額，只有25%左右能形成增加值。我們服務貿易加貨物貿易一共是5萬億美元，總的順差只有500億美元。但是用增加值來算的話，我們還是虧的。全世界100多個國家的服務貿易逆差加起來一共7000億美元。我們就占了3000億約40%，逆差過大。其次，我們現在做的2000多億美元的服務貿易出口，大部分是勞動密集型的，缺少資本密集、技術密集和高附加值密集的品種。再次，中國的貨物貿易運行過程中必然伴隨的服務貿易業務，比如保險、清算結算、物流，大部分被境外企業做了。因為缺少自由貿易的制度安排，使得這一塊一直做不大。

　　黨的十八大以來，黨中央國務院推出自由貿易試驗區戰略，就是要以自貿試驗區推動貿易自由、投資自由、資金流動自由、物流倉儲自由、人員就業流動自由、數據流動自由等六個方面的自由。服務貿易有幾十個大類，兩千多個小品種，這些都跟這“六個自由”有關。自貿試驗區的一大使命就是要為中國解決服務貿易的瓶頸、短板創造條件，這將給中國的服務貿易帶來發展的春天。10年、15年以后，相信中國的服務貿易可能從現在的7500億美元翻一番，就是1.5萬億美元，翻一番半就是2萬多億美元。到那時候逆差就不是擴大一倍而是縮小一半，也許就一兩千億美元，折合人民幣就是1.5萬億人民幣，這將給中國經濟帶來萬億人民幣的增加值。中國在進出口貿易上，今后十年真正的動力紅利、體現高質量高效益要求的內容，就在服務貿易。

　　三、農民工在城市落戶的紅利

　　記者：黨的十九屆四中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化的目標，擘畫了社會主義現代化強國的宏偉藍圖。中國現代化的實現過程，也是城市化不斷加快的過程。城市化進程中，農民工問題是瓶頸，首要問題是戶籍問題。您是農民工戶籍制度改革的大力倡導者，請您談談農民工戶籍制度改革。

　　黃奇帆：上個世紀80年代農村的土地承包制改革釋放了農村剩余勞動力，開啟了轟轟烈烈的城市化過程。十八大以來，中央提出到“十三五”末要實現2億農民工就地落戶城區，其中有1億在沿海城市落戶，1億在內陸城市落戶。去年12月，中辦國辦聯合印發《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，提出“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例”。這是一項十分重要的、具有戰略意義的改革措施，能對經濟增長產生新的人口紅利。

　　目前中國還有近3億農民工，由于不能落戶城區，使得這3億農民工的“工作壽命”減少一半。與我國城市職工一般60歲退休不同，農民工一般干到45歲左右，隨著年齡增大，沿海城市的企業一般就不聘用他了。他本來可以干到60歲，現在只到45歲，少了15年，少了15年就等于就業工齡少1/3。同時，農民工在正常上班的時候，一年12個月總有兩個月回家探親，這兩個月回家相當于一年的1/6。1/3+1/6=1/2，理論上農民工的“工作壽命”因為是農民工狀態而不是城鎮戶籍狀態，大體減少一半。換言之就是3億人減少一半。所以戶籍制度改革不僅是改善農民工待遇的問題、人權的問題、對農民關愛的問題，同樣也是生產力問題，是人口紅利的問題。

　　因此，從這個角度看，誰把農民工的城市化戶籍制度做好，誰就是贏得未來10年、15年主動發力的城市。哪怕你這個城市現在有1500萬人，如果里邊有900萬農民工，你不做好這件事，讓農民工今后10年不能落戶，可能10年以后就有500萬人被別的地區吸收了。1500萬人口的超級大城市的常住人口可能就變成八九百萬，變成第二等級的城市。作為供給側結構性改革的一個重要任務，黨中央已經提出這個問題，我們要著力落實。這是供給側結構性改革有重大紅利的措施，各地應該把它當作重大措施狠狠抓一下。

　　四、降低運輸成本的紅利

　　記者：據了解，我們國家的物流成本是全球最高的，這實際上是一種資源的巨大浪費。如何降低物流成本，把浪費變為紅利？

　　黃奇帆：中國貨物運輸總量占GDP的比重是15%。美國、歐洲都在7%，日本只有百分之五點幾。我們占15%，比其他國家額外多了幾萬億的運輸成本。中國交通運輸的物流成本高，除了基礎設施很大一部分是新建投資、折舊成本較高以外，相當大的部分是管理體制造成的。由于我們的管理、軟件、系統協調性、無縫對接等方面存在很多問題，造成了各種物流成本過高。

