意見領袖 | 張明

　　大家好，我非常高興今天來參加這個研討會。為節(jié)約時間，我想花十多分鐘時間講四個問題。第一個問題是當前中國地方政府債務的三個特征事實，第二個問題是如何遏制債務增量，第三個問題是如何化解債務存量。第四個問題是兩點額外評論。

　　一、中國地方政府債務的三個特征事實

　　當前中國政府債務究竟具有哪些典型特征？

　　第一個特征事實是，和發(fā)達國家相比，我們?nèi)趶絺鶆盏目傮w規(guī)模并不算高。

　　要測算中國地方政府債務規(guī)模，關(guān)鍵是地方政府隱性債務的規(guī)模是多少，估算不大一樣。目前來看，規(guī)模從30到50萬億的估計比較多，例如IMF的估算大致就在50萬億左右。這樣來看，中國政府全口徑債務規(guī)模約為GDP的100%-110%。即使如此，這一數(shù)據(jù)依然低于很多發(fā)達經(jīng)濟體，例如美國超過110%，日本高達250%。

　　第二個特征事實是，中國政府債務的結(jié)構(gòu)不合理，期限短、成本高的地方政府債務的占比過高。

　　如果我們看歐美主要發(fā)達經(jīng)濟體，政府債務中大頭是成本很低的中央政府債務。但按照剛才的估算，地方政府債務大概占到中國政府全口徑債務的4/5。

　　地方政府債務的平均利息成本是多少呢？也有不同的估算。大致平均下來的話可能在6%左右。這還是平均成本，如果到了三四線城市融資平臺的話，融資成本就可能是兩位數(shù)了。此外，地方城投債大多是3-5年的期限，需要不斷地滾動融資。

　　第三個特征事實是，中國各省的政府債務具有很強的異質(zhì)性。

　　例如，目前北上廣的隱債基本上已經(jīng)消除了。之前本來就控制得不錯，這兩年又通過再融資債券化解了。但是，如果你到中西部地區(qū)去，可以說，很多省份的真實隱債規(guī)模要比表面上的數(shù)據(jù)高得多。除融資平臺之外，還有很多隱性負債藏在當?shù)貒蠡蚱渌麢C構(gòu)的資產(chǎn)負債表中。

　　對東部省份而言，靠自身化債可能問題不大。但對中西部很多省份而言，即使靠省級政府來化債，說實話依然非常困難。因此，面對異質(zhì)性很強的地方政府債務，對于債務較輕的省份和債務嚴重的省份，處置方式不可能完全一樣。當然，我們也要適當考慮省際公平的問題。

　　二、如何遏制債務增量

　　在當前的若干約束條件下，如何開展一攬子化債工作？

　　我的看法是必須雙管齊下。首先是要遏制債務增量，其次才是化解債務存量。對中國來講，如果沒有能夠治本的遏制增量的辦法，在本輪化解完存量之后，過幾年再會來一波新債務。事實上，我們15年至18年化債就是這樣的結(jié)果。所以，一定要在本輪化解債務存量之前，先把遏制債務增量的治本問題給解決了。

　　關(guān)于如何遏制債務增量，我有四條建議。

　　第一條建議是要通過財稅體系改革讓中央政府和地方政府的財權(quán)事權(quán)大致匹配。

　　在分稅制改革后，地方政府必須要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付才能實現(xiàn)財政收支大致平衡。但中央轉(zhuǎn)移支付更多的是專項支付，需要地方政府有合適項目才進行支持。這就是地方政府不得不“跑部錢進”的原因。過去地方政府主要依靠賣地收入來平衡財政收支。而現(xiàn)在地賣不出去了，最近兩年地方政府不得不靠舉債來應對收支缺口。因此，房地產(chǎn)市場萎縮和地方政府債務膨脹，本身就是一枚硬幣的兩面。

　　我們回不到靠賣地來彌補收支缺口的過去了，我們又不愿意地方政府債務繼續(xù)上升，那該怎么辦呢？只有兩個辦法，要么就是讓地方政府享有更多的財權(quán)，例如，增值稅能不能給地方政府更高的分享比例，或者在宏觀稅負不顯著增加的前提下，開征主要由地方政府享有的新稅種。要么就是中央上收更多的事權(quán)。例如，未來養(yǎng)老金和醫(yī)保支出由更高層級的政府來統(tǒng)籌，應該說是大勢所趨。在人口加快流動的過程中，只有中央統(tǒng)籌保障性支出，才能更好地解決流動人口的社會保障問題。

