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　　摘要：2022年地方政府債新增限額4.37萬億元，專項債新增額度維持不變，一般債新增額度略有收縮，資金投向領域不斷完善。今年以來，地方政府債回歸前置模式快速發行，財政部已提前下達1.79萬億元新增限額，前兩個月累計發行規模已超提前批次額度的60%。后市來看，我們維持地方政府債將重回前置發行模式、盡量提前完成全年發行任務的觀點，預計地方政府債將保持相對較快的發行節奏。

　　近日，《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》（簡稱《報告》）已經十三屆全國人大五次會議審查批準，其中，關于地方政府債的相關安排部署如下：

　　第一，地方政府債新增限額4.37萬億元，一般債新增額度略有收縮，專項債新增額度維持不變。2022年，《報告》擬安排地方政府新增0.72萬億元一般債用于彌補財政赤字，新增額度較2021年減少0.1萬億元，這是自2021年以來一般債新增額度連續第二年出現回落，也是自2017年以來新增額度首次降至0.8萬億元以下。專項債新增限額3.65萬億元，在規模上與2021年持平，從歷史情況來看也仍處于相對較高水平，僅略低于2020年的3.75萬億元。

　　2022年地方政府債新增限額的整體規模略低于去年，這一安排可能是受財政政策調整影響所致。受疫情沖擊影響，我國宏觀經濟增速放緩，亟需財政政策施力發揮跨周期和逆周期調節作用，但地方財政收支缺口長期存在，尤其在一系列減稅降費對沖政策后，地方可支配財力不足問題愈發凸顯，而地方政府債在經歷連續數年大幅擴容后債務率已攀升至相對較高水平，可進一步增長空間有限。2022年，出于增強財政可持續性、緩解地方財政收支矛盾等方面考慮，相比于擴大地方政府舉債規模，財政政策更傾向于通過加大中央轉移支付來保障地方政府的可支配財力。根據《報告》安排，2022年中央轉移支付規模將達到歷史較高水平的9.8萬億元，較2021年增加1.5萬億元，同比增幅達到18%，將對一般債新增額度收縮形成有效彌補。但另一方面，專項債仍是各級政府實施積極財政政策、擴大有效投資的著力點，2022年專項債繼續保持較強供給力度，雖然表面上看新增限額維持2021年水平不變，但考慮到2021年發行進度整體后置、部分資金結轉到下一年使用，2022年實際可用資金或將高于3.65萬億元水平，能夠為基礎設施項目提供充裕的資金保障，從而發揮政府投資的引導帶動作用。

　　2022年地方政府新增額度的調整也將導致專項債所占比重創歷史新高。2022年，一般債占全部新增限額的比重僅為16.48%，而專項債比重將達到83.52%。事實上，從近幾年地方政府債新增額度的安排情況看，專項債所占比重逐年遞增，一般債所占比重卻逐年下滑。自2015年以來，一般債新增額度在0.50萬億元至1.00萬億元之間小幅波動，呈現出先上升后下降的趨勢；而專項債新增限額在2015年至2020年的六年間由0.10萬億元快速提升至3.75萬億元，此后2021年和2022年均保持在3.65萬億元的水平。伴隨著專項債持續大幅擴容，其所占比重亦快速攀升，2015年專項債所占比重尚不足20%，2017年在連續兩年大幅提升后已達到近50%的比重，2021年和2022年所占比重更是均在80%以上。

　　第二，專項債資金投向領域持續優化。根據《報告》部署，2022年專項債堅持“資金跟著項目走”，做深做細專項債項目儲備，用好用足專項債作為重大項目資本金政策，優化專項債投向領域。對于資金投向領域，2022年專項債將圍繞國家重大戰略部署，重點支持推進交通、能源、水利等領域項目建設，與財政部于2021年11月發布的《財政部辦公廳國家發展改革委辦公廳關于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》和《地方政府專項債券用途調整操作指引》等文件中所圈定的資金使用范圍基本一致。同時，2022年財政支出將優先支持已納入國家“十四五”規劃綱要、重點專項規劃等的重點項目，加大對科技攻關、生態環保、基本民生、現代農業等領域及區域重大戰略的支持力度，預計專項債資金也將向上述領域傾斜。此外，除了傳統基建項目領域，新基建在基礎設施建設中的重要性也日益突顯，特別在當前傳統基建項目趨于飽和、優質項目儲備有待改善，以及中央有序推進“雙碳”戰略和“東數西算”布局的背景下，亟需政府資金發揮項目牽引作用以帶動更多社會資本投入，我們預計地方政府債在相關領域的項目占比亦將有所改善。

　　第三，債券資金后續管理不斷加強。根據《報告》，2022年將持續加強地方政府專項債券借、用、管、還全流程管理，制定專項債券項目穿透式監測工作方案、專項債券資金投向領域禁止類項目清單、專項債券用途調整操作指引等制度，促進債券資金安全規范高效使用。同時，專項債將適當提高使用集中度，向項目準備充分地區傾斜，并加快債券發行使用，對違規使用專項債券的地區實施扣減新增限額、暫停發行使用、收回閑置資金等處罰。

