文/新浪財經意見領袖專欄作家 任澤平 熊柴

　　摘要

　　中國土地資源稀缺嗎？1）討論土地資源是否稀缺的實質在于是否應該嚴格限制城鎮建設用地增長。人多地少是中國的基本國情，中國人口密度約為世界平均水平的2.5倍，人均耕地面積約為世界平均水平的1/2，以全球9.3%的耕地養活了18.4%的人口。主流觀點認為中國城鎮建設用地人均面積過多、增速過快。因此官方通過建設用地指標控制、人均用地標準等嚴控城鎮用地擴張，比如2014年原國土部要求人均城市建設用地目標嚴格控制在100平方米以內。2）城市化本質上節約土地，有利于耕地保護和保障糧食自給。由于1998年開始執行占補平衡政策，城市化帶來的城鎮用地擴張實際上并不影響耕地保護及糧食自給，并且耕地占補平衡政策已從早期的數量平衡發展到數量—質量平衡，再發展為數量—質量—生態平衡。事實上，中國谷物自給率穩定在95%以上、基本自給。2016年中國常住人均鄉村、城鎮建設用地分別為326、119平方米，鄉村是城鎮的2.7倍，由于城鄉二元戶籍制度和土地制度阻礙，導致規模龐大的農民工群體“雙重占地”，加劇土地資源緊張；因此在推進市民化的同時推進鄉村建設用地復墾，將節約土地資源、促進耕地保護。

　　中國城鎮用地還有較大擴張空間。1）中國城鎮用地擴張速度和人均面積均低于全球平均水平。土地城鎮化快于人口城鎮化是全球普遍現象，原因在于人們對美好生活的追求和通勤成本下降等。2000-2017年中國城鎮用地與人口的增長率比值為1.69，低于1990-2000年全球平均水平的2.19。從人均水平來看，2016年末中國人均城鎮建設用地為119平方米，仍低于2000年全球平均的214平方米。2）與國際相比，中國建設用地、城市建設用地比例均較低。2016年中國建設用地占國土面積比例為4.1%，遠低于美國的5.8%、英國的8.3%、日本的8.9%；中國城市建設用地占國土面積比例為0.56%，遠低于美國的1.6%、日本的2.8%、英國的5.6%。3）即使僅對城鄉建設用地結構進行調整，也可新增城鎮用地5.2萬平方公里，城鎮用地規模可達14.6萬平方公里，預計到2050年中國城市化率達約80%時，人均城鎮建設用地可達130平方米。

　　中國城鎮用地存在明顯的配置失衡。1）城鎮用地在地區、城市之間配置失衡。過去中國城鎮化戰略長期存在“控制大城市規模、積極發展中小城市”的傾向，與人口遷移趨勢明顯背離，造成土地在地區之間配置失衡。分地區看，2009-2016年東部地區城鎮建設用地增量比例低于人口增量比例12.9個百分點，而中部、東北、西部地區分別高1.7、4.4、6.8個百分點。分城市看，2006-2016年1000萬人以上城市人口增長36.0%，但土地供給僅增長14.4%；而20萬人以下城市人口增長3.0%，而土地供給大幅增長26.1%。2）城鎮建設用地在利用結構上配置失衡。一方面是居住用地和工業用地配置失衡。在“GDP錦標賽”下，地方政府一般壓低工業用地價格以招商引資，同時控制居住用地供給以實現土地出讓收入最大化。2017年中國城鎮用地中居住用地比例為31.4%，明顯低于美國的46.9%、日本的61.3%；工業用地比例為18.5%，明顯高于日本的7.7%、韓國的10.1%。另一方面是道路用地粗放，但綠地與廣場用地供給不足。中國一線城市道路占建成區比例均高于15%，而巴黎、紐約、倫敦均處于10%-15%；綠地與廣場用地占比均低于8%，而巴黎、紐約、首爾均高于20%。3）低效閑置城鎮建設用地大量存在。2017年中國城鎮低效、閑置建設用地分別約為1.27萬、0.14萬平方公里；其中，低效建設用地主要為工業用地。分地區看，土地供給偏多的西部和東北地區出讓的工業用地利用效率偏低。

　　提高規劃人均城鎮用地標準，優化區域分布和利用結構。1）適度提高規劃人均城鎮建設用地標準。在平衡糧食安全、經濟社會發展、居民美好生活需要之后，預計2050年人均城鎮建設用地可達130平方米。2）提高城鎮土地利用效率，完善城市建設用地“增存掛鉤”機制。一方面，依法收繳土地閑置費或收回閑置土地。另一方面，加快推進“增存掛鉤”機制，減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區的新增建設用地計劃。3）加快推進農業轉移人口市民化，建立健全宅基地資源有償退出機制。一方面，進一步加大戶籍制度改革力度，加快農業轉移人口市民化，加大非戶籍人口落戶推進力度，全面放開放寬落戶限制，促進人口自由遷移。另一方面，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償，同時對退出宅基地合理復墾。4）優化城鎮用地在地區和城市之間的配置，推進市場化的跨省換地。一方面，以常住人口增量為標準供給城鎮用地，推行新人地掛鉤；另一方面，推進市場化的跨省換地，進一步優化土地資源的空間配置。5）優化城鎮用地的用途供給結構，增加居住用地、綠地與廣場用地等供給。一方面，在符合規劃前提下允許工業用地轉為居住用地等。另一方面，在新增城鎮建設用地中適度增加居住用地、綠地與廣場用地等比例。

