摘要

　　山東省作為經濟大省和制造大省，近年來地方政府債務逐漸攀升，在促進地方經濟社會發展的同時，也造成債務規模偏高、還本付息壓力較大，切實做好債務風險管控和化解，將促進財政可持續發展，推動經濟平穩健康運行。近日，習近平總書記在山東考察時提出，扎實抓好中小金融機構、地方政府債務、房地產等重點領域風險防控和化解工作；山東省對地方化債做出工作部署，提出“強化政府債務、隱性債務、城投債務‘三債統管’，堅決遏制增量、消減存量”，成為繼江蘇之后第二個官宣進行“三債統管”的省份。在此政策下，山東省的化債之路是否即將“贏”來拐點？本文從山東省概況出發，以濰坊市、濟南市、青島市、煙臺市、濟寧市任城區、菏澤市、淄博市等為代表，結合債務風險管控及化解相關策略和主要城投平臺，進行信用風險展望，即山東省依托制造業優勢、經濟財政實力和債務管理措施，有望進一步減輕債務壓力，實現可持續發展，整體信用風險可控，但仍需關注部分重點區縣的債務動態，謹防新增負面輿情。

　　正文

　　2024年5月22~24日，國家領導人在山東考察時強調，以進一步全面深化改革為動力，奮力譜寫中國式現代化山東篇章，其中提到扎實抓好中小金融機構、地方政府債務、房地產等重點領域風險防控和化解工作，全面加強各領域安全風險隱患排查整治，切實防患于未然，守住安全底線。

　　2024年4月23日，山東省人民政府官網發布《堅決貫徹落實總體國家安全觀深化以高水平安全保障高質量發展的山東實踐》文章，文章對地方化債做出工作部署，“制定全省防范化解地方債務風險一攬子方案，強化政府債務、隱性債務、城投債務‘三債統管’，堅決遏制增量、消減存量，債務風險防控取得積極成效”，由此山東成為繼江蘇之后第二個官宣進行“三債統管”的省份。

　　山東省作為經濟大省和制造大省，財政收支和債務情況一直是社會關注焦點。本文從產業特點、經濟財政和債務壓力三方面分析山東省概況，梳理和分析省內重點區域的債務風險管控及化解策略和主要城投平臺情況，進行風險展望。

　　一、山東省概況

　　山東省作為制造大省，近年來經濟保持穩定增長，但同時，省地方政府債務余額位列全國第二，債務率處于全國中游水平，需要重點關注部分地區債務壓力。

　　（一）產業特點

　　山東省擁有龐大的工業體系和豐富的產業資源，是全國重要的制造業基地之一。2023年，山東省規模以上工業增加值增長7.1%。分門類看，其中制造業增加值增長7.8%，顯示出制造業的穩定增長態勢。同時，山東省擁有多個制造業產業集群，如濟南的智能制造與高端裝備產業、青島的家電產業、濰坊的機械制造業等。

　　然而，山東省制造業也面臨著“大而不強、全而不優”的共性問題，為了解決這一困局，2022年11月，山東省委、省政府印發《先進制造業強省行動計劃（2022~2025年）》，創新性提出“破三難、優四產、促五化”的“345”推進思路，明確指出到2025年，制造業增加值占比、規模以上工業企業營業收入利潤率、規模以上工業企業R&D經費支出占營業收入比重、數字經濟核心產業增加值占GDP比重、高新技術產業產值占規模以上工業總產值比重、單位工業增加值能源消耗較2020年降低等6類目標值，可以看出山東省建設制造業強省的決心和信心，這也為山東省經濟的平穩發展提供堅實后盾。

　　（二）經濟財政

　　山東省位于中國東部沿海、黃河下游，全省陸域面積15.58萬平方公里，海洋面積15.96萬平方公里，下轄16個市，截至2023年末常住人口10，122.97萬人。2021~2023年，山東省地區生產總值在全國穩居第3位，具備一定的經濟韌性和穩定性；一般預算收入排第5位，財政實力較強，是國家財政的重要支撐。

　　2021~2023年，山東省地區生產總值逐年增長；其中2023年，山東省實現地區生產總值92，068.70億元，同比增長6.0%；三次產業結構調整為7.1：39.1：53.8。同期，山東省規模以上工業增加值增速有所波動，其中2023年同比增長7.1%，規模以上采礦業增加值增長6.6%，制造業增加值增長7.8%，電力、熱力、燃氣及水的生產和供應業增加值增長0.9%；固定資產投資增速有所波動，其中2023年房地產開發投資8，168.9億元，同比下降10.2%。同期，山東省社會消費品零售總額有所波動，其中2023年社會消費品零售總額為36，141.8億元，同比增長8.7%；進出口總額有所波動，其中2023年進出口總額為3.26萬億元，其中，出口1.94萬億元，進口1.32萬億元。

