文/新浪財經意見領袖專欄作家 高瑞東

　　1月10日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署加快推進“十四五”規劃《綱要》和專項規劃確定的重大項目，擴大有效投資。考慮到當前財政穩增長的緊迫性加強，財政支出發力靠前、提前下達專項債加快發行，上半年財政發力將更為明顯，2022年上半年基建投資增速有望達10%。

　　一、國常會：擴大有效投資更積極、更緊迫

　　1月10日，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署加快推進“十四五”規劃《綱要》和專項規劃確定的重大項目，擴大有效投資。

　　會議指出，要把穩增長放在更加突出的位置，有針對性地擴大最終消費和有效投資，確保一季度和上半年經濟平穩運行。一要加快推進“十四五”規劃《綱要》確定的102項重大工程項目和專項規劃重點項目實施；二要按照資金跟著項目走的要求，盡快將去年四季度發行的1.2萬億元地方政府專項債券資金落到具體項目；三要深化投資項目審批制度改革，推行承諾制、區域評估等創新舉措。

　　國常會對于擴大有效投資，表態更積極、要求更緊迫。相較于去年三季度以來，國常會和財政部就專項債發行和基建投資的“合理安排”、“適度加快”等表述，本次國常會表態更為積極，專項債要“抓緊發行”，投資項目要“加快推進”、預算投資傾向“盡快開工”項目，留存資金要“盡快落實”。并且，“指導新開工項目投資下降的地方加強工作”，壓實各地責任。

　　二、 國常會三方面部署：抓緊發債、簡化手續、盡快開工

　　去年三季度開始，頂層會議頻頻提及擴大有效投資，然而去年下半年專項債發行節奏、財政支出進度和基建反彈力度均不及預期，使得市場下調了對基建反彈的高度預期。

　　但是我們認為，隨著內外經濟環境發生變化，基建投資的緊迫性在進一步提升，穩定一季度經濟目標明確；而國常會提出的“抓緊發債、簡化手續、盡快開工”，也將全面提速基建投資。隨著1月中旬各地兩會召開，預計更多地區會調高固投增速目標，會不斷提升市場預期。

　　第一， 基建緊迫性進一步提升，穩定一季度內需任務明確。

　　首先，海外逐步印證變種病毒Omicron的致死率和住院率較低，預計歐美就業和供應鏈將加速恢復，推動海外供需缺口加速收斂。而國內依然實行“動態清零”政策，持續的輸入型疫情風險，會制約我國居民消費和線下出行，穩定內需節奏要進一步加快；其次，今年應屆畢業生突破歷史新高，將在上半年集中進入就業市場，上半年就業壓力更大。

　　1月10日國常會提出，“有針對性擴大最終消費和有效投資，這對頂住經濟新的下行壓力、確保一季度和上半年經濟平穩運行具有重要意義”。具體措施方面，國常會要求“重點安排在建和能夠盡快開工的項目，力爭在一季度形成更多實物工作量”。從國常會措辭可以看出，穩定一季度經濟任務更為明確。

　　第二，國常會提出的“抓緊發債、簡化手續、盡快開工”，支撐基建全面提速。

　　1月10日國常會布置了多個工作方向，我們認為有三個方面的邊際變化最大。第一，“抓緊發行”今年已下達的專項債；第二，“簡化手續”，對列入規劃、條件具備的項目要簡化相關手續，并且建立協調機制，做好融資、用地、用能等保障；第三，“盡快開工”，盡快將去年四季度發行的1.2萬億元專項債資金落到具體項目，中央預算內投資重點安排在建和“能夠盡快開工”的項目，前期已論證多年的重大水利項目要“推動抓緊實施”。從審批、開工、融資等各方面，會議均做了更為積極的部署，整體指向加快資金到位和支出，盡快在一季度形成實物工作量。

　　此外，會議還提出“推行承諾制、區域評估等創新舉措”。實際上，北京、西安等地已經就承諾制和區域評估做了一定探索。2021年3月北京市發改委發布了《企業投資項目“區域評估+標準地+承諾制+政府配套”改革試點工作方案》，方案提出，對符合條件的企業投資項目，除立項、規劃、施工等必要手續外，以“標準+承諾”最大限度精簡審批環節，變“先批后建”為“先建后驗”，加快破除制約投資落地的制度性障礙。沿著國常會這一部署，預計接下來基建項目相關手續有望得到進一步簡化。