　　風險提示：各國土地利用分類存在差異，國際對比存在一定誤差；對城鎮建設用地可達規模的估算存在假設，存在一定誤差。

　　目錄

　　1  中國土地資源稀缺嗎？

　　1.1 討論土地資源是否稀缺的實質在于是否應該嚴格限制城鎮建設用地增長

　　1.2 城市化本質上節約土地，有利于耕地保護和保障糧食自給

　　2  中國城鎮建設用地還有較大擴張空間

　　2.1 中國城鎮用地擴張速度和人均面積低于全球平均水平

　　2.2 與國際相比，中國建設用地、城市建設用地比例均較低

　　2.3 到2050年可新增城鎮建設用地5.2萬平方公里

　　3  中國城鎮用地配置嚴重失衡

　　3.1 城鎮用地在地區、城市之間配置嚴重失衡

　　3.2 城鎮建設用地在利用結構上配置失衡

　　3.3 低效閑置城鎮建設用地大量存在

　　4  提高規劃人均城鎮用地標準，優化區域分布和利用結構

　　正文

　　1  中國土地資源稀缺嗎？

　　1.1 討論土地資源是否稀缺的實質在于是否應該嚴格限制城鎮建設用地增長

　　人多地少是中國的基本國情，中國人口密度約為世界平均水平的2.5倍，人均耕地面積約為世界平均水平的1/2，以全球9.3%的耕地養活了18.4%的人口。根據世界銀行統計，2018年中國人口密度為148人/平方公里，約為全球平均水平（60人/平方公里）的2.5倍，高于高收入國家（34人/平方公里）、中等收入國家（72人/平方公里）、低收入國家（52人/平方公里）。具體來看，中國人口密度高于美國（36人/平方公里）、法國（122人/平方公里），但低于英國（275人/平方公里）、日本（347人/平方公里）、韓國（530人/平方公里）。在人均耕地面積方面，2016年中國人均耕地面積0.09公頃，大約為全球平均水平（0.19公頃）的1/2，低于高收入國家的0.29公頃、中等收入國家的0.17公頃、低收入國家的0.19公頃。具體來看，中國人均耕地面積低于美國的0.47公頃、法國的0.27公頃，但高于日本的0.03公頃、韓國的0.03公頃，和英國（0.09公頃）接近。2016年中國耕地面積為20.24億畝，約占全球耕地面積的9.3%，而2018年中國人口為13.95億人，約占全球總人口的18.4%。

　　由于城市化擴張直接占用耕地，中國劃定18億畝耕地紅線，嚴格實行耕地保護；并且，主流觀點認為中國城鎮建設用地人均面積過多、增速過快，應該嚴格限制城鎮建設用地增長。其一，由于城市化擴張直接占用耕地，貌似與耕地面積持續減少存在直接聯系。2006年第十屆全國人大四次會議上通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》劃定18億畝耕地紅線，嚴格實行耕地保護。“18億畝”的劃定主要有兩個原因：第一，中國耕地面積從1996年的19.5億畝降低至2005年的18.3億畝，這一數據成為重要參考依據；第二，根據農業部計算，按照15億人消費，需要保證糧食產量6億噸，考慮當時稻谷畝均產量431公斤，小麥326公斤，播種面積需要約16億畝，剩余2億畝用作經濟作物種植，因此必須保證18億畝耕地面積。

　　其二，主流觀點認為中國城鎮建設用地人均面積過多、增速過快。“土地城鎮化快于人口城鎮化”被寫入《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，成為必須高度重視并著力解決的突出矛盾之一。人均面積方面，2006年時任全國政協委員、原國土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲表明：“我國城鎮人均用地已達130多平方米，遠遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平”，而這一數據明顯存在問題。城鎮用地增速方面，主流學者根據城鎮用地增長彈性系數或城鎮用地擴展系數（城鎮用地的增長率/城鎮人口的增長率）是否大于1.12，來判斷我國城鎮土地擴張是否過快。然而，這個所謂“1.12”的擴展系數標準只是中國城市規劃設計研究院1989年在研究報告《2000年城鎮用地預測綜合報告》提出的一個控制值，其合理性及對當前的適用性很值得懷疑。