　　第四，隱性債務化解繼續推進。2022年中央堅決遏制地方政府新增隱性債務的底線思維不變，將加強跨部門協同監管，堅決查處新增地方政府隱性債務問題，始終保持監管高壓態勢；同時支持地方有序化解存量隱性債務，防范“處置風險的風險”。2月24日，財政部廣東監管局發布題為《學習貫徹全國監管局工作會議精神突出重點扎實推進財政監管工作》的報告，其中針對隱性債務置換細節提出“核實核清隱性債務變動情況，及時向全省各地市反饋核查結果明細，精準督導指導問題整改；對用于置換隱性債務的再融資債券資金撥付、使用進行全流程跟蹤，確保資金全部用于化解隱性債務”的試點經驗，為下一階段其他區域推廣隱性債務置換工作提供參照。從各地情況來看，廣東、上海和北京在全域范圍內推行無隱性債務試點，其中廣東目前已宣布隱性債務清零；其他省市自治區也同步積極開展隱性債務清零試點工作，但多數限于市、縣級。根據西藏發布的《2021年預算執行情況和2022年預算草案》，繼2021年試點縣級隱性債務清零工作后，2022年西藏將開展地市級隱性債務清零試點；陜西在《2021年預算執行情況和2022年預算草案》中也同樣指出2022年將“深入推進重點市縣風險化解和融資平臺整合升級，推進隱性債務‘清零’試點”。但同時，債務置換在一定程度上也將進一步加劇地方政府的債務負擔，部分省市自治區已在預算執行報告中明確指出隱性債務化解的剛性支出壓力較大問題。

　　今年以來，地方政府債回歸前置模式，財政部提前下達1.79萬億元新增限額，前兩個月累計發行規模已超提前批次額度的60%。

　　1月10日，國務院常務會議提出加快推進“十四五”規劃《綱要》和專項規劃確定的重大項目，擴大有效投資；要求抓緊發行今年已下達的專項債，用好中央預算內投資，重點安排在建和能夠盡快開工的項目，撬動更多社會投資，力爭在一季度形成更多實物工作量。2月14日，財政部官網披露，經人大常務委員會授權和國務院同意，財政部提前下達2022年新增地方政府債務限額17，880億元，其中，一般債務限額3，280億元，專項債務限額14，600億元。

　　從實際發行數量和規模來看，1至2月地方政府債已累計發行350只，同比增長667.78%，募集資金12，059.52億元，同比增長188.46%。具體來看，前兩個月所發行的地方政府債以新增地方政府債為主，1至2月新增地方政府債共發行336只，募集資金10，776.14億元，占已提前下達的新增債務限額17，880億元的60.27%，而去年同期由于新增額度下達相對較晚、發行進度整體后置，前兩個月并無新增地方政府債發行。新增地方政府債由新增一般債和新增專項債組成，1至2月，新增一般債累計發行36只，募集資金2，000.95億元，占新增一般債限額的61.00%；新增專項債累計發行300只，募集資金8，775.19億元，占新增專項債限額的60.10%，兩者發行進度基本相當。再融資債方面，1至2月再融資債僅發行14只，同比大幅下降68.89%，募集資金1，283.38億元，同比大幅下降69.30%。今年年初再融資債發行數量和規模整體偏低主要是由于一季度地方政府債到期償付壓力不大、再融資需求不強所致，而去年同期新增額度下達較晚，前兩個月所發行的地方政府債以再融資用途為主，因此同比降幅較為顯著。

　　從區域分布來看，部分地區已完成首批發行額度，其中四川發行地方政府債數量最多，山東募集資金規模最高。2022年1至2月，共有32個省市自治區以及計劃單列市發行地方政府債，從發行數量來看，四川發行41只居于首位，其次分別為福建和山東，分別發行37只和18只。從發行規模來看，山東募集資金規模最高，達1，346.97億元，其次分別為廣東和北京，分別募集資金1，165.59億元和1，068.12億元。

　　從超額認購倍數來看，地方政府債的市場需求仍然較高，超額認購倍數處于較高水平。分區域看，各省市自治區以及計劃單列市的平均超額認購倍數介于7.03倍至36.20倍之間，分化程度較高，其中貴州、湖北、青島、江西等省市自治區的超額認購倍數均在30倍以上。分期限看，30年期地方政府債超額認購倍數最高，達到30倍以上；5年期至20年期地方政府債的超額認購倍數介于20倍至30倍之間；2年期和3年期地方政府債的超額認購倍數顯著下降，均低于10倍，主要是由于短期限地方政府債發行規模相對較小，受個別債項影響較大所致。

　　后市來看，我們維持地方政府債發行節奏將重回前置模式、盡量提前完成全年發行任務的觀點不變，預計地方政府債將持續處于相對較高的發行水平。從當前的發行進度來看，每月新增地方政府債的發行規模約占新增限額的三分之一左右，同時也已有近30個省市自治區及計劃單列市披露了3月份地方政府債的發行計劃，計劃發行規模超過0.5萬億元。按照此進度有序推進，地方政府債有望在一季度完成大部分提前下達額度，這部分資金將與去年年末發行的地方政府債結轉資金發揮協同效應，推動盡快形成實物工作量，托底經濟增長。再融資債方面，由于債務滾續壓力不大，一季度再融資債發行規模相對較小，但后續二季度和三季度的兌付壓力將顯著提升，到期待償還規模將分別達到0.81萬億元和1.14萬億元，隨著到期規模的回升，我們預計再融資債的發行規模也將迅速增長。

　　報告聲明

　　本報告分析及建議所依據的信息均來源于公開資料，本公司對這些信息的準確性和完整性不作任何保證，也不保證所依據的信息和建議不會發生任何變化。我們已力求報告內容的客觀、公正，但文中的觀點、結論和建議僅供參考，不構成任何投資建議。投資者依據本報告提供的信息進行證券投資所造成的一切后果，本公司概不負責。

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)