　　舉個例子。2018年我國鐵路運營里程已達13.1萬公里。這些鐵路花掉近10萬億的資金，卻只運輸了中國全部貨物的6%。其余的94%，汽車大體上運了84%~85%，飛機、輪船、管道運輸也運一些。為什么會造成這種狀況？因為把貨物轉到火車上很麻煩，大家就把東西裝上汽車，上千公里開出去，算一筆賬，汽車運輸成本是火車的3倍。過去幾十年各地開發區公共設施“七通一平”中，很少鐵路通。事實上，只要一個企業有幾十億產值，火車就要開到廠里去。現在幾百億的企業貨物運輸，全靠卡車拉，這些都是不經濟的。美國的鐵路是100多年前建的，現在的貨物運輸量有20%是鐵路運的，這就是資源優化配置，就是物流成本的集約節約。從這個意義上說，我們有很多浪費。建議各個地方、各個行業如果都把這方面問題梳理一下，銜接一下，就可以起到有效降成本的作用。哪怕降不到7%的GDP占比，能夠在現有基礎上下降3%~4%的占比，就省了3萬億~4萬億。

　　五、有效配置城鄉土地資源的紅利

　　記者：黨中央、國務院出臺的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出穩慎改革農村宅基地制度，并提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。您認為應如何有效配置城鄉土地資源？

　　黃奇帆：由于城市用地的集約性，一個農民在農村的宅基地等建設性用地平均為250平方米，在城里的建設性用地平均為100平方米。全世界城市化過程中，不管發達國家還是發展中國家，由于城鄉的變遷，人口集聚到城里，農村里的宅基地等建設性用地會大幅度減少，就使得農村耕地數量相對增加，所以沒有出現耕地短缺的問題。但我們的農民是兩頭占地，農民到城里來，他在農村的宅基地還是留著的，宏觀上城鄉資源沒有流動，沒有配置。這不僅就造成耕地短缺，也導致了住宅用地少，土地供應成本高，整個城市的房價也就會高。

　　這里有一個城鄉建設性用地指標增減掛鉤總體平衡的問題。如果一畝宅基地產生20萬元，1億戶家庭大概7000多萬畝宅基地，如果有一半實現了城鄉之間增減掛鉤的轉換，就是3500萬畝。一畝地20萬就是7萬億，這就是農民的一筆原始資本。在這個過程中，守住了國家法律規定的三個紅線：第一，不能把集體所有權變成私有權。第二，守住耕地紅線，把宅基地變成耕地，把耕地變成城市建設用地，增減掛鉤，形成平衡。第三，維護農民的利益，這個過程使農民因宅基地的這個指標轉換增加十幾萬、二十萬的收入。“三個有利”形成有效周轉，這也是供給側結構性改革。

　　六、改革住房公積金制度的紅利

　　記者：去年的《政府工作報告》提出，要明顯降低企業社保繳費負擔。當前，為了應對新冠肺炎疫情，減輕企業負擔，國務院決定階段性減免企業社保費和實施企業緩繳住房公積金政策。我國的住房公積金制度亟須改革，請您談談應如何推進這項改革。

　　黃奇帆：公積金是社會公共福利系統的階段性產物，有其特定的歷史環境和國家環境。該制度是上海向新加坡學來的。1990年代初，我國房地產還沒有市場化，當時上海人住房人均只有7平方，全部靠政府和企業來造房子不可行。于是上海就學習新加坡住房公積金經驗，相當于職工們搞了一個互助金。這個互助金，個人繳費6%，單位繳6%，資金集在一起，為買房的人提供低息貸款。這在當時還沒有銀行按揭的時候有其積極意義。但自1995年起，商業銀行開始提供房地產按揭貸款。人們首付付完后，剩下的百分之七八十是商業銀行按揭貸款。而當商品房市場循環已經形成的時候，公積金最初的使命已經基本完成。到2018年底，中國個人住房貸款余額25.75萬億，而公積金個人住房貸款余額為4.98萬億，在整個貸款余額中不到20%。其為人們購房提供低息貸款的功能完全可以交由商業銀行或成立專門的住房銀行來解決。

　　我國企事業單位現行五險一金綜合費率達55%，已是世界之最。其中公積金為12%（養老保險繳費率為28%，醫療保險為12%，工傷保險、生育保險等各種小險種加起來約3%），一年1萬多億，目前已經累計達到14.6萬億的規模。目前的公積金體系運行至少存在以下幾方面的問題：一是覆蓋面不廣，缺乏公平性。公積金政策從上個世紀90年代開始試水，到現在20多年過去了也才只覆蓋了1/3的城鎮職工。二是按照《住房公積金管理條例》，企業必須按時、足額繳存住房公積金。法律剛性要求對廣大尚未執行公積金政策的中小企業形成了隱性的合規成本。三是存在投資收益低、運營高消耗等問題，本身的存在還擠占了其他更高效率的制度安排，如年金體系的操作空間。這需要我們找到更有效的路徑，為個人、企業、國家建立新的、替代式的“資金循環”。