　　第三，地方和國家發改委積極推動項目落地，成為擴大基建投資的有效抓手，各地兩會1月中旬集中召開，也會不斷提升市場預期。

　　近期，上海、浙江、河北等多地集中開工一批重大項目，廣東等十余省份也公布“十四五”綜合交通投資計劃。去年四季度，部分專項債資金留存于地方，等待形成實物工作量。國常會表示，要盡快將去年四季度發行的1.2萬億元專項債資金落到具體項目。隨著各地多個重大項目開工實施，留存資金有望盡快形成實物工作量。

　　近期召開的西藏和河南兩會中，均上調了2022年的固定資產投資目標，西藏由2021年的“5%以上”大幅上調了7個百分點至“12%以上”，河南則由6%上調至10%。隨著各地兩會在1月中旬集中推進，預計各地區上調全年固定資產投資的考核目標，也會不斷提升市場預期。

　　三、 打通基建堵點的長期機制改革逐步推進

　　在專項債發行要求整體趨嚴的背景下，傳統基建投資項目現金流不足和盈利模式不清晰，是制約地方政府投資意愿、壓低傳統基建投資增速中樞的重要原因。可以看到，歲末年初以來，相關機制的改革也在持續推進。

　　第一，中央經濟工作會議要求，適度超前進行基礎設施建設。

　　當前國內開始進入產業數字化為主體的發展新階段，需要政府主導，“超前”建立一批產業基礎設施，才能進一步撬動社會投資的參與。這是開啟“提高勞動生產效率、吸引擴大社會投資、提高居民收入和財政收入，進一步提高公共產品投入”這一良性循環的第一步，也是在新一輪全球產業革命中贏得歷史主動的重要戰略先手。在中央“適度超前”的指導下，各地產業布局的積極性也有望進一步拓寬。

　　第二，要素機制改革也有望與基建投資形成協同效應。

　　近日國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，推動要素市場化配置改革向縱深發展。方案在六個方面做了部署，我們認為，尤其是土地要素和數據要素改革，有望與基建投資形成協同效應。

　　土地要素改革方面，《方案》要求建立健全城鄉統一的建設用地市場，推動以市場化方式盤活存量用地，一方面有望為發展較快地區的基建項目解決產業用地要求，一方面有望提振發展落后地區的農民收入。

　　數據要素改革方面，《方案》要求建立健全高效的公共數據共享機制，推進公共數據整合流通和共享，拓展規范化數據開發利用場景。目前各地的數字基建仍然以硬件設施投入為主，“軟性”的數據共享、利用平臺建設尚不充分。在要素市場改革推進下，相關數字基建投資也有望得到進一步撬動。

　　四、預計2022年基建投資增速或達6%，上半年增速10%

　　對于基建投資的測算，我們按照“基建投資資金=財政資金*投向基建比例+配套資金”的思路，進行推算。其中，財政資金是基本盤，主要包括一般公共預算支出、土地出讓金支出、以及專項債三大塊；配套資金，則決定基建反彈的幅度，主要涉及銀行貸款、非標、城投債等以城投平臺為主體的融資，2020年以來，在嚴控地方政府隱性債務的背景之下，配套資金對于基建投資的拖累明顯。考慮到2021年中央經濟工作會議提出要“嚴肅財政紀律，堅決遏制新增地方政府隱性債務”，仍然延續隱性債務嚴監管態度，預計配套資金也難有明顯改觀。

　　1）一般公共預算支出：預計2022年一般公共預算支出規模為27.37萬億元，增速達到9.4%，投向基建規模較2021年多增2400億元。

　　一般公共預算資金來源，主要包括一般公共預算收入，以及財政赤字、調入資金及結轉結余的補充。其中，考慮到2022年工業品價格同比增速自高位回落，加之實行更大力度的減稅降費，我們預計2022年一般公共預算收入增速回落至5.5%；基于財政可持續性原則，我們預計赤字率回落至3%，對應財政赤字自2021年的3.57萬億元提高至3.7萬億元；考慮到2021年財政蓄力，結余資金較往年偏多，加之2022年財政減收，穩增長壓力較大，預計2022年使用結轉結余及調入資金規模提高至2.2萬億元。