　　官方通過建設用地指標控制、人均用地標準等嚴控城鎮用地擴張，比如2014年原國土部要求人均城市建設用地目標嚴格控制在100平方米以內。從土地供給政策來看，《土地管理法》規定中國土地管理以耕地保護為目標，實行土地用途管制，嚴格限制農用地轉為建設用地。全國層面，自然資源部編制土地利用總體規劃，比如《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》，采用耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模、城鎮工礦用地規模等指標控制。地方層面，各級政府按照新增建設用地總量不超過上一級土地利用規劃的原則，編制土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃。此外，建設部門也制定了相應的規劃標準，比如《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ 137-90）、《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011）、《鎮規劃標準》（GB 50188-2007）等，不僅對城市、建制鎮的規劃人均建設用地標準進行明確規定，還對不同類型用地的面積及比例進行了區間規定。1990年原建設部《城市用地分類與規劃建設用地標準》要求，規劃人均城市建設用地指標控制在60-120平方米之間；2011年住建部《城市用地分類與規劃建設用地標準》要求，人均城市建設用地控制在65-115平方米之間；2014年原國土部《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》要求，人均城市建設用地目標嚴格控制在100平方米以內。需要注意的是，當前執行的規劃人均城市、建制鎮建設用地標準等，基本沿襲了1990年制定的規劃標準。但是，當時并未執行耕地占補平衡政策，對包括耕地在內的各類土地面積數據掌握也比較粗糙，比如2009年全國第二次土地調查發現中國耕地面積為20.31億畝，較2008年提升2.05億畝。

　　1.2 城市化本質上節約土地，有利于耕地保護和保障糧食自給

　　由于1998年開始執行占補平衡政策，城市化帶來的城鎮用地擴張實際上并不影響耕地保護及糧食自給。一方面，1998年《土地管理法》要求按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地。此外，2006年城鄉建設用地增減掛鉤開始試點，后逐漸推至全國。根據原國土部數據，2000-2009年建設占用對耕地面積減少的貢獻僅為18.2%，其他為生態退耕、災毀耕地、農業結構調整等，2010年后逐漸上升為80%左右，但補充耕地面積依然大于建設占用耕地面積。比如，根據《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，2006-2010年實際建新占用耕地面積113.7萬畝，通過增減掛鉤，實際復墾還耕面積達148.1萬畝；根據2016年度全國土地變更調查結果，2016年依法批準建設占用耕地225.7萬畝，同期實施各類整治項目共補充耕地266.8萬畝，超出建設占用41.1萬畝。而且，占補平衡政策已經從早期的數量平衡到數量—質量平衡，逐漸發展為數量—質量—生態平衡。另一方面，中國耕地撂荒現象較為嚴重。根據中國科學院地理科學與資源研究所李升發等（2016）統計的全國153個山區縣的撂荒信息，2014-2015年全國山區縣耕地撂荒率為14.3%。2015年西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心對全國29個省、262個縣市的住戶跟蹤調查發現，2011年和2013年分別有13.5%和15.0%的農用地處于閑置狀態。假設以15.0%的耕地撂荒率估算，中國約有3億畝耕地可利用，這意味著即便在糧食生產效率不變的情況下，糧食產量仍有進一步提升空間。

　　實際上，中國谷物自給率長期穩定在95%-98%，口糧自給率穩定在98%-99%，基本實現糧食自給。2013年12月中國國家糧食安全新戰略強調要堅守“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰略底線。谷物主要為稻谷、小麥和玉米，根據FAO統計，2011-2013年期間中國谷物自給率三年平均值為96.6%；根據國家統計局數據計算，中國谷物自給率穩定在95%-98%，高于谷物自給率紅線95%。口糧包括稻谷和小麥，中國口糧自給率穩定在98%-99%。細分種類來看，2018年中國稻谷、小麥、玉米、大豆的自給率分別為100%、98%、99%、15%。中國大豆自給率低主要是因為國內大豆種植機械化程度較低，單位面積產值低、成本高，導致國內大豆缺乏規模種植，主要依靠進口。中國于2016年起開始實行“減玉米、增大豆”的種植結構調整，對大豆種植進行政府補貼，鼓勵大豆種植。

　　2016年中國常住人均鄉村、城鎮建設用地分別為326、119平方米，鄉村是城鎮的2.7倍，由于城鄉二元戶籍制度和土地制度阻礙，導致規模龐大的農民工群體“雙重占地”，加劇土地資源緊張；因此在推進市民化的同時推進鄉村建設用地復墾，將節約土地資源、促進耕地保護。由于城市具有集聚效應，人均城鎮建設用地面積明顯小于鄉村，鄉村人口進城安居后退出宅基地將節約土地資源、有利于耕地保護。但由于中國城鄉二元戶籍制度與土地制度排斥了市場對城鄉人口和土地的有效配置，導致進城不能落戶、遷徙不能定居的農民工不愿無償放棄鄉村原有的宅基地，形成農民工群體在城鎮和鄉村“雙重占地”，加劇了土地資源緊張。根據國家統計局和自然資源部數據，2009-2016年鄉村常住人口從6.89億人減至5.90億人，減少約1.0億人；但鄉村建設用地面積不減反增，從18.47萬平方公里增至19.20平方公里，增加0.73萬平方公里。人均城鎮建設用地從112平方米上漲為119平方米，僅增長5.8%；而人均鄉村建設用地從268平方米增長為326平方米，增長21.5%，達人均城鎮建設用地的2.7倍。2019年5月國務院發布《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出全面落實支持農業轉移人口市民化的財政政策、城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策；同時探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。2019年8月修訂的《土地管理法》中規定，國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

