文/新浪財經意見領袖專欄作家 任澤平

　　當前國家之間的競爭日益表現為城市之間，特別是具有全球影響力的世界城市之間。在中國城市化快速推進的過程中，許多城市出現資源緊張、交通擁堵、環境污染等“大城市病”，嚴重制約城市競爭力提升，核心原因在于城市規劃等治理能力不足。我們對國際代表城市的規劃經驗教訓進行了梳理總結，為中國城市規劃實踐提供參考。

　　摘要

　　1．城市規劃的邏輯與發展脈絡。1）城市規劃服務于并引導城市發展，是確定城市性質和規模、規劃土地使用、協調空間布局以進行各項建設的綜合部署，也是城市治理能力現代化的綜合工具。城市規劃主要考慮人口、經濟和環境變化等因素，目的在于促進產業發展、改善城市環境、改進城市治理、提高城市運行效率。2）現代主義城市規劃理論發展經歷了田園城市、功能分區、標準化和功能復合四個階段。1898年英國霍華德《明日的田園城市》提出“田園城市”理論，用衛星城建設取代城市攤大餅式擴張。1933年法國柯布西耶的《雅典憲章》構想集中現代化城市，針對當時大多數城市工業和居住混雜導致的擁堵、居住環境問題，提出居住、工作、娛樂、交通等功能分區概念。1969年英國麥克勞林提出標準化規劃模型，輸入變量即可導出方案，幫助城市快速建設復制。1977年國際建筑師協會《馬丘比丘憲章》提出“社會文化論”，反對明確功能分區，提倡構建以人的社會活動為核心、功能復合的城市環境。

　　2．城市規劃的國際經驗。1）倫敦：現代城市規劃和“大城市病”治理先行者。倫敦是全球最早的現代化城市，城市規劃經歷了規范公共衛生和建筑標準、建設衛星城、復興內城、建設緊湊型可持續發展城市4個階段，過程中設置綠帶、建設衛星城等方案曾對世界城市規劃產生深遠影響。城市早期以疏解為主，通過新城運動解決中心區擁擠問題，先后規劃人口2.5-8萬的衛星城、20-30萬的新城疏解產業和人口；后期以促平衡發展為主，規劃外倫敦、內倫敦和中央活動區3個圈層，對應不同的發展策略。倫敦通過發展內城和中央活動區、工業碼頭用地向商服用地改造等，將衰落的工業、航運業區成功轉化為金融、商業區。倫敦的工業化和人口暴增曾引發空氣污染、交通擁堵等“大城市病”。為治理城市問題，在環境方面，通過外遷工廠和增加城市綠化等改善空氣質量，近十年PM2.5年均值在13-16μg/m3之間。在交通方面，2003年起試行征收擁堵費、鼓勵公共交通出行，到2012年公共交通出行量增長39.5%、汽車使用量下降5.2%，擁堵明顯改善。

　　2）紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市。紐約城市規劃經歷了框架布局確定、區劃法案頒布、郊區化發展、再聚集、多元發展5個階段，通過大都會區域協同發展、中心區輕工業區向商住綜合開發區轉變等內城復興策略，實現從制造業城市向金融、文化產業為中心的服務型城市轉變。當前紐約規劃的核心是打造經濟不斷增長、環境可持續和公正的宜居世界城市，主要舉措包括：其一，通過持續增加就業機會、完善教育醫療保障體系提高城市公平程度；2018年紐約市就業崗位達450萬個、醫保覆蓋率達88.2%（2017年）、免費學前教育惠及7萬兒童。其二，發展繁榮、有活力的社區，包括增加公園廣場、文化設施、社區商業和建設步行友好街道，2015年紐約步行出行比例達38%，遠高于倫敦的21%、東京都的25%。其三，加強公共交通設施建設，提升出行效率；規劃2050年低碳出行比率從2015年67%提升至80%。其四，重視氣候變化對城市生活的影響，發展彈性城市，包括建設海綿城市、強制推行洪水險、減少溫室氣體排放等。

　　3）東京：“環線+放射線”軌道網絡連接的多中心城市。東京圈的城市結構規劃從早期“一極集中”逐漸轉向當前“多中心多核”結構，過程經歷發展衛星城、建設7個副都心，拓展多中心都市圈3個階段，通過引導工業、教育和部分商務功能向都市圈內轉移，提高中心區商服用地比例，實現城市從工業中心向全球金融、貿易中心布局的轉變。東京圈便捷的軌道交通網絡鏈接起多個中心，形成了“環線+放射線”的布局，以“山手環線”為中心，向郊區放射近20條通勤線，承擔東京圈旅客運輸量約6成；但由于職住分離，2015年東京都晝夜人口比高達118%，局部擁堵仍然突出。1960年代東京也曾出現嚴重空氣污染，政府通過產業轉移、生產排放治理和汽車尾氣治理等有效應對。

