近日，全國切實做好保交房工作視頻會議在京召開，會議指出，要扎實推進保障性住房建設、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設“三大工程”。城中村改造作為“三大工程”重要領域之一，持續受到高度關注。本文聚焦城中村改造，從支持政策和資金來源兩方面進行梳理，重點分析城投公司參與城中村改造的形式及面臨的挑戰，旨在為城投公司參與城中村改造提供參考。

　　推進城中村改造能夠提升城市治理水平，對經濟穩增長發揮積極作用。

　　近年來，大城市實現了工業化、城鎮化快速發展，但這些城市的城中村仍兼具農村和城市的雙重特征，往往布局無序、房屋密集、居住環境相對較差，在衛生安全、社會治理等方面存在諸多隱患，是經濟社會發展的薄弱環節。例如，根據中國（深圳）綜合開發研究院2023年9月發布的《深圳城中村樓棟字典2022》，截至2022年末，深圳市以自然村為單位的城中村單元超過2，040個，總樓棟約32萬棟，總建筑面積約2.2億平方米，占全市建筑總量的比重超過40%，實際居住人口占全市人口約60%；預計相關改造會帶來約1.47萬億元投資。推進城中村改造，一方面可優化城市空間布局，進一步提升城市治理水平；另一方面也可對經濟穩增長發揮積極作用，成為擴大內需的重要拉動點，既能產生直接投資，還能拉動家電、家居等相關產業的發展活力。

　　與前期棚戶區改造不同，城中村改造主要在大城市實施，繼續縱深挖掘大城市投資潛力；另外城中村的土地屬于集體所有，改造過程中的利益相關方更加復雜，改造方式也需更加多元。2023年7月，住房和城鄉建設部對城中村改造提出具體政策落實措施，分三類推進實施：符合條件的實施拆除新建、不具備條件的要開展經常性整治提升、介于兩者之間的實施拆整結合；另外，除安置房外，原則上應按一定比例建設保障性住房。

　　政策支持范圍不斷擴容，城中村改造在全國各地掀起熱潮。

　　實際上，2023年以來，城中村改造多次在重要會議中提及。2023年4月召開的中共中央政治局會議提出，在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，規劃建設保障性住房。按照城區常住人口1，000萬以上的城市為超大城市，城區常住人口500萬以上、1，000萬以下的城市為特大城市的劃分方法，根據第七次全國人口普查數據，全國共有7個超大城市和14個特大城市。

　　2023年7月，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，提出要采取拆除新建、整治提升、拆整結合等多種方式；堅持規劃先行、依法征收，更好發揮政府作用；堅持公平公開、凈地出讓，發揮市場的決定性作用。同時政策支持范圍調整至城區常住人口300萬以上的大城市，符合條件的城市擴大到35個。

　　同月，在超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作部署電視電話會議在北京召開，強調相關部門要抓緊完善政策體系，相關城市政府要切實履行主體責任，加強領導力量，健全工作機制，推動城中村改造工作取得實效。為盡快落地城中村改造項目，住房和城鄉建設部已為城中村改造項目建立專門的管理系統，截至2023年10月，入庫的城中村改造項目已達162個。

　　2024年1月，監管部門明確納入城中村改造的城市再次擴圍，由城區常住人口超過300萬的城市擴圍至省會城市或城區常住人口超過200萬的城市。按照相關指標推算，納入城中村改造的城市再次擴大至52個。

　　2024年2月，住房和城鄉建設部黨組書記、部長倪虹在開年工作動員會中強調，“要扎實做好老舊小區改造、城中村改造、保障房建設、打造‘四好’建設等民生實事”，城中村改造再度成為關注熱點。

　　政策支持的城中村改造城市范圍不斷擴容，各地政府也積極響應，陸續出臺實施細則，濟南、上海、廣州等多個大城市已穩步推進城中村改造工作。截至目前，濟南計劃2024年啟動52個城中村改造項目，已獲批政策性銀行專項借款授信940億元，其中73.71億元已發放到位；上海計劃啟動10個城中村改造項目，首筆專項借款15.58億元已落地；廣州發布《廣州市城中村改造專項規劃（2021-2035年）》，提出至2035年，廣州市累計推進城中村改造項目165個，合計155平方公里；2024年3月，全國首個專門針對城中村改造的地方性法規條例《廣州市城中村改造條例》出臺，該條例對城中村改造目標、改造方式、補償安置方案、土地征收、糾紛解決等方面進行了規范。總體來看，各地項目穩步推進，城市配套政策不斷完善，城中村改造在全國掀起熱潮。

