文/專欄機構 中央財經大學綠色金融國際研究院

　　在中國整體經濟發展增速放緩，世界發展局勢高度復雜的關鍵時刻，中國的經濟社會發展從何處來，應往何處去，如何把握主要矛盾、未來應如何走是當前各方集中思考的問題。從長期的歷史趨勢看，實現我國經濟社會的綠色高質量發展和轉型應為破解上述問題的主要解決方案之一。近年來，綠色PPP作為一種新型綠色融資方式，既可協調政府、企業與中介機構形成產業合力，又同時受制于企業準入艱難、政府榫卯乏力、中介機構供給局限等多重桎梏。本文擬從我國綠色PPP模式的發展趨勢入手，從中分析出綠色PPP困境現狀下的緣由，并針對模式參與主體——政府、企業和中介機構三者分別提出發展建議。

　　一、政策驅動下的規模化發展：綠色PPP發展的進展與實踐

　　國務院2017年7月發布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，將PPP定義為：政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協議明確各自的權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。

　　PPP 模式包含現代融資模式與項目管理的創新，它的主要任務就是分擔風險。政府采用對社會資本讓渡一些傳統模式下的政府權益，像轉讓特許經營權等方面，來實現風險合理的轉移至社會資本方，進而把“利益共享、風險共擔、全 程合作”的共同關系創建在政府與社會資本中間。這種融資模式在投資量大、建設時期長的公共基礎建設型項目上有著極大優勢。

　　（一）PPP政策驅動市場行為形成

　　2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，指出發展我國的環保產業，通過政策指引建立可以將社會資本引入環保產業的市場機制。自此以后，國家對優質PPP項目有了一系列扶持政策，并逐步精細對綠色PPP項目的分類。綠色PPP項目也衍生出了綠色循環農業、海綿城市等頗具特色的項目。具體政策如表1所示。

　　（二）環境政策目標撬動龐大綠色PPP市場

　　發展綠色金融具有極強的社會效益，也能在經濟動力疲軟時采取逆經濟周期手段拉動經濟增長。尤其是在“十三五”期間，政府將“水十條”“土十條”以及“氣十條”作為未來我國環境綜合治理的重點條例后，我國在環境治理方面的投資將有20%到30%的巨大增長空間，預計投資需求量可達3000億到4000億，而整個環保產業的資金需求量可達到1.5萬億。

　　同時，綠色產業項目在有關基礎設施建設具備典型的公益性的特點所以政府會對這些項目有較大力度的幫扶。綠色PPP概念成型以前，政府主要采取公共財政投入的方式進行幫扶，而如今各級政府可以通過直接或間接參與在綠色PPP項目中，以達到補充資金缺口的目的。相關資金使用情況經過認證，符合政府對于綠色項目的期望。

　　（三）綠色PPP數量龐大，但區域發展不均衡

　　現存生命周期內的綠色PPP項目數量龐大，且覆蓋行業廣泛。根據財政部平臺全國PPP信息平臺發布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫2019上半年報》顯示，上半年，管理庫凈增項目382個、投資額4，714億元；凈增落地項目1，120個、投資額1.6萬億元；凈增開工項目1，209個、投資額2.0萬億元。公共交通、供排水、生態建設和環境保護、水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養老、醫療、林業、旅游等多個行業PPP項目都具有支持污染防治和推動經濟結構綠色低碳化的作用。具體金額及項目數目見圖1、圖2。

　　但綠色PPP項目給政府帶來的財政負擔和地區間不平衡的發展也帶來許多隱患。上半年凈增項目數比去年同期減少230個，同比下降37.6%，項目凈增投資額比去年同期減少7，108億元，同比下降60.1%。同時，根據平臺7月14日監測數據顯示，全國2，570個有在庫項目的各級行政區中，2，517個行政區PPP項目合同期內各年度財政承受能力指標值在10%紅線以下，其中1，835個行政區低于7%預警線，1，379個行政區低于5%；53個行政區一些年份超10%，比5月末多了48個。在PPP如此大發展背景下的綠色PPP存在著同質化的問題。尤其特別的，上海、天津、西藏雖然有PPP項目，但綠色PPP項目和入庫金額卻是空白。

　　二、綠色PPP模式運行滯礙原因分析

　　政策目標的驅動了綠色PPP模式的快速發展。但在不斷發展的同時，也留下了諸多隱患。隨著我國相關環保政策不斷發布，環保政策的剛性紅線不斷提高，這些隱患也隨著綠色PPP市場體量的增大而逐漸顯現。