　　2  中國城鎮建設用地還有較大擴張空間

　　2.1 中國城鎮用地擴張速度和人均面積低于全球平均水平

　　土地城鎮化快于人口城鎮化是全球普遍現象，原因在于人們對美好生活的追求和通勤成本下降等。2000-2017年中國城鎮用地與人口的增長率比值為1.69，低于1990-2000年全球平均水平的2.19。根據Angel等人建立的全球城市數據庫，1990-2000年間全球10萬人及以上城市的城市用地與人口的年均增長率比值為2.19，其中發達國家、發展中國家分別為4.92、1.99。因此，土地城鎮化快于人口城鎮化是全球普遍現象，反映人們對美好生活的追求，主要原因在于收入增長和通勤成本降低。在中國，結合國家統計局人口數據和住建部城鎮用地數據，2000-2017年中國城鎮用地增長130.7%，城鎮常住人口增長77.2%，城鎮用地與人口的增長率比值為1.69。

　　在城市層面，中國一線城市的城市建成區用地與人口年均增長率的比值明顯低于紐約、首爾、巴黎等國際都市。根據聯合國人居署衛星遙感數據，定義城市建成區的標準為“以每個建設用地像素為圓心，其一平方公里范圍內的建設用地像素超過50%”。1987-2000年深圳、北京、上海、廣州的城市建成區用地與人口年均增長率的比值分別為0.57、1.17、1.60、1.74，明顯低于首爾的4.56、紐約的2.82、巴黎的2.00，而倫敦、東京分別為1.58、1.57。2000-2013年上海、深圳、北京、廣州的城市建成區用地與人口年均增長率的比值分別為0.40、0.91、1.29、1.33，低于紐約的1.50、巴黎的1.63、東京的3.00、首爾的3.00，僅高于倫敦的0.18。

　　從人均水平來看，2016年末中國人均城鎮建設用地為119平方米，仍低于2000年全球平均的214平方米。根據Angel等人統計，2000年中國人均城鎮用地面積為103平方米，低于全球平均的214平方米、發達國家的352平方米和發展中國家的153平方米。根據自然資源部統計，2016年末中國人均城鎮建設用地為119平方米，即便與全球2000年水平相比，依然處于中低水平。美國國際公共政策研究公司Demographia以50萬人以上城市的衛星遙感數據作為基礎，計算人均城市建設用地面積。其界定城市建設用地的標準為：“以每個建設用地像素為圓心，若其一平方公里范圍內的建設用地像素超過50%，則該建設用地為城市建設用地”。據其統計，2019年中國人均城市建設用地面積為200平方米，低于全球平均的238平方米。從國家來看，中國人均城市建設用地面積低于美國（833平方米）、法國（500平方米）、日本（238平方米）和英國（204平方米）。

　　2.2 與國際相比，中國建設用地、城市建設用地比例均較低

　　2016年中國建設用地占國土面積比例為4.1%，遠低于美國的5.8%、英國的8.3%、日本的8.9%；中國城市建設用地占國土面積比例為0.56%，遠低于美國的1.6%、日本的2.8%、英國的5.6%。根據自然資源部數據，2016年中國園地、建設用地、耕地、牧草地、林地、未利用土地占國土面積的比例分別為1.5%、4.1%、14.0%、22.8%、26.3%、29.0%。其中，2016年中國建設用地為39.1萬平方公里，僅占國土面積的4.1%。根據OECD數據，2017年美國、英國、日本建設用地分別為54.3、2.03、3.36萬平方公里，分別占國土面積的5.8%、8.3%、8.9%。從城市建設用地情況來看，中國建設用地中城市建設用地約占1/7，即城市建設用地僅占國土面積0.56%，而美國、日本、英國分別達到1.6%、2.8%、5.6%。進一步分析中國土地資源構成，中國有29%的土地是未利用土地，主要為裸巖石礫地、沙地、荒草地等。而根據美國土地管理局數據，2012年英國、美國、日本、法國、韓國未利用土地占比分別為9.7%、8.8%、6.9%、6.1%、6.1%。盡管未利用土地在開發上存在較大難度，但是中國未利用土地中約21%為荒草地和裸土地，開發難度相對較小。

　　在城市層面，根據聯合國人居署定義，2013-2015年深圳、上海、廣州、北京城市建成區比例分別為67%、57%、47%、38%，而紐約、巴黎、倫敦、東京分別為70%、60%、60%、59%。聯合國人居署采用衛星遙感數據，2013-2015年期間，紐約、巴黎、倫敦、東京城市建成區比例分別平均為70%、60%、60%、59%，而深圳、上海、廣州、北京分別平均為67%、57%、47%、38%。從分線城市來看，根據住建部數據，2017年一、二、三、四線城市的建成區占城區面積的比例分別為32.8%、46.1%、39.3%、48.0%，一線城市建成區比例明顯偏低。