　　城中村改造項目資金可通過財政資金、政府專項債、銀行借款、公司債券等多渠道籌措；本輪PSL重啟，為城中村改造提供了重要的資金支持。

　　城中村改造項目規模較大、周期較長，項目改造資金籌集至關重要，中央及地方在財政資金、政府專項債等方面多有支持，政策性銀行和商業銀行也積極參與，公司債券、各類貸款產品等也能引入更多社會資金。

　　在財政資金方面，中央及地方一般公共預算支出中包含“住房保障支出”等用于保障性租賃住房和城市更新相關的資金，城中村改造項目可獲取預算內投資支持。2024年，深圳市財政安排政府投資資金410億元（含一般債6億元），全力支持城中村改造等“三大工程”建設。 政府債券方面，根據最新政策，符合條件的城中村改造項目已納入地方政府專項債券支持范圍，地方政府可以發行城中村改造專項債券融資，統籌區域內改造資金。截至5月16日，已有55個城中村改造項目獲得2024年政府專項債支持，例如河南省已發行專項債中將安排15.90億元支持28個城中村改造項目，山東省已發行專項債中將安排11.25億元支持10個城中村改造項目，河北省已發行專項債中將安排8.00億元支持3個城中村改造項目。

　　銀行借款方面，各地城中村改造政策性銀行專項借款已相繼落地，商業銀行貸款也已有探索。2023年12月和2024年1月，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行凈新增抵押補充貸款（PSL）分別為3，500億元和1，500億元，為城中村改造等“三大工程”建設提供重要的資金支持。政策性貸款方面，目前，廣州、成都、濟南等多個城市的首批城中村改造專項借款已落地撥付，由國家開發銀行或中國農業發展銀行發放，專項借款資金將主要用于城中村改造的前期工作、征收補償、住房及相關配套基礎設施建設等。政策性銀行專項借款助力城中村改造項目順利啟動，而商業銀行貸款可為后續項目建設、運行提供補充資金支持。商業銀行在支持城中村改造方面已有探索，比如，2023年9月由浦發銀行牽頭的上海市三林楔形綠地城中村改造項目獲得銀團貸款金額88億元。

　　公司債券方面，參與城中村改造的城投公司或房地產企業可圍繞項目發行債券募集資金，獲取市場化支持，如2023年12月，西安經發集團有限責任公司發行了“23西經發01”、“23西經發02”兩只企業債，募集資金規模分別為9.00億元、7.00億元，資金主要用于經開區高鐵新城柳林村城中村改造安置房建設項目。

　　除上述渠道外，可利用的資金來源還包括非標融資（基金、信托、資管等），這類產品具有籌資靈活的特征，能夠將較為分散的社會資本集中起來，滿足城中村改造龐大的資金需求。截至2024年3月底，廣州、上海、天津、西安、南寧、無錫、南陽等地均有設立城市更新基金，資金規模從幾億到數百億不等。此外，在項目運營階段，也可采用資產證券化等方式吸引更多投資者參與。

　　城投公司通過多種形式參與城中村改造項目，在城市建設中發揮重要作用。

　　城中村改造開發主體中，除了央企、地方國企等在資源、資金、開發資質上有優勢的企業外，各地政府亦傾向于選擇當地城投平臺作為主要參與方。城投企業作為城市基礎設施建設融資和建設的重要力量，不僅具備豐富的基礎設施項目開發建設、土地整理、資本投資運作經驗，而且在獲得政府資源、資金等支持方面擁有天然優勢。

　　從首批城中村改造專項貸款落地情況來看，多地城投公司在本輪城中村改造中承擔項目主體角色。如上海金橋（集團）有限公司作為上海市金橋經濟技術開發區的核心開發主體，主要負責區域內的綜合開發與運營，2023年12月，該公司負責的浦東新區唐鎮小灣村、暮二村等地塊城中村改造項目啟動，是浦東新區首個以產業項目帶動的城中村改造項目；合肥市包河區城市更新建設有限公司承接了周谷堆片區城市更新（城中村改造）項目，該項目工程總造價約57億元，是合肥南一環內最大的城中村改造項目。此外，天津市北辰城市基礎設施建設投資有限責任公司、福州市城中村改造建設發展有限公司等城投體系內企業，也在各自城市的城中村改造項目中發揮著主體作用，助力項目前期準備、征收補償、居民安置、配套設施建設等各環節得以順利推進。