　　建議改革公積金制度，代之以建立新的年金體系。一是將現有已累積起來的14.6萬億的公積金直接轉化成企業年金，并拓寬企業年金投資資本市場的機制和通道，確保公民已繳存公積金的收益只增不減。二是對已經發生的公積金貸款，可以按照一定利率優惠政策轉化為商業貸款，由商業銀行或住房銀行按照差別化利率原則繼續執行。三是將企業原本為職工繳納的6%公積金轉變為企業給職工繳納的6%企業年金，而職工個人的6%年金并不強制繳納，職工可以自愿決定是否繳納。四是加大稅收優惠力度，鼓勵企業為職工建立企業年金制度，提高普惠性，從而為健全我國養老保障體系提供有力支撐。總之，經過這樣的平滑轉移，可以實現資源優化配置，把百姓、企業所創造的財富最大限度地加以利用，并讓它為國家、企業、個人都創造更大的價值。

　　七、健全企業年金制度的紅利

　　記者：最近，您在講座中多次提到，我國應借鑒美國經驗，健全推廣企業年金制度。企業年金制度對我們的經濟發展有何利好？

　　黃奇帆：一直以來，長期資本短缺、機構投資較少的問題制約著我國資本市場繁榮穩定，其根源在于一些基礎性制度缺陷。從國際經驗看，資本市場的長期資本應該以保險資金特別是養老保險資金為主。養老保險資金從體系上說有三類，第一類是政府收的養老金；第二類是商業性的養老保險或健康險；第三類就是企業年金。從占GDP的比重來看，前面兩類中美兩國都差不多，在20%上下。但企業年金規模2018年中國僅有1.47萬億元人民幣，占GDP的比重僅1.6%；而美國2018年的401（K）計劃下（類似于中國企業年金）的資金規模大約有5.2萬億美元，占GDP的比重約25%。

　　一般而言，上述三類資金投資資本市場的比重有所不同。前面兩類一般10%左右，最高不超過30%，也就是說無論是商業保險資金還是政府的養老基金，只能拿出不超過30%的資金投資證券市場。而企業年金則不同。比如美國5.2萬億年金，將近2/3投資于共同基金。目前，在美國股市的1/3即10萬億是這三大保險支撐的，其中企業年金貢獻最大。美國的企業年金之所以有這個規模和這種投資方向，得益于美國“401（K）補充養老保險計劃”。其核心規定是：雇主為雇員繳的年金額在雇員工資的6%以內可以進行稅前列支，雇員繳費在上限以內的部分可以進行免稅。有了這一個杠桿，企業就會很認真、很努力地把本來可能要交稅的轉化為為高管、為職工補充養老保險，職工也會很積極參與；有這個杠桿就形成了占GDP比重超過25%、規模達5.3萬億的企業年金。

　　建議學習借鑒美國經驗，進一步加大改革力度，健全推廣企業年金。可將原來繳存公積金時使用的稅收優惠政策沿用到企業年金上，要求企業繳存6%，個人按自愿繳存（但最高也不超6%）；企業和個人繳費都享受所得稅稅前抵扣政策；各個企業的年金可以按自愿原則集合成規模更大的投資基金，委托專業的投資機構投資，條件成熟時可以將投資股票的比例放寬至50%甚至2/3。這樣就可以為資本市場引入源源不斷的長期資本。有了這類資金的加入，資本市場就活躍起來了，大型的基金機構投資者也被發動起來。這不僅有利于補充社會養老保險資金，還有利于形成龐大的長期資本供給，為資本市場繁榮穩定奠定基礎。

　　八、組建國有資本運營公司的紅利

　　記者：國有企業改革是供給側結構性改革的重要一環。國企改革的命題是從管企業、管資產轉向管資本。黨的十八屆三中全會提出國企改革要組建國有資本運營公司。請您談談組建國有資本運營公司所產生的紅利。

　　黃奇帆：針對國資國企改革，十八屆三中全會提出了組建國有資本投資、運營公司，發展混合所有制經濟，由管資產轉變為管資本的大思路。其中，國有資本運營公司和國有資本投資公司有什么區別？好像投資和運營有區別，但區分又不是那么明顯，這導致操作上幾乎無從下手。我們理解，資本投資公司和資本運營公司至少有以下兩方面區別：一方面，大凡資本運營公司，往往有資本無債務，總資產等于總資本；而資本投資公司可以舉債融資。另一方面，資本運營公司在投資的時候，對被投資企業而言是財務投資者，只根據被投資企業的效益來投票，依據公司治理的基本原則來行使投資者權益，不負責不干預具體經營活動，這一點有點類似私募基金；而資本投資公司則要從戰略性掌握產業鏈并實質性地控股一些企業。