　　2021~2023年，山東省一般公共預算收入分別為7，284.5億元、7，104.1億元和7，464.7億元，稅收收入占一般公共預算收入比重分別為75.17%、67.50%和70.06%。同期，一般公共預算支出分別為11，709.1億元、12，131.5億元和12，582.7億元，逐年增長，財政支出的增加，尤其是基礎設施建設和公共服務領域的支出，可能會增加債務壓力；受土地出讓收入減少影響，政府性基金收入分別為7，844.7億元、5，868.2億元和4，583.7億元，逐年減少。

　　（三）債務壓力

　　2021~2023年，山東省地方政府債務余額分別為19，992.73億元、23，588.02億元和27，520.80億元，連續多年位列全國第二，體量之大意味著管控難度的加大。在山東省16個地級市中，地方政府債務余額排名前三的分別是青島市、濟南市和濰坊市，其中濰坊市作為化債網紅指數高、政策關注度高、當下資源傾斜高的重點關注對象，2023年地方債務余額增速為23.53%，平均來看明顯高于增速排名第二的青島市。

　　2021~2023年，山東省債務率分別為93.98%、117.66%和141.14%，2023年債務率排名全國第二十名。2023年，山東省除日照市外的15個地級市債務率均超過100%警戒線，其中東營市、青島市、濰坊市、濱州市、濟南市、濟寧市和泰安市共計6個地級市債務率超過山東省債務率。整體來看，山東省整體債務率處于全國中游水平，但集中于部分地區，需要重點關注。

　　從城投債來看，2023年，山東省城投債余額15，181.22億元，城投平臺數量約324家，全國排名第三，是名副其實的發債大省。在16個地級市中，城投債務余額排名前三的依舊是青島市、濟南市和濰坊市，其中青島市遠遠高于濟南市，但由于青島市依托其經濟財政實力強、區域金融資源豐富的優勢，風險較為可控，負面輿情主要涉及李滄區。

　　二、重點區域化債分析

　　山東省作為經濟大省和制造大省，債務情況一直是關注焦點。地方政府債務逐漸上升，在促進地方經濟社會發展的同時，也成為系統性金融風險的重要來源。黨的二十大報告中深刻指出“防范金融風險還須解決許多重大問題”，化解地方政府債務風險是其中最重要的內容之一。下面以濰坊市、濟南市、青島市、煙臺市、濟寧市任城區、菏澤市、淄博市等為代表，結合債務風險管控及化解相關策略和主要城投平臺，進行信用風險展望。

　　（一）濰坊市

　　1、債務風險管控及化解策略

　　（1）濰坊市本級

　　《濰坊市2023年預算執行情況和2024年預算草案的報告》稱，將有序化解債務風險，建立市級應急資金池，盤活園區等資源，有力保障債務接續；建立融資成本管控機制，大力壓降高息債務，債務結構持續優化，融資成本明顯降低；傾力改善融資環境，信用利差明顯下降，有效修復信用、提振信心。支持化解國企債務風險，加大政策爭取力度，推動試點政策盡快落地。

　　《濰坊市政府工作報告》稱，將堅決打好城投類國企債務風險化解攻堅戰，積極爭取部省政策和資金支持，5年內新增融資支持4，300億元。

　　《2023年濰坊市市級第二次預算調整方案（草案）的報告》稱，省下達我市特殊再融資債券額度196.21億元。其中，再融資一般債券87.59億元、再融資專項債券108.62億元。按財政部要求，債券分配給債務風險等級符合條件的地區，用于置換存量債務。分配市級55.44億元。其中，市本級6.43億元，高新區10億元，濱海區31.31億元，峽山區7.7億元。

　　（2）濰坊市高密市

　　《高密市2023年預算執行情況和2024年預算草案的報告》稱，高密市抓好國企債務風險防控。全面理清國企債務底數，按照“短期保接續、中期調結構、長期壓規模”目標，規范融資秩序，優化債務結構，降低融資成本，穩妥實現到期國企債務接續。堅定不移推進國企改革，聘請專業團隊全程參與，將6家市屬國企整合重組為3家國企集團，進一步優化國有資本布局；成立匯達財務管理公司，建立國企在線監管系統，提高國企監管質量水平和資金使用效率，助力國企高質量發展。

　　《關于高密市2023年預算執行情況和2024年預算草案的報告稱》，高密市成功納入財政部建制縣隱性債務風險化解試點，爭取再融資債券資金153，300萬元。以納入財政部建制縣隱性債務風險化解試點為契機，通過申請再融資債券、安排預算資金等方式化解政府債務風險。

