劉尚希：財政貨幣政策協調的體制

　　京東數科研究院于2020年5月30日（周六）下午3：00-6：00，舉辦宏觀經濟形勢研討會，財政部財政科學研究院院長、第十三屆全國政協經濟委員會委員劉尚希帶來主題發言“財政貨幣政策協調的體制”。

　　劉尚希指出，財政政策的體制基礎涉及到財政與市場、財政與社會的關系以及中央與地方的財政關系，體制基礎不完備時，財政政策在實施過程中有可能變形走樣。貨幣政策的體制基礎涉及到金融市場化，目前金融的市場化程度還不夠，或者說金融市場化相對于整個經濟市場化的程度是滯后的。

　　劉尚希

　　財政部財政科學研究院院長、第十三屆全國政協經濟委員會委員

　　為了探索我國經濟如何在常態化疫情防控和外部條件紛繁復雜的情況下堅定不移地深化供給側結構改革，協調財政和貨幣政策共同發力推進經濟社會發展，保障中小企業的發展并借助新基建打造經濟發展的新動能，京東數科研究院于2020年5月30日（周六）下午3：00-6：00，舉辦宏觀經濟形勢研討會，財政部財政科學研究院院長、第十三屆全國政協經濟委員會委員劉尚希帶來主題發言“財政貨幣政策協調的體制”。

　　劉尚希指出，財政政策的體制基礎涉及到財政與市場、財政與社會的關系以及中央與地方的財政關系，體制基礎不完備時，財政政策在實施過程中有可能變形走樣。在當前的地方財政體系中，層級越低，其財政越困難，地方財政體系中要建立轄區責任，這一點極其重要。貨幣政策的體制基礎涉及到金融市場化，目前金融的市場化程度還不夠，或者說金融市場化相對于整個經濟市場化的程度是滯后的。財政政策和貨幣政策協同的體制基礎涉及到國債發行與國債收益率曲線形成、國庫與央行的關系、鑄幣稅與央行利潤、央行的財務和部門預算、國有商業銀行與國有金融資本管理等問題。

　　以下為發言全文：

　　劉尚希：大家好！今天我想談一個基礎性的問題，即財政政策與貨幣政策協調的體制基礎。任何政策的實施都有一定的體制基礎。如果體制是扭曲的，那么政策的設計和執行會被扭曲，政策效果也會打折扣。從這點來看，財政政策和貨幣政策的體制基礎是關鍵。

　　我們現在討論財政政策和貨幣政策的時候，要么各討論各的，要么就探討財政政策和貨幣政策這兩個政策本身怎么協同，基本上不考慮兩大政策協同的體制基礎還有哪些問題沒有解決。這些問題對現有財政貨幣政策的設計、執行以及協同帶來哪些制約，所以需要深入思考。政策制定和實施，尤其是重大政策的制定實施，需要和改革同步進行。我想簡單談談自己的看法。

　　首先，設計實施財政政策和貨幣政策的體制基礎是什么？從大的概念上來說，財政政策的體制基礎涉及到財政與市場、財政與社會的關系以及中央與地方的財政關系。在這個體制框架里討論財政政策設計實施，具體涉及到政府提供公共服務時怎么劃分它與市場、與社會的邊界。過去按照哪些由市場提供，哪些由政府提供這種思維來界定公共服務的邊界。現在看起來，公共產品（或公共服務）的傳統定義是基于“界域”思維。在實踐中，這種邊界已經被打破，比如PPP。PPP在我國叫做政府與社會資本的合作，其實也就是政府與市場的合作。社會資本（也就是市場資本）已經介入公共服務提供的領域。過去認為這些領域事項完全應當由政府來做，現在可以兩者結合起來提供公共服務。很顯然，從PPP的實踐來看，已經不再適應用楚河漢界、涇渭分明的方式來思考問題了。那是不是沒有邊界呢？不是，只是不是傳統的領域邊界，而是行為規則的邊界。政府的行為目的和方式與市場資本的目的和方式是不一樣的。盡管各自目的不一樣，但可以實現共贏。政府與社會的關系探討的不太多，抗疫過程中動員了大量志愿者，其實也是提供公共服務。我覺得這些問題都是體制性問題。政府在投融資方面的體制問題也沒有得到很好的解決。

