“住房不炒”自2016年中央經濟工作會議首次提出后一直是房地產調控工作的根本定位。2021年之前的土地出讓制度為常態化供地，一年內多次少量零散供地，在這種模式下一些地區采用“先次后好”的順序供地，逐步抬高地價，從而增加土地出讓金總收入，土地財政依賴程度愈發提高。同時部分企業在土地拍賣過程中聯合圍標壓低地價，其根源在于開發商意圖控制成本、提高利潤。為便于信息公開及更加透明化，通過集中公開的土地出讓流程可使土拍市場更加公平、公正，從而引導土地供需關系更加合理。“兩集中”政策成為自2020年“三道紅線+兩道紅線”等針對房地產行業的金融管控措施實施之后土地市場調控的又一重要舉措。今年7月召開的中共中央政治局會議指出“要適應我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢，適時調整優化房地產政策，因城施策用好政策工具箱，更好滿足居民剛性和改善性住房需求，促進房地產市場平穩健康發展”。面對新的供求關系形勢，下半年以來房地產相關政策相應調整，包括放松限購政策、鼓勵“三大工程”建設、支持房企合理融資、放松土拍規則等。本文聚焦土地市場變化，重點分析“兩集中”政策出臺對土地市場的影響、“兩集中”政策下土地市場主要特征以及“兩集中”政策的未來發展趨勢等。

　　隨著供求關系發生變化，“兩集中”政策被不斷調整優化，起到了平抑土地市場熱度、穩定土地市場預期的作用。 

　　2021年2月，自然資源部要求22個試點城市實施住宅用地“兩集中”政策，即集中發布出讓公告、集中組織出讓活動，且2021年發布住宅用地公告不能超過3次，同時要求試點城市單列租賃住房用地占比一般不低于10%。自實施“兩集中”政策之后，供地頻率明顯降低，土地出讓集中度顯著提升。2022年，隨著供求關系發生變化，大部分試點城市根據市場情況調整供地批次，從集中供地次數來看，根據中指云數據庫數據，武漢共開展6批次集中供地，為當年試點城市中開展集中供地批次數最多的城市，另有南京、無錫、蘇州、北京和杭州等17個試點城市共開展4批次或5批次集中供地。2023年2月，自然資源部印發《關于進一步規范住宅用地供應信息公開工作的通知》，要求建立擬出讓地塊清單公布制度，市、縣自然資源主管部門要根據年度供地計劃，分批次公開未來一定時間段內擬出讓地塊的詳細清單，包括擬出讓地塊的具體位置、面積、用途、主要規劃條件、供應方式等；每次公開詳細清單對應的擬出讓時間段原則上不少于3個月，給市場主體充足的時間預期預判；在公開的擬出讓時間段內可以一次或多次發布出讓公告，有序組織出讓，并在公開的擬出讓時間段內全部推出，推出后未成交的地塊，應統籌納入后續的詳細清單。隨著優化政策的出臺，2023年22個試點城市集中供地批次同比有所增加，根據中指云數據庫數據，截至2023年10月末，杭州共開展10批次集中供地，推出土地供給87宗，成交土地86宗，為22家試點城市中開展集中供地批次最多的城市；另外，南京、蘇州和無錫3個試點城市緊隨其后共開展7批次集中供地，上海、寧波和合肥3個試點城市共開展3個批次及以上集中供地。

　　“兩集中”政策持續調整優化，有利于平抑土地市場熱度，穩定土地市場預期。從數據看，2021年，土地出讓金于5月抵達峰值5，864.91億元后明顯下滑并存在較大波動；2022年，自1月持續上漲但基本保持在2500億元左右波動；2023年土地出讓金相較2022年整體有所減少，出讓金額維持在1500~2500區間波動，10月抵達峰值2，272.46億元。

　　“兩集中”政策下，住宅用地為集中供地主要成交土地類型，且占比持續上升；22個試點城市土地流拍率存在波動，杭州土地流拍率相對穩定；城投企業拿地金額比重明顯增加且以底價拿地的城投數量有所上升。