　　（3）濰坊濱海經濟技術開發區

　　《濰坊濱海經濟技術開發區2023年預算執行情況和2024年預算草案的匯報》稱，設立支持國企化債應急資金池，精心包裝策劃國企融資項目61個，爭取銀行貸款8億元，支持國企剛性債務紓困。謀劃組建政信基金，完成企業注冊及賬戶開設等前期工作，進一步拓寬國企流動性資金支持渠道。

　　《關于濰坊濱海經濟技術開發區2023年預算執行情況和2024年預算草案的匯報》稱，獲批化債試點再融資債券31.31億元，用于置換政府負有償還責任的存量債務。成功納入財政部隱性債務化解試點，到位債券31.31億元，占全省的11.1%，額度居全市開發區之首。

　　（4）濰坊市濰城區

　　《濰坊市濰城區2023年預算執行情況和2024年預算草案的報告》稱，全力做好化債工作。強化區屬國有企業債務風險防范，嚴格落實“壓規模、降成本、調結構、促發展”的化債路線，制定國有企業債務風險化解等一系列措施辦法，開展城投債風險突出問題專項整治，設立化解債務短期、長期目標，全面降低融資成本。

　　（5）濰坊市壽光市

　　《關于壽光市2023年預算執行情況和2024年預算草案的報告》稱，壽光市成功爭創2023年國家建制縣隱性債務化解試點，爭取再融資債券優化地方債務結構，（特殊再融資債券576，500萬元，用于優化地方政府債務結構。）為維護全市金融環境、爭取化債資源做出了突出貢獻；設立壽光市高質量發展基金，與省新動能公司合作成立應急轉貸基金解決轉貸難題；成功爭創全省高息債務置換試點縣，爭取國開行、農發行等政策性資源向壽光傾斜。

　　2、小結

　　（1）政策支持方面，中央政治局會議提出“一攬子化債方案”，特殊再融資債券、1萬億特別國債以及央行等金融機構支持化債的政策組合陸續落地，直接緩解了地方財政的短期流動性壓力；

　　（2）融資支持方面，濰坊市政府與多家金融機構簽署戰略合作協議，未來3到5年內，簽約金融機構將為濰坊市新增超過3，600億元的融資支持，有助于濰坊市實施一攬子化債方案；

　　（3）省級指導方面，山東省積極幫助濰坊化解國企債務問題，派出專項督導組摸清底數，并指導濰坊制定了一攬子化解方案；省政府派出專項督導組，通過兩只省級穩定化險基金、專項債傾斜、省市國有企業合作等舉措，實現債務結構的優化；短期與中長期措施結合方面，濰坊市短期內應當充分利用中央政府提供的化債政策，長期來看需建立防范化解地方債務風險的長效機制，包括加大“以時間換空間”力度，優化存量城投債務結構，注重產業培育及轉型，同時加強項目投資管控及債務監管；除此之外，濰坊市需要避免新增的負面輿情，在債務管理和公共關系方面采取更為謹慎和主動的策略。通過透明的債務信息披露、積極的市場溝通以及有效的輿情管理，可以增強市場對濰坊市財政健康的信心和認可度。整體來看，濰坊市在多方支持和積極措施下，有望逐步解決債務問題，實現經濟的穩定與發展。

　　（二）濟南市

　　1、債務風險管控及化解策略

　　根據《關于加快濟南國企綜合化轉型，恢復和提升企業直接融資能力的建議答復》，為防范化解城投公司債務風險，濟南市提出三點要求：一是摸清全市城投公司債務底數，二是全面加強城投公司債務監測，三是落實城投公司舉債提級管理要求。落實“一攬子”化債方案，堅持“借新還舊、借長還短、借低還高”，對城投公司舉債進行前置審批，規范城投公司舉債融資行為。

　　2、小結

　　濟南市作為山東省的省會城市，以下是其化債的幾個關鍵點：

　　一是債務管控。濟南市針對性的提出了對城投公司債務管控的要求，通過規范城投公司舉債融資行為去落實“一攬子”化債方案，未來城投公司債務將得到有效壓降。二是城投債融資監管。濟南市城投債融資監管愈發嚴格，發行量和凈融資環比、同比均大幅縮減，凈融資連續第三個月為負，展現了濟南市化債的決心。整體來看，濟南市債務風險整體可控。

　　（三）青島市

　　1、債務風險管控及化解策略

　　（1）青島市李滄區

　　根據《李滄區2024年政府工作報告》，李滄區將積極協調青島東鼎產業發展集團有限公司（以下簡稱“東鼎集團”）落戶李滄，助推區屬國企高質量發展。采取新增融資、展期調整、壓息降本等一系列有效措施，全力以赴抓好區屬國企債務化解工作。根據《李滄區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2023年遠景目標綱要實施情況中期評估報告-決策結果》，李滄區將積極爭取市委、市政府支持，市屬國企東鼎集團組建運營，積極開展國企紓困和債務化解工作。

