摘要
2023年10月24日,十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了全國人民代表大會常務委員會關于批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議,決定在今年四季度增發2023年國債1萬億元,相較過去,本次增發規模相對較大,且全部列為中央財政赤字,打破了3%的赤字率約束。本文在對歷次增發國債并調整中央預算赤字的情況以及歷史年度發行的特別國債情況進行對比梳理的基礎上,多方面分析了本次增發的“萬億國債”。本次新發行的萬億國債本質上是一般國債,但作為特別國債管理,體現了此次發行的國債專款專用的特點,同時加快資金形成有效投資。本次增發的國債還本付息由中央承擔,不增加地方償還負擔,且資金全部按項目管理,用途規劃明確,雖不可挪作化債使用,但間接利好地方政府化債;本次國債的增發體現了中央對明年經濟增長的重視,通過基建投資提前布局,拉動就業、刺激經濟增長。
正文
中央財政將在今年四季度增發2023年國債1萬億元,全部列為中央財政赤字,還本付息由中央承擔,不增加地方償還負擔,今年擬安排使用5,000億元,結轉明年使用5,000億元。
據新華社消息,發改委相關負責人表示,今年發生在京津冀、東北等地的暴雨洪澇災害,暴露出我國在防汛防洪、救災應急方面仍存在短板弱項,同時災毀耕地和農田也亟待修復重建。2023年10月24日,十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了全國人民代表大會常務委員會關于批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議。根據10月25日國務院政策例行吹風會上公布的消息,中央財政將在今年四季度增發2023年特別國債1萬億元,主要投向八大方向來支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力。今年擬安排使用5,000億元,結轉明年使用5,000億元。此次增發的1萬億元國債全部通過轉移支付方式安排給地方使用,全部列為中央財政赤字,還本付息由中央承擔,不增加地方償還負擔。
從規模及流程方面來看,本次增發規模相對較大,通過基建投資提前布局,拉動就業、刺激經濟增長。
通過與過去幾次年中增發國債并調整赤字情況對比,從規模上看,本次增發規模相對較大。國債一般基于程序化審批決策,由國務院于每年年初提請人大審議本年度發行額度,財政部制定全年發行計劃并根據實際需要確定每期發行額度。歷史上,我國一共有3次在年中增發國債,并相應調整赤字率,分別為1998年、1999年、2000年,調增金額分別為1,000億元、600億元和500億元。2006年之后,我國開始對國債實行余額管理,國債在限額內可以“超發”。此后便無年中通過人大常委增發國債的案例。很明顯,本次增發的1萬億元國債和歷史相比在規模上更大。首先因為我國的經濟體量在逐漸增大,目前我國的GDP規模已經由1998年不到10萬億元上升至2022年末的120多萬億元,所需要的國債規模也會更大,1萬億元國債規模占比不足1%;其次,此次國債主要用于工程建設,從流程上看,從增發國債到形成實物工作量,需要完成以下環節:中央發行國債→中央撥付地方→地方籌備項目→撥付具體項目→形成實物工作量,北方受氣候影響,冬季多數項目會處于停工狀態,而基建投資是根據實物工作量來對應統計,故很難在2023年內看到本次增發國債,提升赤字的影響,但同時也體現了中央對明年經濟增長的重視,通過基建投資提前布局,拉動就業、刺激經濟增長。
從赤字率角度來看,“萬億國債”調升全國財政赤字,打破3%的約束,是財政思路的一種突破。
從赤字率角度來看,由于四季度增加發行2023年國債1萬億元納入財政赤字,全國財政赤字將由3.88萬億元增加到4.88萬億元,預計赤字率由3%提高到3.8%左右。
國債用于彌補財政赤字,是和一般公共預算配套的常態化債務工具。我國自2006年起實行國債余額限額管理,即指立法機關不具體限定中央政府當年國債發行額度,而是通過限定一個年末不得突破的國債余額上限以達到科學管理國債規模的方式,是中央政府以后年度必須償還的國債價值總額,能夠客觀反映國債負擔情況。國債余額管理相比以前的逐年審批年度發行額的方式具備更大的靈活性和主動性,這使得國債發行的限制性相應有所降低。