　　這方面，新加坡淡馬錫公司值得我們學習。該公司是新加坡政府的資本運營公司，目前總資產規模大約有4000多億新元（約合2萬億人民幣）。淡馬錫不僅基本沒有負債，其投資風格也是以財務投資為主，不干預被投資企業的運營。十年來，該公司員工數量始終沒有超過800人，在全世界20個國家地區有20個辦事處。4000億新元中，有1000多億投在美國，1000多億投在歐洲，1000多億投資以中國為主的亞洲地區。更神奇的是，30年來該公司年均資本回報在15%左右。

　　2018年，我國企業國有資產（中央和地方）資產總額210.4萬億元，負債總額135萬億元，國有資本權益總額58.7萬億元。建議拿出20萬億組建國有資本運營公司，其余交給國有資本投資公司。這20萬億如果授權給三個運營公司，一個公司6萬億~7萬億。這些運營公司可以像私募基金那樣根據被投資企業的效益來決定進退，再與資本市場結合起來，與混合所有制改革結合起來，有進有出，資本就盤活了。這種財務性投資，做到10%的回報率相對容易。如果這20萬億的投資每年有個10%，每年就多了2萬億。這對發展混合所有制經濟也是關鍵一招。

　　九、投融資PPP模式改革的紅利

　　記者：PPP是落實黨的十八屆三中全會全面深化改革、推進國家治理現代化的一項具體舉措。2019年，國家出臺了PPP相關法律法規和政策，對PPP規范健康發展提供了穩定的制度保障。目前，我國的PPP市場已初步建立，但是其發展速度、質量和規模還有待進一步提升。您認為應如何深入推進投融資PPP模式改革？在推進中，要注意防范哪些問題？

　　黃奇帆：PPP（政府和社會資本合作）已經成為中國地方政府在基礎設施建設領域融資的主要方式之一。截至2018年12月31日，在庫PPP項目共有8649個、投資額13.1萬億元，其中4860個PPP項目處于執行階段，項目落地率僅56.2%。特別是為防范地方融資風險，國家有關部委對PPP項目庫進行了清理整頓，2018年后的項目數量大幅減少。如何有效釋放PPP在促進基礎設施建設中的巨大效能，也是“十四五”期間供給側結構性改革的重要內容之一。

　　關鍵是要做到“五種平衡”：第一，凡市場化收費可以平衡投資的，比如高速公路項目就完全放開，由市場主體來做；第二，凡當期收費較低、暫時平衡不了的，像供排水、停車場等項目，就可以通過逐步調價的措施，使項目最終形成投入與產出的大體平衡；第三，凡是由政府提供的公共服務、不能收費的投資項目，要通過政府采購、分期付款的方式，把一次性投資變成長周期的公益服務采購，以時間換空間，形成長周期的投入產出平衡；第四，凡是特別大的投資項目，比如地鐵項目，沒有條件以采購方式推進運作的，政府就應配置土地等相應資源使其平衡；第五，對土地開發整治等收益很高的公共服務項目，政府要限定投資者的收益幅度，不能損害公共利益，否則就是搞利益輸送。

　　推進中，要注意嚴防“五種問題”：一是防范“形股實債”的PPP，讓政府背上高息債務；二是防范投資方在實際經營中亂收費，加重老百姓的負擔；三是在一個地區要統一相關實施標準，防止同類項目不同標準；四是防范灰色交易，PPP項目往往集土地轉讓、項目招投標、資產收購兼并于一身，必須按規范程序操作，確保交易公開、行為規范、程序合法；五是防范項目遇自然災害等不可抗力因素，如果影響到項目正常運轉時，政府應及時施以援手，決不能出了問題撒手不管。有了這些規矩，PPP項目就能夠有效推進，既不讓投資者吃虧，政府也不吃虧，群眾也不加重負擔。

　　以上九條改革措施，都是供給側結構性改革的具體體現。其中，深化服務貿易領域開放、降低運輸成本、大力推進農民工在城鎮落戶等屬于生財型的改革，有利于創造新的財富；加快金融領域對外開放、加快組建國有資本運營公司屬于聚財型改革，可為經濟注入新的活力；取消住房公積金制度、健全企業年金制度、有效配置城鄉土地資源、深化投融資PPP模式改革屬于資源優化配置型改革，可以顯著提高資源配置效率，助推高質量發展。以上九條，并非新發明、新創造，而是來自于十八屆三中全會、十九大戰略部署的意圖和要點。我們可以按照這個思路提供的分析框架和原理開動腦筋，想一些真正能夠起到實效的改革舉措，共同努力將我國改革開放事業和現代化建設推進到新的發展階段。

　　文章出處：《中國領導科學》2020年第2期

　　(本文作者介紹：重慶市原市長、第十二屆全國人大財經委副主任委員)