　　財政事權、支出責任在中央與地方到底怎么劃分？這是一個宏大的難題，這涉及到一個國家的治理結構。在當前的地方財政體系中，市縣財政比較困難，層級越低，其財政越困難，層級越高，其財政越好。在沒有轄區財政責任的條件下，中央下沉財力直接到市縣，有可能出現省里該給市縣的錢不給了，甚至把給市里的一些財力抽上來。地方財政體系中要建立轄區責任，這一點極其重要。

　　隨著發展階段的變化，轄區之間的外溢性問題越來越多，靠轄區本身很難協調。以生態補償問題為例，上下游的談判成本非常高。這些問題實際上都涉及財政政策實施的體制基礎。體制基礎不完備時，財政政策在實施過程中有可能變形走樣。

　　貨幣政策的體制基礎涉及到金融市場化，我認為目前金融的市場化程度還不夠，或者說金融市場化相對于整個經濟市場化的程度是滯后的。這首先表現在銀行等金融市場主體的市場化程度不高，其次表現在國有金融機構和民辦金融機構之間的競爭不平等，民辦金融機構仍然受到諸多限制。以前的影子銀行和不規范的P2P網貸市場等，實際上都是在互聯網和大數據條件下形成的，并以市場化方式生長起來的，但是由于沒有發展空間，所以在夾縫中變的扭曲而不規范，表明金融市場化的進程不是很順暢，相對滯后。

　　直接融資和間接融資問題是老生常談。以債券市場為例，發改委、證監會和人民銀行等幾個部門都在管，金融市場還沒有完全實現市場統一性。利率和匯率如何市場化、混業經營和分業監管等，現在實際上是體制與政策是不匹配的，還有貨幣政策與宏觀審慎監管的問題，兩者之間也需要協同。

　　我們一開始談到了金融科技的發展。如何用大數據、云計算、人工智能和風控模型來建立中國版的開放銀行，把銀行金融服務植入現實生活和生產場景當中去，這涉及到金融模式轉型的問題。貨幣政策的體制機制涉及到政府與市場的關系問題。央行是貨幣政策的執行主體。它是通過市場化方式實施貨幣政策，還是有可能變成政府的另一個錢袋子？這就涉及到央行獨立性和貨幣政策操作獨立性的問題。教科書上講央行要有獨立性，貨幣政策要有獨立性，以此來捍衛幣值穩定。現實條件下是不是這樣呢？

　　另外，財政政策和貨幣政策協同的體制基礎涉及到哪些問題呢？一個是國債發行與國債收益率曲線形成的問題。國債既是彌補赤字的手段，又是金融工具，這就是所謂財政金融是連襠褲。國庫與央行的關系問題，以前也爭吵過。國庫現在放在央行，但究竟是經理的關系，還是代理的關系呢？在這個問題上吵的不可開交，但最終不了了之。

　　新的預算法出來五年了，到現在預算法實施條例還沒出來，部門之間對一些問題看法不一致。從某種意義上來說，預算法被架空了。此外還有鑄幣稅與央行利潤的問題。鑄幣稅就像剩余價值一樣，是一個沒法操作的概念。它的轉化實際上與央行利潤有關。金融財務會計制度到底應當遵循什么規范？這里涉及到基礎數據和財務會計制度報告統一的問題，涉及到對經濟運行和金融運行進行測量的問題。如果測不準就失真了。我們如何構建自己的確定性，自己制定一個標準？財務會計制度是它的基礎。

　　還有央行的財務和部門預算的問題。央行作為國務院的一個部門，實際上沒有進入部門預算序列。它公布的是作為行政機構的一些運轉性支出，這些支出來自于央行收益，并非央行所有的收入和支出。