　　2.3 到2050年可新增城鎮建設用地5.2萬平方公里

　　即使僅對城鄉建設用地結構進行調整，也可新增城鎮用地5.2萬平方公里，城鎮用地規模可達14.6萬平方公里，預計到2050年中國城市化率達約80%時，人均城鎮建設用地可達130平方米。城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，隨著人民對美好生活的追求，城鎮建設用地仍將進一步擴張。我們分三步對中國城鎮建設用地可達規模進行簡單測算。

　　一是估計未來全國建設用地可占用耕地規模。根據《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，2010年全國補充耕地潛力約為10.5萬平方公里，2011-2016年中國補充耕地2.1萬平方公里，節余8.4萬平方公里。由于2010-2016年批準建設用地和補充耕地面積的比例為1.3，我們采用更放松的假設1.6：1，即占用1畝耕地需補充1.6畝耕地才能保證質量平衡，未來全國建設用地擴張可占用耕地5.25萬平方公里。

　　二是根據建設用地擴張占用耕地比例，估算中國未來新增建設用地可達規模。《國土資源“十三五”規劃》指出，2011-2015年新增建設用地總量控制在3256萬畝，建設占用耕地在2000萬畝左右，建設占用耕地比例為61%。據此比例，可估計未來中國新增建設用地規模可達8.6萬平方公里。

　　三是根據新增城鎮建設用地占新增建設用地比例，估算未來中國城鎮用地可達規模。2006-2016年期間，批準的城鎮村建設用地占當年審批建設用地的比例平均為60%。考慮到鄉村建設用地已經較為粗放，因而未來新批準的鄉村建設用地規模很小。據此比例，可推算出未來中國新增城鎮建設用地規模可達5.2萬平方公里，2016年中國城鎮建設用地為9.4萬平方公里，即未來中國城鎮用地規模可達約14.6萬平方公里。根據聯合國人口預測中方案，2050年中國總人口為14.02億人，城市化率達80%，城鎮人口為11.22億人。據此計算，2050年中國人均城鎮建設用地面積可達130平方米，比2016年增長9.2%。

　　3  中國城鎮用地配置嚴重失衡

　　3.1 城鎮用地在地區、城市之間配置嚴重失衡

　　過去中國城鎮化戰略長期存在“控制大城市規模、積極發展中小城市”的傾向，與人口遷移趨勢明顯背離，造成土地在地區之間配置嚴重失衡。1980年10月，中國第一次城市規劃工作會議提出：“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針。1990年4月《城市規劃法》規定，“嚴格控制大城市規模，積極發展中等城市和小城市”，以法律形式確定了城鎮化發展道路。2000年10月，中共中央在關于制定“十五”計劃的建議中提出，走大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。之后的中共十六大、十七大、十八大和十九大均堅持大中小城市和小城鎮協調發展。雖然，官方在《全國主體功能區規劃》和《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中均強調以城市群為主體形態推進新型城鎮化，但核心思想還是：嚴格控制特大和超大城市規模，積極發展中小城市。

　　一方面，政府試圖引導人口流向中小城市，嚴控特大城市和超大城市人口規模。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年》要求，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制控制500萬以上的特大城市人口規模。另一方面，政府嚴格控制特大和超大城市建設用地規模。2014年原國土部《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》要求，嚴格審核城市建設用地，除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區新增建設用地；2016年《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）調整方案》規定，嚴格控制超大城市、特大城市用地規模。在中小城鎮戰略下，由于人口大都市圈化態勢難以控制，政府實際上只控制住了相應土地供給，由此造成土地供需錯配。

　　不過，近年來中國城市發展戰略逐漸調整為“以中心城市為引領，以城市群為主體形態，以都市圈建設為突破口，對中小城市分類施策”。2019年2月，發改委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，要求促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展，以培育現代都市圈為城市群建設突破口。4月，發改委《2019年新型城鎮化建設重點任務》要求，超大特大城市強調合理疏解中心城區非核心功能；大城市強調發揮規模效應和輻射帶動作用；中小城市發展強調分類施策，提高自身產業支撐能力、公共服務品質等。8月，中央財經委員會第五次會議強調，增強中心城市和城市群等區域經濟和人口承載能力。

　　分地區看，2009-2016年東部地區城鎮建設用地增量比例低于人口增量比例12.9個百分點；而中部、東北、西部地區分別高1.7、4.4、6.8個百分點。由于耕地占補平衡政策的實施范圍大多局限在縣域、地級市范圍內、至多省內，當前耕地后備資源不足的東部地區難以獲得足夠的建設用地指標。從國有建設用地供應面積來看，2000-2016年東部供應面積占全國的比例從59.6%波動下降至34.2%，中部從6.7%波動上升至24.3%；西部從24.7%波動上升至35.6%，東北地區大致在6%-10%之間波動。結合國家統計局人口數據和自然資源部土地數據，2009-2016年東部地區常住人口增量占全國比重為41.4%，但城鎮用地增量占比僅為28.5%，低于人口增量比例12.9個百分點；而中部、東北、西部地區城鎮用地增量占比分別高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8個百分點。在人地空間錯配背景下，2009-2016年東部地區人均城鎮建設用地面積從110.7平方米降至107.9平方米，中部地區從104.1平方米增至113.8平方米，西部地區從122.5平方米增至134.2平方米，東北地區從124.3平方米增至139.8平方米。