　　4）新加坡：公共交通系統為骨架的高密度可持續發展城市。新加坡人口密度達7816人/km2，居世界第3位，規劃的核心是在有限土地資源下促進城市可持續發展。規劃主要有3個特點：一是前瞻性、延續性強。1971年新加坡確定25個衛星鎮環繞中心灣區的城市布局、公有土地制度、生態城市策略，并在此后近50年3版規劃中不斷優化落實。新加坡通過高附加值工業、物流、科研、商業園區的建設，CBD區和新濱海灣中心區拓展，機場港口和軌道等基礎設施提升，促進從工業中心向國際金融、商業中心轉變。二是以公共交通系統為骨架規劃衛星鎮，步行10分鐘生活圈覆蓋率近100%。三是高度關注經濟發展與環境保護的平衡。包括重視綠地規劃，城市植被覆蓋率超80%；環保立法與執行嚴格；優化生產能耗，過去13年單位GDP能耗已降低25%。

　　5）莫斯科：從單中心、工業優先轉向多中心、商業服務型城市。莫斯科城市規劃經歷了確定基本布局、發展多中心、改善城市環境3個階段。1935年以建設社會主義首都為目標，確定放射狀同心圓形態和工業優先的布局，北京、上海等城市早期曾受該版規劃深刻影響；后轉向構建多中心城市，將全市劃分8個人口60-100萬之間的規劃區，疏解中心區非首都功能。蘇聯解體后莫斯科通過外遷工業、建設商服和文化科研設施實現向商業服務型城市轉變，并通過大力改善城市生態、交通基礎設施塑造方便市民生活的城市環境。由于莫斯科人口目標不斷被突破、單中心和工業優先布局模式導致城市攤大餅式擴張、工業居住用地比例失調和交通擁堵等一系列問題。雖然莫斯科在1999、2010年規劃中提出多項調整和整改措施，但治理大城市病任務依然艱巨。

　　目錄

　　1  城市規劃的邏輯與發展脈絡

　　2  城市規劃的國際經驗

　　2.1 倫敦：現代規劃和大城市病治理先行者

　　2.2 紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市

　　2.3 東京：“環線+放射線”軌道網絡連接的多中心城市

　　2.4 新加坡：以公共交通系統為骨架的高密度可持續發展城市

　　2.5 莫斯科：從單中心、工業優先轉向多中心、商業服務型城市

　　3  城市規劃的中國實踐

　　3.1 北京：淡化經濟中心色彩，從單中心轉向“一核一主一副”

　　3.2 上海：從工業中心轉向經濟金融中心，走向多中心網絡化布局

　　3.3 深圳：組團式開發引導的創新活力之城，城市更新任務艱巨

　　4  結論與建議

　　正文

　　1  城市規劃的邏輯與發展脈絡

　　城市規劃服務于并引導城市發展，是確定城市性質和規模、規劃土地使用、協調空間布局以進行各項建設的綜合部署，也是城市治理能力現代化的綜合工具。城市規劃主要考慮人口、經濟和環境等因素的變化，目的在于促進產業發展、改善城市環境、改進城市治理、提高城市運行效率。從層次上講，以中國為例，城市規劃分為城市總體規劃、區域規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等；其中，城市總體規劃在城市規劃中處于最高地位，這也即本文的討論對象。完整的城市總體規劃方案通常以20-50年為尺度，內容包括土地利用、住房、交通和公共服務設施規劃等。此外，城市規劃是城市治理體系的關鍵一環，是實現城市治理并將其制度化的最佳工具。

　　現代主義城市規劃理論的發展經歷了城市田園疏散、功能分區、標準化和功能復合四個階段。1）田園城市期：1898年英國霍華德《明日的田園城市》提出“田園城市”理論，用衛星城建設取代攤大餅式擴張。第一次工業革命促進產業和人口向城市集聚，城市以前所未有的速度膨脹。以19世紀后期“公共衛生改革”和“城市美化運動”為起源，規劃師開始系統地思考如何優化城市居民的生活環境和城市建設模式。1898年英國霍華德（Ebenezer Howard）發表《明日的田園城市》，提出“田園疏散”理論，用建設衛星城取代攤大餅式擴張；城市發展超過一定規模后，應在附近規劃新的城市，而非擴展原城市，規劃應平衡城市中住宅、工業和農業用地比，用綠地、農田包圍社區。

　　2）功能分區期：1933年法國柯布西耶的《雅典憲章》提出居住、工作、娛樂、交通等功能分區概念。第二次工業革命促進汽車普及，新交通方式為城市帶來新發展契機。規劃師開始從空間功能劃分的角度考慮規劃。1915年格迪斯（Sir Patrick Geddes）發表《演變中的城市》，首次從城市功能劃分角度解讀城市，并開創了調查-分析-規劃的研究方法。1933年法國勒·柯布西耶（Le Corbusier）在國際現代建筑協會會議中提出《雅典憲章》，即“集中現代城市”理論，針對當時大多數城市工業和居住混雜導致的居住環境惡化、交通擁堵等問題，提出居住、工作、娛樂、交通等功能分區概念。這一時期規劃把建筑和公路的排布作為規劃的首要工作，但觀念相對機械和狹隘，忽略了市民使用角度的關懷。