　　談到國有商業銀行與國有金融資本管理的問題。現在國有金融資本明確是由財政部在管理，國有商業銀行的行為與國有金融資本的管理之間有直接的關系。這些問題涉及到財政政策和貨幣政策的協同效果，甚至涉及到財政政策和貨幣政策怎樣設計和執行，這都受體制的約束。如果不能妥善地解決這些體制約束條件，那么財政和貨幣政策很難真正協同配合。謝謝大家！

　　沈建光：謝謝劉院長就如何協調貨幣和財政政策提出一些非常深刻的問題。您之前提到很多地方政府的財政非常困難，我想問您的一個問題是，疫情造成地方的財政收入大幅下降，那么地方層面如何解決財政問題？兩萬億全部用來救助地方，能不能真正解決問題？在地方層面上如何協調貨幣和財政？

　　劉尚希：基層財政困難的問題反復出現。2005年之前有半數縣發不出工資，出現了困難。當時為什么出現這種情況呢？因為在分稅制的條件下，分稅不僅僅是和中央分，而且在地方層面，省、市、縣、甚至鎮之間都要分稅。級別越高權力越大，毫無疑問日子相對好過；級別越低權力越小，留下的收入和稅種的劃分相對來說不足。只有少數發達地區的基層日子相對好過一些。在這種情況下，疫情對基層財政和中低收入階層，尤其是低收入階層，造成的沖擊最大。有些地方的市縣財政收入下降幅度高達50%。即使發達地區的縣域經濟也受到強烈沖擊，只是承受能力相對強一些。中央考慮到這種情況，要求兩萬億到省里以后不能再讓省里來分配了，直接到市縣。

　　如果各級政府都以本級為重心考慮財政運行，那么在這種情況下，可能會一邊放，一邊收。這種情形是可能出現的。我清楚地記得2005年之前，有些省半數縣發不了工資的時候，省里并沒有覺得他有多大責任，而是要求中央加大轉移支付。照理說縣里發不出工資，省里財政能力不夠時才由國家負責。如果沒有這么一個“責任順序”的話，中央財政一桿子插到底，就有可能造成省級財政袖手旁觀的局面。省級財政會因此缺乏主動性和積極性，認為反正有中央財政做這個事，我何必著急。要想從根本上解決縣級財政的問題，目前還需要繼續完善體制。

　　談到地方財政和貨幣政策，它們之間沒有直接的關聯，實際上是有間接關系。以地方棚改為例，因為中央定了棚改的指標和任務，并且分到各個市縣，所以這些指標和任務首先分到各省，各省分配到市，各市再分配到縣。后來采取的辦法是央行出錢給國開行，國開行低息貸款到市縣。從這點來看，地方在完成中央任務的時候跟貨幣政策發生了關聯。這類事情算不算地方債務貨幣化了呢？從廣義角度來講也成立。從狹義來看，央行直接購買國債，在法律形式上是不可行的。從政府角度來看，政府作為主體想辦這些事，雖然財政沒錢，但是把這些事辦成了。從這點來看算什么呢？這顯然也是變相或者另一種形式的赤字貨幣化。在某種意義上，央行可能變成了政府的另一個錢袋子。這就涉及到貨幣紀律以及財政貨幣政策協調的問題。這些問題很復雜，因為財政部和央行實際上是兩個執行主體，真正決策在國務院和中央。現在央行能不能成為一個錢袋子？政府想干的事不一定是市場想干的事，市場的事交給市場干。在現有體制下，有些深層次問題還是需要深入探討。教課書上的那些東西搬到現實中已經格格不入了。

　　（劉尚希，現任十三屆全國政協經濟委員會委員和中國財政科學研究院黨委書記、院長，作為學術帶頭人多次主持或參與公共風險、公共財政、財政風險、公共分配和公共政策等國內重大課題研究和國際合作課題研究）

　　(本文作者介紹：經濟學博士，現任京東數科副總裁、首席經濟學家。)