　　分省看，北京、天津、江蘇、浙江等經濟強省城鎮建設用地增量比例低于人口增量比例，人均城鎮建設用地面積明顯下降。2009-2016年城鎮建設用地增量比例小于常住人口增量比例的省份有浙江、天津、北京、江蘇、廣東等11個省份，均為東部和中部省份。其中，北京、天津、江蘇、浙江均為京津冀城市群和長三角城市群的重要部分，人口總體持續流入，而城鎮用地供給明顯不足；內蒙古、新疆、遼寧、黑龍江、吉林等10個省份的城鎮建設用地增量比例明顯大于其常住人口增量比例，另10個省份基本平衡。從各省人均城鎮建設用地看，2016年既有內蒙古、新疆、寧夏、西藏四省人均超過200平方米，也有北京、上海、廣東等7省人均低于100平方米。從變化趨勢看，2009-2016年，北京、浙江、天津、等8省人均城鎮建設用地面積明顯下降，并且除西藏外的其他省份人均城鎮用地水平原本較低，表明土地供給偏少。與此同時，人均城鎮建設用地面積原本就較高的內蒙古、寧夏、新疆等省城鎮用地供給偏多，人均用地進一步增長。

　　分城市看，2006-2016年1000萬人以上城市人口增長36.0%，但土地供給僅增長14.4%；而20萬人以下城市人口增長3.0%，而土地供給大幅增長26.1%。在城區人口增幅方面，明顯呈現超大城市人口增幅大，小城市人口增幅小。500-1000萬人以上的超大城市增幅最大，為53.1%；20萬人以下的城市城區人口增幅最低，為3.0%。在城區建設用地增幅方面，呈現出明顯的中間大、兩頭小的特點，即1000萬人以上的超大城市和20萬人以下的城市建成區增幅均在20%左右，其余城市的建成區增幅均超20%。以此計算土地-人口增幅比值，1000萬人以上、500-1000萬人城市分別為0.40、1.34，土地供給不足；20-50萬人、300-500萬人、20萬以下城市的分別為2.40、2.53、8.70，土地供給過多。此外，大城市住宅用地被嚴格控制，2009-2018年一線城市住宅類用地供應面積從2585萬平方米降至1426萬平方米，占100個大中城市住宅類用地比例從8.0%波動降至4.5%；二線城市住宅類用地比例從45.3%波動下降至43.2%；而三線城市從39.8%波動上升至51.3%。

　　3.2 城鎮建設用地在利用結構上配置失衡

　　一方面是居住用地和工業用地配置失衡，2017中國城鎮用地中居住用地比例為31.4%，明顯低于美國的46.9%（2012年）、日本的61.3%（2016年）；工業用地比例為18.5%，明顯高于日本的7.7%（2016年）、韓國的10.1%（2018年）。在“GDP錦標賽”下，地方政府一般壓低工業用地價格以招商引資，同時控制居住用地供給以實現土地出讓收入最大化。2018年全國土地出讓收入6.5萬億（超80%來自居住用地），房地產相關稅收2.7萬億，二者合計占地方政府總收入的35.4%。由于政府控制居住用地供給，2010-2018年住宅用地供應僅占總建設用地供應的17.8%，而工業用地供應占比為27.1%；導致全國100大中城市住宅用地樓面價上升155.9%，而工業用地下降0.1%。2017年中國城市建設用地中居住用地比例為30.8%，工業用地比例為20.1%。加上縣城建設用地，2017年中國城鎮建設用地中居住用地為31.4%、低于美國的46.9%（2012年）、日本的61.3%（2016年）；工業用地比例為18.5%，高于日本的7.7%（2016年）、韓國的10.1%（2018年）。從城市來看，紐約（2014年）、東京（2006年）、首爾（2018年）住宅用地比例分別為42.5%、58.3%、61.0%，工業用地比例分別為3.5%、9.9%、0.8%，而中國一線城市居住用地平均值為27.8%，工業用地平均值為25.7%。

　　對居住用地供給的嚴格控制導致中國住宅向高層高密度發展，影響居民居住質量、加劇交通擁堵。根據中國第五次、第六次人口普查資料以及2015年1%人口抽樣調查，2000-2015年住宅所在建筑屬于平房的家庭戶數比例從63.1%降至38.7%，住宅所在建筑屬于6層以下樓房的家庭戶數比例從31.2%增至48.4%，住宅所在建筑屬于7層以上樓房的家庭戶數比例從4.3%增至13.0%。根據美國住宅調查統計，2013年獨立住宅占比為68.5%，7層及以上住宅數占比僅為2.1%；根據日本住宅?土地統計調查，2018年獨立住宅占比為56.2%，6層及以上住宅占比為15.5%。高層高密度發展一方面影響住宅光照、通風，對居民的生理、心理健康造成不利影響，同時也不利于防火防災中安全疏散，嚴重影響居民生活質量；另一方面，這種居住擁擠，通過早晚高峰的集中出行帶來嚴重的交通擁堵。