　　“兩集中”政策下，22個試點城市的土地市場呈現出一些特點，下面從土地類型、土地流拍率、土地溢價率和拿地企業性質四個方面進行分析。

　　從土地類型看，根據中指云數據庫數據，22個試點城市集中供地中住宅用地成交土地宗數所占比重最大，均超過50%，其中2022年住宅用地比重同比增加4.55%，2023年1~10月住宅用地所占比重則為76.83%。商業/辦公用地、工業用地和其他用地所占比重較小，變化較小。綜合用地（含住宅）所占比重有所減少，其中2022年同比減少3.46%，2023年1~10月綜合用地（含住宅）所占比重僅為16.28%。

　　從土地流拍率看，根據中指云數據庫數據，2021~2022年22個試點城市土地流拍率存在波動，其中廣州、合肥、成都、廈門、長春、長沙和杭州7個城市土地流拍率有所下降，濟南、天津、福州、青島、武漢、深圳、南京、北京和鄭州9個城市土地流拍率有所上升。2021年廣州土地流拍率最高為30.97%，隨后連續下滑，2023年1~10月流拍率降至12%。廈門流拍率變化較大，2021年流拍率為23.33%，2022年同比下滑16.43個百分點降至6.90%。杭州土地流拍率2021年和2022年分別為1.89%和0.76%，始終處于低位。

　　從土地溢價率看，根據中指云數據庫數據，2022年22個試點城市中20個城市土地平均溢價率同比有所下降，僅有青島和北京的土地平均溢價率有所上升。2023年1~10月，合肥在22個試點城市中土地平均溢價率最高為12.14%，濟南、長春、鄭州3個城市土地平均溢價率為0。綜合來看，2023年1~10月，22個試點城市平均溢價率有所上升，同比增加2.90個百分點。

　　從企業性質來看，根據中指云數據庫數據，2021~2022年，在22個試點城市中城投企業在各類型企業中拿地金額占比明顯增加。其中，2021年民營企業拿地金額所占比重最大為37.93%；2022民營企業拿地金額所占比重大幅減少，同比減少24.42%，城投企業拿地金額所占比重最大為37.58%；2023年1~10月城投企業為除中央國有企業外拿地金額占比最多的企業。從城投企業溢價率來看，2021年77.70%的城投企業溢價率為0，2022年則擴大至79.68%。

　　面對房地產市場供求關系新形勢，需求端、投資端、融資端調控政策頻出；“兩集中”政策繼續放松，預計土地限價取消不會帶來地價大漲的風險。

　　7月24日召開的中共中央政治局會議對房地產市場形勢作出了供求關系已發生重大變化的重要判斷，要求適時調整優化房地產政策。需求端，8月25日，住房城鄉建設部、中國人民銀行、金融監管總局聯合印發《關于優化個人住房貸款中住房套數認定標準的通知》，推動落實購買首套房貸款“認房不認貸”政策措施。8月31日，中國人民銀行、金融監管總局聯合印發《關于調整優化差別化住房信貸政策的通知》和《關于降低存量首套住房貸款利率有關事項的通知》，更好滿足剛性和改善性住房需求以及調整優化資產負債的訴求。投資端，今年4月和7月召開的中共中央政治局會議、10月召開的中央金融工作會議均提出要開展保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施“三大工程”建設，成為未來房地產市場的新發展方向。融資端，11月17日，中國人民銀行、金融監管總局、中國證監會聯合召開金融機構座談會，強調要平等滿足不同所有制房地產企業的合理融資需求，對正常經營的房地產企業做到不惜貸、抽貸、斷貸，并鼓勵發債融資和股權融資。

　　針對土地市場，受房地產市場供求關系變化等因素影響，“兩集中”政策繼續放松，正在轉向“少量多次”的常態化集中供地。此外，9月底自然資源部給各省市自然資源主管部門下發文件，建議取消土地拍賣中的地價限制、建議取消遠郊區容積率1.0限制等。截至10月31日，22個試點城市中已有19個城市發布土地出讓公告，其中16個城市已經不再設地塊競價上限，并已經有4個城市取消地價限制后成功拍出土地。整體來看，土地限價取消有望建立商品房良性競爭機制，引導品質與價格相匹配，助力商品房加速回歸商品屬性；土地限價取消也有助于地方政府增加收入、改善財政狀況；同時，根據現有房地產行業形勢，土地限價取消預計不會帶來地價大漲的風險。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)