　　（2）青島市即墨區

　　根據《即墨區2023年預算執行情況和2024年預算草案的報告》，即墨區政府將持續加大金融機構對接力度，統籌財政資金資源，有序推進國企臨期債務接續和高息債務置換。對城投類企業債務實施專班運作、提級管理、清單落實，對存在的風險隱患超前預警，及時處置，堅決守牢債務違約底線。

　　2、小結

　　青島市以李滄區和即墨區為代表，從以下幾個方面展現出了積極的化債態度和明確的政策導向。

　　一是債務風險管理。通過統籌財政資金、高息債務置換等舉措，有助于減輕償債壓力并優化債務結構，提高城投公司債務規模存量化解速度。

　　二是高質量發展與債務管理結合。將地方債務管理措施與推動經濟社會高質量發展的目標相結合，通過組建優質國企，助推國企高質量發展，來積極開展國企紓困和債務化解工作，在經濟發展與風險控制之間尋求平衡。

　　三是提高城投公司質量。青島市關注區縣級城投公司的債務風險，評估現有債務管理策略的效果，并探索更有效的融資渠道和風險防控措施。整體來看，青島市未來有望通過一系列措施，有效管理和化解地方債務風險。

　　（四）煙臺市

　　1、債務風險管控及化解策略

　　爭取將蓬萊區納入第二批國家建制縣隱性債務風險化解試點范圍，發行建制縣試點特殊再融資債券6.4億元。

　　2、小結

　　整體來看，煙臺市經濟財政實力很強，再債務化解方面將蓬萊區納入第二批國家建制縣隱性債務風險化解試點范圍，通過發行特殊再融資債券化解債務，債務風險整體可控。

　　（五）濟寧市任城區

　　1、債務管控及化解相關策略

　　濟寧市任城區積極抓住財政部政策機遇，申報2023年隱性債務風險化解試點項目，按照“一債一策”的原則研究制定債務化解方案，成功爭取再融資債券401，700萬元，其中再融資一般債券180，800萬元，再融資專項債券220，900萬元用于置換政府隱性債務。

　　2、小結

　　濟寧市任城區在經濟基礎、產業結構、財政收入等方面具有一定優勢，同時也在積極采取措施推動經濟發展和債務化解。然而，債務壓力的增大和債務風險的中等水平也提示需要進一步加強債務管理和風險控制。未來的化債展望需要綜合考慮這些因素，并密切關注政府的政策導向和市場環境的變化。

　　（六）菏澤市

　　1、債務風險管控及化解策略

　　菏澤研究制定《菏澤市債務風險化解實施方案》，制定風險化解時間表、路線圖。建立“因債施策”機制，指導縣區根據債務的種類、主體、期限等，分類采取不同手段和辦法，緩釋臨時性償還壓力。搶抓上級化債政策機遇，爭取相關債券資金24.2億元，并成功爭取將我市4縣區納入建制縣債務風險化解試點范圍。

　　2、小結

　　整體來看，菏澤市建立建立“因債施策”機制，將4縣區納入建制縣債務風險化解試點范圍，爭取相關債券資金24.2億元，債務風險整體可控。

　　（七）淄博市

　　1、債務風險管控及化解策略

　　（1）淄博市本級

　　根據《淄博市2023年預算執行情況和2024年預算草案的報告》，淄博市政府將嚴控城投公司債務風險，壓實屬地管理責任，實行舉債融資提級管理，落實定期調度、風險預警、應急處置、組織領導、責任落實等機制，提前做好風險評估及研判預警，打足風險應對提前量。

　　（2）淄博市臨淄區

　　根據《臨淄區2023年工作總結和2024年工作打算》，臨淄區將及時掌握城投公司債務情況，提前預判債務到期情況及遇到的困難，第一時間向區委區政府和上級部門反映，及時化解風險，堅決防止風險外溢。規范城投債舉債前置審批，城投公司黨委對本集團債務還款計劃、年度融資計劃集體研究決策，經由履行出資人職責的部門或機構黨委（黨組）審定后，報區委區政府批準。通過“借新還舊、借長還短、借底還高、表外轉表內”等方式，妥善處理存量債務，降低債務風險。采取調整已發行專項債券及發行特殊再融資債券等方式，積極化解隱性債務，全年累計化債4.8億元。

　　2、小結

　　淄博市實行城投公司舉債融資提級管理，通過建立風險預警和應對機制，能夠及時發現并處理潛在的債務風險，防止風險的擴散和外溢，未來城投債務將得到有效控制。

　　三、總結

　　整體來看，山東省采取了一系列措施對債務進行管理和化解，顯示出其在債務監管方面的決心，依托于其制造業優勢、經濟財政實力和債務管理措施，山東省有望進一步減輕債務壓力，實現可持續發展，整體信用風險可控，但仍需關注部分重點區縣的債務動態，謹防新增負面輿情。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)