　　（一）民營資本參與程度低，難以激發市場活力

　　根據財政部公示數據顯示，截至2019年6月末，5，811個落地項目中社會資本所有制信息完善的項目共5，747個，涉及社會資本共10，187家，包括民營3，543家、港澳臺144家、外商76家、國有5，249家，另有類型不易辨別的其他1，175家。如圖3所示。

　　在社會資本方中，民營資本占比僅為34.8%，且同比去年有下降趨勢。可見，綠色PPP模式并沒有真正起到引導社會資本分攤國家公共部門分攤國家公共部門財務壓力的作用。這背后的最關鍵原因，就在于民營企業的逐利性與綠色PPP項目收益回報低的沖突。

　　一般而言，民營企業資本大部分追求高風險、高收益，而綠色PPP項目投資缺口大、周期長、回報低，與民營企業有本質上的沖突緣由。一方面，對于民營企業而言，大多數項目的審批時間相對過長，企業資本進入過慢，且前期還企業需墊付資金以保證項目正常開工，對民營企業投入資本數額有較大要求。另一方面，綠色PPP項目多為政府基建項目，公益性強、固定資產折舊高，當項目收益率低或者收益不確定性較強時，項目自身容易出現經營風險，繼而給民營企業帶來相應的風險。

　　沒有暴利的綠色PPP項目對企業，尤其是民營企業提出了精準化管理和成本費用控制的要求，反過來，民營企業也開始衡量綠色PPP項目是否“物超所值”。綠色PPP項目回報率是否可以滿足投資者收益問題是衡量其能否能被市場接受的關鍵所在。并且，綠色PPP項目覆蓋的水利建設、綠色農業、林業、科技等項目投資額大，難以準確測算回報，付費體系尚不完全。針對這些問題，民營資本不看好，資本進入就會成為問題。

　　（二）政府扮演角色不清晰，容易降低模式效率

　　政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，但在綠色PPP項目中，每個流程中政府承擔的具體職責以及所扮演的角色仍模糊不清。

　　政府在綠色PPP項目中最特殊的身份便是一個實際參與者。在項目實施和運營中，政府既是合同甲方也是乙方。社會資本由政府部門監管，那政府部門又由誰來監管？綠色PPP作為政府和企業合作的項目，政府在選擇合作企業時具有絕對的話語權。但由于地方保護主義的存在，作為社會資本一分子的民營資本進入門檻仍然很高，這也一定程度上阻礙了項目的開展。作為合同的最大關聯方，作為參與者的政府區分并行使政府該行使的權力，是整治項目亂象的關鍵。

　　其次，政府也是綠色PPP的促進者和推動者。相關的政策不斷扶持著綠色PPP的健康發展，但在合同履行期內，政府因為人事變更等問題而導致政策施行力度銳減時，政府又該如何挽回企業的信心？同時，政府激勵手段暫時只表現為財政手段，而且幾乎是最簡單粗暴的財政補貼。提供更多元且更契合社會資本方需求的激勵手段，是政府未來需要尋找的。

　　最后，政府作為監管者而言，各地的政策對各地的綠色PPP項目的契合度最高，但各地的政策在其他地方又不具有解釋效力。解決如何將區域性的經驗制度推廣至全國、使多樣性的綠色PPP項目合理競爭的問題，政府也是責無旁貸。

　　（三）可用金融產品組合單一，無法有效匹配需求

　　綠色PPP項目有專屬的項目周期，整個項目周期內不同子系統的要素需求也不同。融資模式中的金融產品如表2所示。

　　以國外為例，美國以聯邦政府為主導，運用法律確定了三個融資工具來幫助籌集PPP發展所需的資金，以便減輕企業負擔，這三個融資工具分別是：私人活動債券（PAB）、《交通設施金融和創新法案》（TIFIA）信貸計劃和《水設施金融和創新法案》（WIFIA）信貸計劃；日本政府和民間機構各出資100億日元成立了日本民間資金活用推進有限公司，該公司為獨立核算的綠色PPP項目提供金融支持。

　　相較而言，我國現階段入庫的綠色PPP項目基本處于成立期和建設期，其所能選擇的融資方式并不豐富。政府所給予的幫助還是最為“簡單粗暴”的直接財政補貼，結合我國綠色PPP領域民營企業參與程度偏低的現狀，這項舉措很可能會降低市場活力。而曾經為人們所看好的PPP專項債，其中最重要的城投債則是因為同時面臨著地方債務降杠桿、非標融資嚴監管、債務償付難度大的巨大壓力，正陷入舉步維艱的桎梏中。調整優化現有融資工具的基礎上創新金融產品，可以大幅緩解這等局面。