通常來講,每年國債凈融資額不超過年初設立的中央財政赤字預算。在國債余額限額管理模式下,只要國債凈融資超出中央財政赤字的部分在之前年度結存額度內,就無需調整赤字率。赤字率作為財政赤字占國內生產總值的比重,是衡量財政發力情況的重要指標。截至2022年末,中央財政國債余額258,692.76億元,控制在全國人大批準的債務限額267,008.35億元以內,結存額度8,315.59億元,余額低于限額,主要是在滿足支出需要的情況下,根據庫款和市場變化等,適當調減國債發行額度,減輕利息負擔。因此,國債凈融資可以超出年初確定的中央財政赤字,而無需調整赤字率。
《關于2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》中指出,2023年,赤字率擬按3%左右安排,比2022年提高0.2個百分點,赤字規模38,800億元,比2022年增加5,100億元。赤字率作為財政刺激經濟存在的一條重要債務紅線,根據《馬斯特里赫特條約》提出的參考標準,一般要求等于或者低于3%。但在實際經濟環境中,財政政策應更關注眼下的經濟需要,而非3%赤字率的表面含義,更不應讓這一數據“束縛住手腳”,因此本次發行國債未選擇在限額范圍內“超發”,而是提高赤字率,打破3%的約束,也是財政思路的一種突破。
從國債用途方面,本次新發行的萬億國債本質上是一般國債,但作為特別國債管理,體現了此次發行的國債專款專用的特點,同時加快資金形成有效投資。
本次新發行的萬億國債本質上是一般國債,但作為特別國債管理。特別國債屬于較為特殊的財政工具。特別國債與一般國債相對應,是指特定時期發行、用于特定目的的國債,主要是服務于經濟改革、應對重大突發事件等,專款專用。特別國債與一般國債在發行上有著諸多區別:在賬戶歸屬上,特別國債所募集的資金并非用于彌補財政預算赤字,不計入赤字及一般公共預算,但納入政府性基金預算及債務余額管理;在發行流程上,特別國債較為靈活,可在必要時由國務院提請人大常委會審議,而一般國債在年初由國務院提請全國人大審議。特別國債指定用途,將有助于資金迅速落地到項目,在短期內投入建設形成實物量,提高財政資金的使用效率。
我國歷史上曾經發行過的三次特別國債:第一次是1998年發行的2,700億特別國債,用于補充四大行資本金以化解不良資產;第二次是2007年發行的1.55萬億特別國債,作為組建中國投資有限責任公司的資本金,提高外匯儲備收益;第三次是2020年發行的1萬億抗疫特別國債,用于建設公共衛生體系和抗擊新冠肺炎。本次國債雖為一般國債也有明確用途,是為了“集中力量支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板”,作為特別國債管理體現了此次發行的國債專款專用的特點,同時加快資金形成有效投資。
此外,除了做一般國債和特別國債分類外,國債根據息票品種可以分為貼現國債、到期一次還本付息和附息國債三種類型。貼現國債是發行期限在1年以內的債券,一次性還本付息,主要用于年內調劑;到期一次還本付息類型主要發行期限為1年期國債;附息國債一般發行期限在兩年及以上。2023年以來,我國國債發行規模合計334,580.5億元,其中貼現國債、到期一次還本付息和附息國債發行規模占比分別為26.08%、11.02%與62.91%。根據Wind數據,截至2023年11月8日,我國國債存續債券266只,存續規模余額27.94萬億。
從資金管理方面來看,本次增發1萬億元國債資金全部按項目管理,項目儲備充足,用途規劃明確,不可挪做化債使用,但間接利好地方政府化債。
據新華社消息,在本次國債資金使用方面國家發展改革委將落實“資金和要素跟著項目走”的原則,與財政部統籌推進國債項目安排實施各項工作。經初步篩選符合條件的項目有7,000多個,國債資金需求超過1萬億元。同時,各地方還正在按照國債投向領域,抓緊再儲備一批項目并加快推進前期工作。對于符合質量的項目將優先安排預算資金,盡快形成實物工作量,目前對于8大項目領域的資金額度已初步劃定,針對水利建設相關的項目額度安排將超5,000億。雖然此次國債資金安排預計重點投放區域將以東北和華北地區為主,但仍有不少南方省份地區積極進行國債項目申報工作。從該角度來看,增發1萬億元國債的項目儲備是充足的。
由于今年10月以來,各地正密集發行特殊再融資債券以置換隱性債務,地方債務壓力負擔顯著,特殊再融資債券的本質是借舊還新,將隱性債務顯性化,釋緩當期償債壓力。那本次“萬億國債”的發行是否會被地方政府挪用于化債,從而降低對實體經濟的刺激作用呢?
