10月12日，財(cái)政部在新聞發(fā)布會(huì)上宣布：按照9月26日召開的中央政治局會(huì)議部署，財(cái)政部在加快落實(shí)已確定政策的基礎(chǔ)上，圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、化風(fēng)險(xiǎn)，將在近期陸續(xù)推出一攬子有針對(duì)性增量政策舉措。主要包括以下幾個(gè)方面：

　　一是加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，較大規(guī)模增加債務(wù)額度，支持地方化解隱性債務(wù)，地方可以騰出更多精力和財(cái)力空間來促發(fā)展、保民生。

　　二是發(fā)行特別國(guó)債支持國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本，提升這些銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　三是疊加運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具，支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

　　四是加大對(duì)重點(diǎn)群體的支持保障力度，國(guó)慶節(jié)前已向困難群眾發(fā)放一次性生活補(bǔ)助，下一步還將針對(duì)學(xué)生群體加大獎(jiǎng)優(yōu)助困力度，提升整體消費(fèi)能力。

　　財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，“逆周期調(diào)節(jié)絕不僅僅是以上的四點(diǎn)，這四點(diǎn)是目前已經(jīng)進(jìn)入決策程序的政策，我們還有其他政策工具也正在研究中。比如中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間?！?/p>

　　對(duì)其中的要點(diǎn)解讀如下：

　　一、今年地方政府債務(wù)限額將大幅度上調(diào)，預(yù)計(jì)四季度將再發(fā)行一定規(guī)模的地方政府特殊再融資債券，置換地方政府存量隱性債務(wù)，大幅延長(zhǎng)債務(wù)期限，降低債務(wù)成本。財(cái)政部宣布，“擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，加大力度支持地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)政策待履行法定程序后再向社會(huì)作詳盡說明”。這意味著今年地方政府債務(wù)限額將從當(dāng)前的46.79萬億較大幅度上調(diào)；額度上調(diào)后，將在四季度發(fā)行較大規(guī)模的地方政府特殊再融資債券，用于置換地方政府存量隱性債務(wù)。

　　考慮到2023年下半年地方政府特殊再融資債券發(fā)行規(guī)模為1.39萬億，預(yù)計(jì)今年四季度新發(fā)行的地方政府特殊再融資債券規(guī)模將超過去年，估計(jì)規(guī)模有可能達(dá)到2-3萬億左右。在今年地方政府土地出讓金收入出現(xiàn)較大幅度下行的背景下，這一措施不僅會(huì)有效緩解地方政府化債壓力，而且還可以騰出本來用于償還隱性債務(wù)的資金，用于擴(kuò)投資、促消費(fèi)，鞏固基層“三保”。

　　“法定程序”主要是指上調(diào)地方政府債務(wù)限額，要經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。我們判斷，預(yù)計(jì)在10月或11月召開的十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議將履行相關(guān)法序。

　　二、發(fā)行特別國(guó)債支持國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本，意味著今年特別國(guó)債發(fā)行額度也將在原有1萬億規(guī)模的基礎(chǔ)上進(jìn)一步上調(diào)。前期國(guó)有大行外源性補(bǔ)充資本渠道，主要包括發(fā)行二永債等方式，其中，二級(jí)資本債主要補(bǔ)充銀行二級(jí)資本，永續(xù)債則主要用來補(bǔ)充“其他一級(jí)資本”，而特別國(guó)債用于補(bǔ)充一級(jí)資本中的“核心資本”。

　　這一政策出臺(tái)的背景在于，伴隨銀行凈息差低位下行，銀行利潤(rùn)承壓，通過留存收益進(jìn)行資本補(bǔ)充的能力受限；而在穩(wěn)增長(zhǎng)政策全面發(fā)力背景下，未來銀行信貸投放的規(guī)模將會(huì)顯著加大。由此，通過發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充大行核心一級(jí)資本，既能夠增強(qiáng)大行經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健性，也能直接提升其對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸支持能力。我們估計(jì)，本次用于補(bǔ)充國(guó)有大行核心一級(jí)資本的特別國(guó)債規(guī)模有可能達(dá)到1萬億左右；四季度新增人民幣貸款將扭轉(zhuǎn)此前較大幅度同比少增狀態(tài)，恢復(fù)同比多增。這是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)的一個(gè)重要發(fā)力點(diǎn)。