　　另一方面是道路用地粗放，但綠地與廣場用地供給不足。中國一線城市道路占建成區比例均高于15%，而巴黎、紐約、倫敦均處于10%-15%；綠地與廣場用地占比均低于8%，而巴黎、紐約、首爾均高于20%。改革開放后，不少地方政府大搞“政績工程”、“形象工程”，追求“大馬路”，導致道路用地粗放。根據聯合國人居署統計，2014年北京、深圳、上海、廣州道路占建成區面積比例分別為26%、25%、22%、19%，高于巴黎的15%、紐約的13%、倫敦的10%，和東京25%接近。但是，在Numbeo統計的全球交通擁堵指數中，北京、上海位居前列，表明中國城鎮的道路用地面積占比和道路通暢狀況并不成正比，主要有三個原因：一是中國城市道路用地普遍存在重視主干道、忽視支路建設的情況，造成路網交錯，效率低。國外主要采用小路密網，面積占比小，但整體通達性更強。2014年深圳、上海、廣州、深圳平均道路寬度分別為8.4、8.2、7.9、7.3米，明顯高于巴黎6.2米、東京5.0米。二是中國軌道交通建設明顯滯后。2018年上海、北京、廣州、深圳軌道交通運營里程分別為785、714、450、298千米，路網密度分別為0.12、0.04、0.06、0.15千米/平方公里；而當前紐約都市區、東京圈、首爾圈軌道交通運營里程高達3347、2705、1098千米，路網密度分別為0.34、0.31、0.23千米/平方公里，遠高于中國一線城市。三是國外城市對道路空間管理更為嚴格、細致。比如，紐約對于道路空間的管理設計有超160種許可證，以此保證對道路建設和維護的精細化管理；而中國目前的道路管理粗放，質量監督責任不明確。

　　綠地與廣場用地方面，盡管各國對于城鎮建設用地的分類不一致，但是有類似之處，比如中國的綠地與廣場用地類似紐約的開敞空間/娛樂用地、首爾的綠化帶和開放空間等，國際比較表明中國綠地與廣場用地整體供給偏少。2017年北京、上海、廣州、深圳綠地與廣場用地分別為7.9%、7.3%、3.8%、7.7%，低于巴黎的25%（2012年）、紐約的27%（2014年）、首爾的31%（2010年）。盡管與大馬路類似同樣存在大廣場現象，但主要是指單個廣場用地面積過高，比如大連星海廣場176萬平方米，深圳市民中心廣場91萬平方米等，均遠超天安門44萬平方米。但是2012年全國廣場用地僅約1300平方公里，僅占城市建設用地的2.8%。

　　分城市看，中國一線城市建設用地在利用結構上配置失衡更為嚴重。根據住建部數據，2017年一、二、三、四線城市居住用地占比分別為27.8%、29.9%、30.6%、31.9%；綠地與廣場用地占比分別為6.7%、11.6%、11.2%、12.8%；工業用地占比分別為25.7%、19.8%、20.6%、16.0%，一線城市居住用地、綠地與廣場用地占比偏低，工業用地占比偏高。一線城市經濟發達、產業結構合理，吸引全國各地人口流入，以5.7%的城鎮建設用地聚集了5.3%的人口和12.2%的GDP，但其居住用地占比偏低，導致住房緊張。2018年一線、二線、三四線城市人均住房建筑面積分別為25.6、32.9、34.3平方米，套戶比分別為0.99、1.06、1.12（詳見恒大研究院報告《中國住房存量報告：2019》）。

　　分地區看，東北地區在建設用地利用結構上配置失衡更為嚴重。2017年東部、中部、西部、西北地區居住用地比例分別為30.3%、31.1%、30.1%、33.8%，工業用地比例分別為22.7%、17.8%、15.5%、22.9%，公共管理與公共服務用地占比為分別為8.9%、10.2%、9.8%、7.6%，綠地與廣場用地占比分別為10.2%、11.8%、13.5%、9.4%。東北地區居住用地、工業用地占比均位居第一，而公共管理與公共服務用地、綠地與廣場用地均為倒數第一。

　　3.3 低效閑置城鎮建設用地大量存在

　　2017年中國城鎮低效建設用地約1.27萬平方公里，低效建設用地主要為工業用地。截至2017年底，上海、江蘇、浙江、湖北、遼寧、陜西、廣東7省（市）共認定城鎮低效用地面積約4133平方公里，約占7省城鎮建設用地面積的13.5%。2016年全國城鎮建設用地面積為9.43萬平方公里，依據上述比例推算，即全國約有1.27萬平方公里城鎮低效用地。針對此情況，2016年11月原國土部發布《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》，要求各地全面啟動城鎮低效用地再開發工作。從改造的建設用地類別來看，低效建設用地主要是工礦倉儲用地，比如廣東低效用地中工礦倉儲用地占51%，浙江占53%，江蘇占74.9%。