　　第二條建議是，未來對于全國性或區(qū)域性重大基礎設施投資，應該由中央政府發(fā)行國債或省級政府發(fā)行一般債進行融資，不要讓更低層級政府用市場化手段進行融資。

　　如果回顧過去地方政府債務上升的主要原因，他們的投資大多是做公共產(chǎn)品的提供，特別是基礎設施。諸如鐵路、公路、機場等基礎設施建設注定是周期長、收益率低、投資規(guī)模大的項目。在西方國家，這種項目主要是靠中央和地方政府發(fā)行期限長、成本低的國債或市政債來融資的。但在中國，我們卻主要讓三四線城市通過政府融資平臺去融資來搞基建。這種融資具有期限短、成本高的特點。換言之，我們這種融資方式和結(jié)構(gòu)自然會面臨期限和收益的雙重錯配。

　　第三條建議是要改變地方政府的政績評價體系，統(tǒng)籌考慮增長指標與債務指標。

　　雖然現(xiàn)在我們正在轉(zhuǎn)向關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的地方政府績效評價體系，但客觀來講，迄今為止經(jīng)濟增長指標的權(quán)重還是遠高于政府債務指標的權(quán)重的。未來在政府績效評價方面，要把增長和債務統(tǒng)籌考慮。例如，不妨計算每單位債務能夠帶來的增長是多少。只要把增長和債務統(tǒng)籌考慮，才能促使地方主官真正全面考慮舉債的成本與收益，進而真正重視舉債的效率。

　　第四條建議是要推動經(jīng)營性平臺公司轉(zhuǎn)型。

　　在上述建議都得到實施之后，投融資平臺的意義自然而然就下降了。如果融資平臺有好資產(chǎn)，就可以轉(zhuǎn)成地方國企。如果它只是一個空殼而沒有好資產(chǎn)，就應該關(guān)停并轉(zhuǎn)。換言之，未來就不應該有這么多的投融資平臺了。

　　三、如何化解債務存量

　　在如何化解債務存量方面，我有五條建議。

　　第一條建議是，我們需要一次新的全國全口徑地方政府債務審計。

　　在13年至15年，我們有過一次全國性地方政府債務審計。那時，地方政府都傾向于少報債務。為什么？它們害怕債務申報多了，可能會被問責。結(jié)果是中央政府根據(jù)地方政府申報的債務額度來分配債務置換指標，少報債務的地方政府自然都后悔不迭。

　　因此，在開展全國性地方政府債務審計之前，中央政府必須告訴地方政府，這次審計的目的是做什么。應該直接向地方政府明確，這可能是中央與地方政府合作化債的最后一次機會。如果這次不把債務報出來，以后地方政府只能自己消化隱藏債務。

　　只有這樣做，才能讓全口徑地方政府債務真正暴露出來。隨后，我們對地方政府債務要做區(qū)分，主要是區(qū)分為為提供純粹公共產(chǎn)品而舉借的債務和其他債務兩類。

　　第二條建議是，針對地方政府因提供純粹公共產(chǎn)品而舉借的債務，如果當?shù)卣疀]有能力化解的，就由該省省級政府發(fā)一般債進行置換；如果省級政府沒有能力化解的，就由國家發(fā)行特別國債進行置換。

　　這種操作可能會被認為損害了省際公平。但在我們的體制下，無論如何都會有大量從東部到中西部的轉(zhuǎn)移支付。不從這個渠道轉(zhuǎn)移，也有其他渠道轉(zhuǎn)移。所以討論省際公平意義不是那么大。