　　需要指出的是，財(cái)政部曾于1998年8月發(fā)行2700億元長(zhǎng)期特別國(guó)債，所籌集的資金全部用于補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金。當(dāng)時(shí)的背景是部分國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量承壓，不良率明顯偏高，補(bǔ)充資本金主要用于風(fēng)險(xiǎn)化解，而本次資本補(bǔ)充的重點(diǎn)是提升大行放貸及購(gòu)買債券能力，推動(dòng)大行增強(qiáng)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)力度。

　　以上兩項(xiàng)政策意味著四季度政府債券發(fā)行規(guī)模將顯著上升?？紤]到政府債券主要由銀行購(gòu)買，因此下一步監(jiān)管層將較大規(guī)模補(bǔ)充銀行流動(dòng)性。這也是9月24日央行宣布“在今年年內(nèi)還將視市場(chǎng)流動(dòng)性的狀況，可能擇機(jī)進(jìn)一步下調(diào)存款準(zhǔn)備金率0.25-0.5個(gè)百分點(diǎn)”的重要原因。我們估計(jì)，四季度央行還將降準(zhǔn)0.5個(gè)百分點(diǎn)，向銀行體系釋放資金約1萬億。

　　三、在“疊加運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具，支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)”方面，主要包括以下三個(gè)方面：

　　1、專項(xiàng)債資金可以用來回購(gòu)房企閑置土地，以及用于收購(gòu)存量商品房用作保障房。前者已經(jīng)國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)布會(huì)宣布，后者是本次新聞發(fā)布會(huì)最新公布的內(nèi)容。這兩個(gè)措施將在一定程度上緩解房企資金壓力，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)較快恢復(fù)供需平衡?？紤]到今年3.9萬億的新增地方政府專項(xiàng)債中，有3.12萬億要用到項(xiàng)目建設(shè)上，其他還需要補(bǔ)充中小銀行資本等，預(yù)計(jì)年內(nèi)用于這兩項(xiàng)支出的規(guī)模不大，估計(jì)在2000億以內(nèi)。但2025年專項(xiàng)債資金用于回購(gòu)房企閑置土地及收購(gòu)存量商品房用作保障房的規(guī)模有望顯著擴(kuò)大。

　　2、專項(xiàng)資金主要是指優(yōu)化利用“保障性安居工程補(bǔ)助資金”，支持保障房“以購(gòu)代建”。原來這個(gè)資金主要是用來支持以新建方式籌集保障性住房的房源，現(xiàn)在支持的方向作出優(yōu)化調(diào)整，適當(dāng)減少新建規(guī)模，支持地方更多通過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源。2024年該專項(xiàng)資金規(guī)模為707.8億元，其中用于住房保障部分為119億元。

　　3、稅收政策方面，主要是指與取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)相銜接的增值稅、土地增值稅政策。這意味著要將取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)全面落地，對(duì)房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)實(shí)施減稅，旨在活躍樓市。我們判斷，后期涉房稅收還有進(jìn)一步優(yōu)化空間。

　　最后，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，逆周期調(diào)節(jié)絕不僅僅是以上內(nèi)容，其他政策工具也正在研究中，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“比如中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”。我們判斷，從有效彌補(bǔ)廣義財(cái)政收入缺口，保證必要的財(cái)政支出，提振經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)動(dòng)能出發(fā)，接下來財(cái)政政策還可能進(jìn)一步增加超長(zhǎng)期特別國(guó)債或普通國(guó)債的發(fā)行規(guī)模，重點(diǎn)用于促消費(fèi)、擴(kuò)投資。這能充分利用中央財(cái)政的赤字和舉債空間，減輕地方政府在穩(wěn)增長(zhǎng)方面的支出壓力，也是下一步穩(wěn)增長(zhǎng)的一個(gè)重要發(fā)力點(diǎn)。

　　綜合以上，我們判斷本次一攬子增量政策中的財(cái)政政策增量規(guī)模將不低于4萬億，超出市場(chǎng)預(yù)期。這將直接推動(dòng)四季度GDP增速升至5.0%以上，進(jìn)而順利完成全年“5.0%左右”的增長(zhǎng)目標(biāo)，并為明年繼續(xù)保持5.0%左右的較快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供重要支撐。

　　(本文作者介紹：清華大學(xué)公共管理學(xué)博士，東方金誠(chéng)首席宏觀分析師。)