　　為了更有效地管理資金和債務，部分城市引入 “統借統還”模式，即由市政府與政策性銀行對接，指定城投公司作為全市城中村改造專項借款的“統借統還”平臺，負責向國家開發銀行、中國農業發展銀行等政策性銀行申請城中村改造專項借款，并向各城中村改造項目借款主體進行撥付。如南京市城市建設（控股）有限公司作為南京市全市城中村改造專項借款的“統借統還”平臺，負責申請專項借款，并向秦淮區、雨花臺區、鼓樓區、六合區等城中村改造項目借款主體撥付資金；杭州市安居集團有限公司作為杭州市城中村改造專項借款的唯一借款主體，深度參與到濱江區、蕭山區、余杭區、富陽區等區城中村改造項目中。“統借統還”模式下，由市級平臺集中貸款和償還債務，有助于統籌管理區域債務和風險把控；而區縣借助市級平臺“統借統還”，也有助于解決區域平臺借款成本高、抵押物不足、區域財力不平衡等問題。

　　部分城市實行了城投公司與房地產企業合作的模式，即由當地城投公司與開發能力較強的市場化房地產企業共同成立項目公司，并由市場化房企主導開發、改造及后續運營。例如，上海蟠龍村城中村改造項目的實施主體為上海蟠龍天地有限公司，該公司由城投公司上海青浦徐涇資產經營管理有限公司和房地產企業瑞安集團有限公司等共同成立，負責項目拆遷補償、土地平整、住宅和商業開發、商業運營等工作，這種模式充分利用了市場的資金優勢和房地產企業的開發經驗。

　　此外，廣州等城市建立“指揮部+公司”的工作機制，即由城投公司自主或合作進行項目開發建設，由政府層面建設指揮部，指揮部進行實體化運作，負責開展城中村改造建設有關督辦、協調等工作，進一步探索與市場聯合推動改造的創新模式。如廣州市白云區羅沖圍潭村片區城中村改造項目，通過成立羅沖圍片區城中村改造指揮部，協同用地、資金、合規等要素，在多方面協助項目公司廣州灣區新岸城市開發投資有限公司進行資金籌措和安置房建設等工作。

　　城中村改造將為城投公司帶來新的業務增長點，同時也將帶來諸多挑戰。

　　在政策鼓勵與金融支持雙重驅動背景下，本輪城中村改造在全國掀起熱潮，改造過程中涉及的拆遷安置、土地征收、開發建設、配套設施運營等，都可為城投公司帶來新的業務增長點。但城投公司若要抓住城中村改造這個機遇，就不得不直面以下挑戰：

　　一是改造中的利益協調問題。城中村改造與棚戶區改造等項目不同，城中村位于城市行政區范圍內，但土地一般屬于村集體所有，長期不規范的發展很有可能導致存在部分權屬不清的建筑，因此在拆遷改造過程中不僅需要與市政府、區政府、開發商達成共識，還要協調村集體和村民等的利益，加之城中村住戶數量眾多，多方主體各有所求，項目主體往往面臨著利益協調困境。

　　二是城中村改造項目周期較長。城中村土地面積大、容積率相對較高，因此改造項目體量較大，開發周期也較長。且很多城中村項目需要拆除重建，若在拆遷過程中出現村民補償矛盾等，很有可能導致項目延期或停滯，增加企業資金成本和管理風險。

　　三是資金需求大、占用周期長。項目開發主體不僅需要承擔拆遷補償、建設成本，還需要承擔大量配套道路、管線等費用，因此城中村改造的資金需求大，如何實現資金籌集是項目開發主體必須解決的問題。同時由于項目周期長、回款慢，如何在較長的開發周期中保持資金平衡，也是改造項目中的一大挑戰。

　　整體來看，城中村改造的熱潮將為城投公司帶來新的業務增長點，但若要抓住這個機遇，城投公司還需衡量自身資質能力，并做好破題方案。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)