　　第三條建議是，針對非提供公共產(chǎn)品之外產(chǎn)生的其他債務，需要由地方政府自己來化解。

　　地方政府自己如何化解呢？其實就兩招，第一就是出售資產(chǎn)。大家可能已經(jīng)注意到了，現(xiàn)在但凡有好的地方國企的省份，都在通過轉(zhuǎn)移國企的股權(quán)的方式來化解債務。比如說茅臺、瀘州老窖、洋河等，地方政府都已經(jīng)把其部分股權(quán)轉(zhuǎn)移給省級財政或其他機構(gòu)了。當然，對好的地方國企而言，地方政府肯定是不愿意轉(zhuǎn)移控股權(quán)的。第二就是地方政府和銀行等債權(quán)人經(jīng)過協(xié)商進行債務重組。這就意味著銀行等債權(quán)人必須要為此付出代價。諸如遵義道橋這樣的重組案例無疑會大規(guī)模推廣，結(jié)果是由地方政府和商業(yè)銀行來共擔化債成本。

　　第四條建議是，要通過保持宏觀經(jīng)濟的較快增長來幫助化債。

　　當前中國經(jīng)濟最大問題是經(jīng)濟增速下行到目前為止還沒有遏制住，這非常令人擔憂。債務問題是個分數(shù)，分子是債務，分母是經(jīng)濟，如果經(jīng)濟增速下行太快，債務壓力就會變得更加沉重。中國經(jīng)濟就好比一輛自行車，只有保持足夠的速度才能有足夠的穩(wěn)定性。速度越慢，各方面掣肘因素就紛至沓來，從而很難保持穩(wěn)定。因此，當前一定要果斷實施反周期宏觀政策，盡快化解需求不足、消除產(chǎn)出缺口。

　　第五條建議是，要盡快制定關(guān)于地方政府債務違約的危機處置預案。

　　盡管爆發(fā)危機是小概率事件，但是我們一定要有一套危機應對預案。例如，一個城市發(fā)生了債務違約，應怎么應對？多個城市連片發(fā)生債務違約，應怎么應對？債務違約控制在城投公司內(nèi)部，應怎么應對？債務違約風險擴展到商業(yè)銀行體系，應怎么應對？債務違約在中西部成區(qū)域集中爆發(fā)，怎么應對？因此，必須要有一套預案。這樣一旦風險暴露，我們就可以根據(jù)預案來進行處置，就不至于到時頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。

　　在上述化解債務存量的具體方案中，一個核心邏輯就是中央政府一定要積極主動參與地方化債。沒有中央政府加杠桿，想要成功徹底化解本輪地方政府債務就非常困難。中央政府越早介入且以越透明的方式介入，總成本越低。如果等到地方政府債務大規(guī)模違約進而影響到商業(yè)銀行體系安全，那時再介入的話，成本會高很多。

　　四、兩點額外評論

　　最后我還想補充兩點。

　　其一，通過中央政府與省級政府舉債來化解地方政府債務，是最透明、成本最低的方式，相比之下，通過讓商業(yè)銀行體系給地方政府提供幾十年無息貸款來化解危機，這種方式不太可取。

　　如果采用后一種化債方式的話，相關(guān)貸款的成本是由商業(yè)銀行承擔還是由中央政府承擔？如果商業(yè)銀行由此出現(xiàn)經(jīng)營困難，責任應該算在誰頭上？這是否意味著過去的商業(yè)銀行市場化改革出現(xiàn)了倒退？

　　雖然化債必然會投入資源，但是債務重組還是應該主要通過市場化方式來進行，不要通過金融抑制的方式去解決問題。后者會加劇市場扭曲與激勵機制扭曲，長期來看弊大于利。

　　其二，我們一定要用動態(tài)、跨期的眼光來看待財政政策空間。

　　有一種意見認為，中央財政資源非常寶貴，只能用在最后最重要的關(guān)口。對此，我們一定要用動態(tài)眼光來考慮問題。如果不及時化解地方債務的話，如果經(jīng)濟增速再繼續(xù)下行的話，未來的財稅資源會越來越萎縮。如果我們能夠動態(tài)、跨期地考慮問題，當前其實就是我們大規(guī)模投放財政資源來刺激經(jīng)濟增長和化解存量債務的最佳時間窗口。

　　我就講到這里，謝謝大家。

　　注：本文為筆者近期參加新經(jīng)濟學家智庫債務大辯論（第二期）的發(fā)言實錄

　　(本文作者介紹：中國社會科學院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實驗室副主任)