意見領袖 | 莫開偉

　　今年兩會上，全國人大代表、央行遼寧省分行黨委書記、行長付喜國在接受媒體專訪時表示，他帶去了多份議案，其中一個議案是在《金融穩定法》中完善存款保險制度等方面的建議。

　　付代表提出完善存款保險制度的建議，就當前而言具有重要的現實意義，有利于充分發揮存款保險制度在減小銀行破產中產生的社會震蕩、確保我國金融業破產“軟著陸”等方面將發揮出重要作用；且存款保險制度自頒布實施以來，在前兩年包商銀行破產償付和清算案中發揮出了重要作用。

　　然而，2014年10月29日國務院常務會議通過、2015年5月1日實行的《存款保險條例》，至今已近10年，我國客觀金融環境已發生了深刻變化，《存款保險條例》已顯現了不少缺陷或短板，在“兜的”我國存款類金融機構破產風險中的功能難以得到全面發揮，作用也受到了很大的抑制。

　　目前，《存款保險條例》存在亟待完善和補充的內容主要有四方面：

　　首先，存款保險條例還只是國務院行政性規章，并沒有上升到法治高度，在實施過程還存在一些不可預見的“障礙”，對存款類金融機構破產“救贖”帶來不利影響。眾所周知，存款保險制度作為金融安全網的三大支柱之一，是防控金融風險、維護金融穩定的一項重要基礎性制度安排，加快建設金融強國，必須以法律形式，明確界定存款保險在金融穩定中的重要地位，實現有關制度的有效銜接。美國就有專門的《聯邦儲備法案》，上升到了法治高度，在世界上率先建立起最完善的政策性的存款安全保險制度。而我國目前存款保險制度面臨法律供給不足的問題，嚴重制約了存款保險在實踐中化解處置金融風險的效果，因而必須考慮報請全國人大，將《存款保險條例》上升為《存款保險法》，提高存款保險的強制性和有效性，使存款保險在防范存款類保險機構的破產中發揮出更大的作用。

　　其二，條例本身的覆蓋面需要進一步擴大，不僅僅著眼于存款類銀行機構，更應該包括其他經營金融業務的非存款類金融機構。就美國而言，是一個聯邦政府獨立的存款保險及金融監管機構，其監督權限是在該公司投保的所有聯邦儲備體系會員銀行和州注冊銀行，以及其他金融機構；對前者采取強制投保，對后者采用自愿方式。目前我國經營金融業務的持證金融機構較多，都有可能出現破產風險，比如保險機構、金融控股公司、各類網貸公司、中小貸款擔保公司等，凡持證經營金融業務的金融機構都應該繳納風險預防基金，具體是存款類金融機構按存款數量繳納，非存款類金融機構按業務規模繳納風險預防基金，《存款保險條例》可更名為《金融風險保險條例》，將我國所有經營金融業務的金融機構全部納入保險范圍，為我國各類金融機構發生破產風險提供“緩沖墊”，以減輕金融機構破產帶來的社會震蕩。

　　其三，存款保險基金管理機構需獨立出來，專門行使金融機構破產賠付以及與其他機構實施合作清算等事宜。目前存款保險基金管理機構放在央行，由銀行一個內設部門履行平常管理與運作，將收取的保險基金用作投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券以及其他高等級債券以及國務院批準的其他資金運用形式。而美國、英國等國家則成立了專門的存款保險機構，比如美國聯邦存款保險公司專門負責營運存款保險基金，英國則由存款保護委員會負責存款保護制度的管理營運。我國由于缺乏專門的管理運作機構，收取的存款保險基金存放央行，可能會導致存款保險基金難以高效運用，無法達到預期的收益，影響存款賠償功能的發揮。而且，若未來一旦將所有經營金融業務的金融機構全部納入繳費范圍，將存款保險基金擴大為金融風險保險基金，則每年收取的基金數量更龐大，更需要有一個專門獨立行使保險基金管理營運的職能機構來操作，成立存款保險基金公司或金融風險保險公司應是一個必然趨勢。

　　其四，由于沒有成立專門存款保險機構或金融風險保險機構，致使現有存款保險專業化、常態化處置職能弱小，每每遭遇金融機構破產時處于被動應付狀態。由于我國存款保險沒有上升到法治高度，也沒有獨立行使存款保險管理職能的機構，難以發揮存款保險專業化、常態化處置作用，在市場出清、阻斷風險傳染、避免風險累積等方面功能弱小，尤其是事前參與繳納保險基金金融機構的經營監管少，僅憑繳費金融機構報送的信息，苗頭性、傾向性問題難以及時發現，難以很好地發揮出防微杜漸的作用，信息失靈并嚴重滯后，在破產風險發生時，才充當“理賠員”的角色。這樣，不可避免地導致我國金融領域行政處置理念沒有根本改變，存款保險專業化處置作用未能充分發揮，常態化的風險處置也難以完全落地，制約我國經濟金融高質量發展。

　　由此，當前亟需完善存款保險機制功能：一是強化存款保險機構專業化、常態化處置職能，賦予其必要的處置措施；同時，在原有促成承接、存款償付兩項處置措施基礎上再增加其行使對處置金融機構經營管理權、設立過橋銀行、責令更換董監高和追回績效薪酬等履職所必需的處置措施，以增強存款保險機構在金融機構破產處置中的權威性、主導性和靈活性，擺脫被動應付局面。二是強化存款保險早期糾正職責，建立具有硬約束的早期糾正制度，賦予其限制高風險業務、限制股東分紅和董監高績效薪酬收入等強制性措施，對資本根本不足機構，在規定時限內仍無法達到風險化解要求的，可采取接管等方式進行處置。三是明確賦予存款保險機構建立監測預警機制，促進風險早識別、早發現、早暴露、早處置，以便將風險消滅在萌芽狀態；并賦予存款保險機構對投保機構報送風險信息真實性履行監督權力，確保存款保險機構收集到的投保機構信息真實可靠。四是促使存款保險機制與相應金融法律法規以及其他法律規范相協調與銜接，明確存款保險機構申請破產、集中管轄，發揮出法律規范在金融機構破產中的整體聯動效應，確保存款保險機構或金融保險機構的專業化、常態化處置職能得到最充分的發揮，不斷健全我國金融機構市場退出機制，為我國經濟復蘇營造有利金融氛圍。

　　(本文作者介紹：知名財經評論人、獨立經濟學者)