　　預計2022年一般公共預算支出投向基建規模為2.74億元，較2021年多增2400億元。2020年以來，一般公共預算支出重心落在保民生，包括社保就業、衛生健康等領域，加之部分地區債務付息壓力較大，投向基建比例持續走低，我們測算出2020年一般公共財政支出中投向基建比重自2019年以前的13%回落至11%，估計2021年進一步回落至10%左右。考慮2022年財政穩就業、保民生訴求不減，預計一般公共預算支出向基建傾斜力度有限，假定與2021年投向比例一致，則2022年一般公共預算投向基建規模較2021年增加2400億元。

　　2）土地出讓金支出：預計2022年土地出讓金收入增速回落至-10%左右，對基建支持力度將減少1000億元。

　　一般而言，各地要求房企在簽訂土地出讓合同后的1個月內繳納成交價款的50%，6個月內繳清，最遲不超過1年。因此我們可以將土地成交作為領先指標，估算2022年的土地出讓收入。我們采用百城土地成交總價，按照領先半年到一年的規律進行估算，預計2022年土地出讓金收入增速回落至-10%左右，較2021年減少近8500億元（預計2021年12月土地出讓金收入增速為-1%，對應2021年土地出讓金收入為8.47億元）。

　　考慮到往年土地出讓金支出中，投向基建比例約12%，如這一比例維持，則預計2022年土地出讓金的減收將導致投向基建規模較2021年下滑1000億元。

　　3）專項債：預計2022年專項債可用資金為4.7萬億元，較2021年高出1.45萬億元。一方面，在2021年專項債資金使用中，預計有1萬億元額度來自于上年結轉，當年計劃發行3.65萬億元新增專項債，但其中，近2000億元額度尚未下達，同時又有1.2萬億元額度預計結轉至2022年初使用，因此對應2021年實際調用的專項債資金為3.25萬億。另一方面，對于2022年，我們預計2021年四季度發行1.2萬億元專項債將在2022年一季度投入使用，2022年新增專項債將達到3.5萬億。國常會明確表示，“抓緊發行今年已下達的專項債”，我們預計若專項債在前三季度發行完畢，則將在年內基本形成實物工作量。

　　從2021年專項債投向看，除了支持傳統基建之外，還投向鄉村振興、高質量發展、醫院學校、保障性安居工程等領域，服務于調結構的訴求，若2022年投向基建比例保持在50%左右，若假定其中90%在年內形成實物工作量，則預計2022年專項債使用將為基建投資帶來6500億元增量。

　　綜上所述，基于一般公共預算、土地出讓金、以及專項債相關支出，預計2022年財政資金對基建投資的支持力度將較2021年增加7900億元。在不考慮配套資金的情況下，預計將拉動2022年基建投資4.2個百分點。若通過增加政策性銀行的貸款投放，鼓勵債務壓力較小、經濟較發達地區積極擴大有效投資，則預計配套資金或將邊際增加，對基建投資的拉動將會提高至6個百分點左右。

　　但考慮到當前財政穩增長的緊迫性加強，若2022年財政靠前發力如期兌現，將使得上半年財政增量資金顯著，進而2022年上半年基建投資增速有望達到10%。

　　一是，若推動新增專項債加快發行，預計2022年上半年，可用于形成實物工作量的專項債資金將較2021年同期增加1.66萬億。由于2021年專項債集中在下半年發行，上半年用于拉動投資的專項債資金主要來自于上年結轉的1萬億。而2022年，不僅有上年結轉的1.2萬億專項債資金，同時財政部也已提前下達1.46萬億專項債資金，預計今年一季度基本發行完畢，將在上半年內形成實物工作量。

　　二是，若2022年財政支出靠前發力，參照2019年支出前置的年份，一般公共預算支出將較2021年同期多增2.2萬億。2021年由于財政后置，上半年一般公共預算支出僅為全年預算數的48.6%，而對比支出前置的2019年，上半年支出進度達到52.5%。

　　三是，盡管2022年上半年土地出讓金收入或將持續承壓，但對基建投資的總體影響較小。這是由于，土地出讓金收入在上半年占比偏低，2021年上半年土地出讓金收入為3.44萬億元，估計占全年收入的36%，假設2022年上半年土地出讓收入增速回落20%，則較2021年同期減少7000億元，加之土地出讓金支出投向基建比例約在12%，對上半年基建投資的拖累僅為1個百分點。

　　(本文作者介紹：光大證券董事總經理，首席宏觀經濟學家，研究所副所長，早稻田大學經濟學博士，中國財政部金融人才庫專家，中國金融四十人青年論壇會員。)