　　三、探尋綠色PPP最佳實踐模式：各主體所應扮演的角色

　　目前，我國綠色PPP項目開展時困難重重。脫胎于PPP的運行模式，綠色PPP項目也繼承了PPP的相應缺陷。想要有所突破，就需要企業、政府和中介機構在各自權責下改善完成更為完備的運營模式。

　　（一）政府需要廓清對自身所應扮演角色的認知，以此提高監管、參與和協同效率

　　政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，但在綠色PPP項目中，每個流程中政府承擔的具體職責以及所扮演的角色仍模糊不清。

　　自身層面，政府需要解決的是監管問題。國外已發生過相關事例：在與相關企業簽署合約后，政府拒不承認部分條款，并與其他社會資本方另行談判或簽約當然，在整個項目運作期間內，如果存在政府相關強聯系部門的領導或主管變更，合同中的政策條件不能及時地完成對接落實的話，也會對項目帶來諸多不便，甚至消極影響。政府需要建立規范的法律約束，規范政企雙方的行為，完成監管者應盡的職責。綠色PPP項目的最終目的是提高環境公共服務供給質量與改善生態環境，對企業的項目生態改善效果考核，可以提高企業的參與程度。

　　對于其他參與主體層面，為了切實解決PPP項目因為營利性低導致企業參與積極性不高的問題，政府應該完善發展機制，提高項目收益。現如今，綠色PPP項目的收益都來源于政府的各項補貼，這對于政府資金的依賴性太強。應建立合理的資金引導制度，鼓勵社會資本，尤其是民營企業積極進入綠色PPP項目中，提升對貨幣政策和財稅政策的綜合運用，最終提高整個模式的運行效率。如在綠色PPP項目合同協議中約定價格調整辦法，以成本和行業平均利潤為基礎合理定價和調價，根據物價指數的變化、經營成本的變化、行業平均利潤的變化來調整回報價格，以進一步控制項目的運營風險。

　　（二）企業的關鍵要素在于認可綠色PPP、提高企業核心競爭力

　　企業追逐利益的基礎是提升核心競爭力。綠色PPP項目以完成項目為主要目的，這種項目因具有較強公益性的緣故，所以收益性很低。企業作為參與其中的社會資本方，投資的最主要目的應該是完成企業的社會責任，而絕非盈利。所以綠色PPP項目能否高效優質地完成，取決于企業能發揮多大作用。故企業應當提高自己的核心競爭力，一者有足夠的能力承擔項目，二者可以更完美地完成項目任務。綠色PPP項目，投資周期中資金需求大，投資周期長，這些問題無不考驗著企業。明確目的，然后提高核心競爭力，企業才能在綠色PPP項目中更好地服務目標群體。

　　豐富多層次主體參與應為未來趨勢。同時，企業在與政府合作時，需要提高信息溝通能力。主動提交相關信息材料并公布，配合相關部門和公眾的監督，及時反饋問題以減少操作失誤。最后，因為綠色PPP項目有政府參與的緣故，所以參與企業多為國有企業或體量足夠大的上市企業，且主營業務多為工程建設。未來希望更多的民營企業和服務型企業參與進入綠色PPP項目，完善其多樣性。

　　（二）中介機構的關鍵要素在于搞創新、防風險

　　在綠色PPP項目中，中介機構主要分為一級市場和二級市場中介機構。嚴格意義上來講，PPP項目都被算作一級市場。而后，發改委和證監會聯手，為其提供了二級市場。

　　對于一級市場的中介機構而言，創新綠色PPP項目中的綠色金融產品，為項目參與者提供多樣的選擇，既能提高參與主體的積極性，又能促使其通過金融產品組合降低風險。換言之，中介機構作為一個綠色PPP項目的一方參與者，其核心價值點在于提供更多金融產品的搭配可能。如今的綠色PPP項目中，所能提供的綠色金融產品少之又少。不論企業還是政府，都期待有新的金融產品出現，以更好地適配綠色PPP項目。今年6月19日贛江新區所發行的全國首單綠色市政專項債是為大多數人認可的新走向，這種新金融產品可以增加投資選擇，投資者可以搭配以細分風險，改變如今綠色PPP項目風險都有一個主體承擔的局面，形成特色的綠色PPP融資模式。同時，也需要建立合理的退出機制，為綠色PPP項目匹配不同周期下最合適的參與者，也能促進項目的健康運行。

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　　本文作者：

　　張宇軒 中央財經大學綠色金融國際研究院科研助理

　　劉蘇陽 中央財經大學綠色金融國際研究院研究員、傳播中心負責人

　　(本文作者介紹：國內首家以推動綠色金融發展為目標的開放型、國際化的研究院，綠金院以營造富有綠色金融精神的經濟環境和社會氛圍為己任，致力于打造國內一流、世界領先的具有中國特色的專業化金融智庫。)