　　分地區看，土地供給偏多的西部和東北地區出讓的工業用地利用效率偏低。2018年東部、中部、西部、東北地區出讓的工業用地容積率分別為1.56、1.23、1.19、0.81，西部和東北地區出讓的工業用地利用效率偏低。而根據前文計算，西部、東北地區較東部、中部地區土地供給偏多。因此，土地供給偏多的西部和東北地區出讓的工業用地利用效率偏低。分省看，這種現象更為明顯，福建、廣東、浙江、北京等省份城鎮用地供給偏少，2018年出讓的工業用地容積率均高于1.5；而吉林、內蒙古、遼寧等省份城鎮用地供給偏多，2018年出讓的工業用地容積率均低于0.85。

　　2017年中國城鎮閑置建設用地面積約為1400平方公里，有一定整改空間。根據2010年原國土部公布的1457宗城市閑置土地“黑名單”，閑置面積共計14.66萬畝。其中廣東、北京、重慶、海南、江蘇、貴州閑置土地宗數均超100宗，而四川、海南、廣東、北京閑置土地面積均超1萬畝。2017年河南省政府《關于限制土地管理情況的專項工作報告》中，公告涉嫌閑置的土地共141.9平方公里，約占全國總量的1/10。以此計算，2017年全國的閑置土地面積約1400平方公里。針對此情況，2018年7月，自然資源部公布《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，對于存在“批而未供”土地和存在“閑置用地”情況的地方城市，將在下一年度中核減20%的新增建設用地指標。

　　4  提高規劃人均城鎮用地標準，優化區域分布和利用結構

　　1）適度提高規劃人均城鎮建設用地標準。當前執行的規劃人均城市建設用地標準、規劃人均建制鎮建設用地標準等，基本沿襲了1990年制定的規劃標準。但是，當時并未執行耕地占補平衡政策，對包括耕地在內的各類土地面積數據掌握也比較粗糙，同時考慮到糧食生產效率提升，居民對糧食需求數量和結構也發生了變化。因此，在平衡糧食安全、經濟社會發展、居民美好生活需要之后，預計2050年人均城鎮建設用地可達130平方米。

　　2）提高城鎮土地利用效率，完善城市建設用地“增存掛鉤”機制。當前城市內部存在大量批而未供、閑置土地、低效率土地。對于批而未供、閑置土地，一方面，政府應及時調查認定，依法收繳土地閑置費或收回閑置土地；另一方面，政府應加快完善建設用地“增存掛鉤”機制，將把批而未供和閑置土地數量作為重要測算指標，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區的新增建設用地計劃。對于低效率土地，應通過再開發提高土地容積率和建筑密度，同時建立健全激勵機制和退出機制。

　　3）加快推進農業轉移人口市民化，建立健全宅基地自愿有償退出機制。中國常住人均鄉村建設用地是城鎮的2.7倍，由于城鄉二元戶籍制度和土地制度阻礙，導致農民工“雙重占地”，加劇土地資源緊張。一方面，進一步加大戶籍制度改革力度，加快農業轉移人口市民化，加大非戶籍人口落戶推進力度，全面放開放寬落戶限制，促進人口自由遷移。另一方面，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償，同時對退出宅基地合理復墾，提高耕地面積以保障糧食安全。

　　4）優化城鎮用地在地區和城市之間的配置，推進市場化的跨省換地。分地區看，當前東部地區城鎮用地供給偏少，而中部、西部和東北地區供給偏多。從不同規模城市看，1000萬人以上的超大城市土地供給偏少，20萬人以下的城市土地供給偏多。針對此情況，2018年3月國務院發布《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，確定由國家統籌各省、直轄市（不包括自治區）的補充耕地規模和相關經費標準，但是其本質仍然是計劃配置，未能對建設用地進行市場定價。為此，一方面，應以常住人口增量為標準供給城鎮用地，推行新人地掛鉤；另一方面，應推進市場化的跨省換地，進一步優化土地資源的空間配置，發揮先發地區的資金優勢和后發地區的土地資源優勢互補。

　　5）優化城鎮用地的用途供給結構，增加居住用地、綠地與廣場用地等供給。當前，中國工業用地比例偏高，居住用地明顯偏低；道路用地粗放，但綠地與廣場用地供給不足。一方面，需要政府加強低效用地“二次開發”，提高土地容積率。同時，在符合規劃前提下允許工業用地轉為居住用地等，建立健全存量工業用地盤活利用激勵機制。另一方面，在新增城鎮建設用地中適度增加居住用地、綠地與廣場用地等比例，尤其是在一線城市。

　　(本文作者介紹：恒大集團首席經濟學家，恒大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師。)