在10月25日國務院政策例行吹風會上,國家發展改革委副秘書長張世昕亦表示,為促進資金使用精準有效,本次增發國債資金全部按項目管理。將通過在線監測、現場督導等方式,加強對國債項目開工建設、資金使用等情況的監督檢查,推動項目順利建設實施。對擠占挪用國債項目資金等問題,將按照有關規定嚴肅追責。從原則上來說,此次發行1萬億元特別國債,用途非常明確,不可挪作化債使用。但資金由中央轉移支付給地方后,原本地方政府用來鞏固水利項目及其他相關基建項目的資金就可以騰挪出來,對急需災后重建的地區來說,也在一定程度上降低地方政府的收支壓力,也會間接利好地方政府化債、工資發放等經常性支出。
除發行國債外,其他財政政策增量工具還包括存量專項債額度使用、提前下達次年新增地方政府債務限額、強化財政政策與貨幣政策協調聯動,支持政策性開發性金融工具落地,以及引入民間資本支持等。
本次“萬億國債”的發行引起眾多關注,那么,除了國債發行之外,財政政策還有哪些其他增量工具可用來影響經濟呢?
首先,是前文所提及的——存量專項債額度使用,謀劃財政增量政策,其中的一大關鍵就在于盤活專項債限額空間。2022年8月24日,國務院常務會議明確,依法用好5,000多億元專項債地方結存限額,需于當年10月底前發行完畢,此次了動用限額空間1.5萬億元的三分之一左右的額度,但考慮到后期各地重大工程還將加速推進,需要保障資金及時到位,繼續探索專項債限額邊際空間增量仍有較大可操作性。
其次,提前下達次年部分地方政府債務額度也可以納入增量政策的考慮范疇。2023年10月十四屆全國人大常委會第六次會議授權國務院在2023年~2027年期間,可在當年新增地方政府債務限額的60%以內提前下達下一年度新增地方政府債務限額。授權國務院提前下達地方債務限額并非首次提及,2018年12月,十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額的決定,授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日,目前上述授權已到期。本次授權期限為決定公布之日至2027年12月31日。這有利于加快地方政府債券發行使用進度,保障重點領域重大項目資金需求,發揮政府債券資金對穩投資、擴內需、補短板的重要作用。
再次,是強化財政政策與貨幣政策協調聯動,繼續支持政策性開發性金融工具落地,用于補充重大項目資本金或為專項債項目資本金搭橋,中央財政予以適當貼息,考慮將更多行業、更多領域建設項目納入資本金專項債支持范疇。2015年8月4日,國開行、農發行向郵儲銀行定向發行專項建設債券,中央財政按債券利率的90%給予貼息。專項建設債所籌集的資金建立專項建設基金,用于項目資本金投入、股權投資和參與地方投融資公司基金,以支持項目建設。此外,2022年8月,國務院常務會會議決定在當年6月發行的用于補充重大項目資本金或為專項債項目資本金搭橋的3,000億元專項金融債額度上,再追加了3,000億元,財政貼息期限均為2年。
最后,是強化政府的引導作用,通過PPP、產業基金以及基礎設施證券投資基金(REITs)等模式引入民間資本支持,起到緩解政府支出壓力以及拓寬投資標的的雙重作用。2023年10月26日,首批4單消費基礎設施REITs已完成申報,項目狀態于次日均為已受理,與存量公募REITs產品發起人/原始權益人以國有股東背景為主不同,本次4單消費基礎設施REITs中有兩單發起人/原始權益人為民營背景,為民營企業加入公募REITs市場形成良好開端。
綜上所述,本次增發1萬億元國債的主要目的,是支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力的項目建設,是補短板、強弱項、惠民生的重要安排,應防止地方政府將投資花在低效、無效的基建項目上,增加投資有效性。同時,本次國債發行也會有利于帶動國內需求,提振市場信心,進一步鞏固我國經濟回升向好態勢。但特別國債并非刺激經濟的常用手段,我們還是要繼續優化央地債務結構,緩解地方債務負擔,降低財政風險。
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