　　3）標準化期：1969年麥克勞林提出標準化規劃模型，輸入變量即可導出方案，幫助城市快速建設復制。二戰后城市重建、經濟復蘇和人口暴增帶來了大量城市建設需求。1952年法國劉易斯·凱博（Lewis Keeble）出版《城鄉規劃的原則與實踐》，提出理性規劃的工作程序；1969年英國布瑞·麥克勞林（Brain Mcloughlin）發表《系統方法在城市和區域規劃中的應用》，在規劃中引入系統論和控制論。規劃師提出一套基于數據和定量分析的規劃控制模型，在應用時輸入變量，利用模型導出規劃方案，極大提高了城市規劃和建設的速度。這一時期規劃理論的關鍵詞是“理性”和“科學性”，計劃經濟色彩濃厚，缺乏創意。

　　4）功能復合期：1977年國際建筑師協會《馬丘比丘憲章》提出“社會文化論”，反對明確功能分區，提倡構建以人的社會活動為核心、功能復合的城市環境。1961年美國簡·雅克布（Jane Jacobs）出版《美國大城市的生與死》，探討城市多樣性和活力社區的關聯。1977年國際建筑師協會《馬丘比丘憲章》把城市定義為一個動態系統，與明確功能分區相反，強調構建以人的社會活動為核心、功能復合的城市環境；強調城市應適應多變的市場并滿足不同利益群體的訴求，摒棄雄心勃勃地大規模宏偉建設，回歸以人為本的城市建設。

　　2  城市規劃的國際經驗

　　2.1 倫敦：現代規劃和大城市病治理先行者

　　倫敦有倫敦城、大倫敦和倫敦都市圈三個概念。倫敦城土地面積2.9km2，人口不到萬人；大倫敦包括倫敦城、內倫敦、外倫敦三部分，有33個行政區，土地面積1589km2，2018年人口891萬；倫敦都市圈包括英格蘭東南部大部分區域，人口2270萬。倫敦是英國首都和政治、經濟、文化中心，也是世界著名的金融中心、創意中心和旅游勝地。

　　倫敦是全球最早的現代化城市，城市規劃經歷了規范公共衛生和建筑標準、建設衛星城、復興內城、建設緊湊型可持續發展城市4個階段，過程中設置綠帶、建設衛星城等方案曾對世界城市規劃產生深遠影響。城市布局早期以疏解為主，通過新城運動解決中心區擁擠問題，先后規劃人口2.5-8萬的衛星城、20-30萬的新城有序疏解產業和人口；后期以促平衡發展為主，規劃外倫敦、內倫敦和中央活動區3個圈層，對應不同的發展策略。各階段規劃提出了包括建設世界城市、提高倫敦地區發展效率、在效率主導的經濟社會發展中促進城市區域平衡、改善城市環境等目標。倫敦通過發展內城和中央活動區、改造工業碼頭用地為商服用地等，將衰落的工業、航運業區成功轉化為金融、商業區。

　　1）1885-1943年倫敦以治理衛生改善生活環境為契機頒布世界上第一部城市規劃法案，規范公共衛生和建筑標準。第一次工業革命促進工廠和人口大量向倫敦集聚，倫敦成為世界制造業和經濟中心。1891年內、外倫敦人口分別達442、114萬，城市擁擠不堪，傳染病盛行，居民的生活環境和衛生條件亟需改善。因此倫敦在1885、1890年相繼頒布《公共衛生法》、《工人階級住宅法》，開始全面治理城市環境、制定建筑標準，即“公共衛生改革”運動?！豆残l生法》成為世界最早的規劃法規，標志著倫敦乃至世界現代主義城市規劃的開始。

　　2）1944-1977年倫敦提倡新城運動，通過建設衛星城疏解核心區產業和人口。1931年內倫敦人口增至489萬，密度達1.5萬人/km2，城市不堪重負，1937年倫敦成立巴羅委員會研究解決倫敦人口過于密集問題。規劃的核心思路是用綠帶明確城市邊界，防止城市進一步擴張，并通過衛星城鎮分流中心區的產業和人口，1944年《大倫敦規劃》把倫敦規劃為半徑約48km、面積6735km2的四層同心圓，包含城市內環、近郊環、綠帶環和鄉村外環；1946年的《新城法》在市中心50km的半徑內規劃8個初始人口2.5-8萬人的衛星城。這一方案曾對世界多個城市的規劃產生深遠影響，莫斯科、東京、北京等均效仿倫敦設置邊界綠帶和衛星城鎮。但是這一時期衛星城因規模太小難以支撐高質量的公共設施及服務建設，存在“新城憂郁癥”（邁克爾·布魯頓等，2003）；并且因處于倫敦市中心通勤范圍，不少新城人口仍前往市中心工作，新城多為睡城。1969年新的大倫敦發展規劃試圖改變同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端、也即80-130公里左右分別建設3座人口20-30萬之間、具有“反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范圍內解決倫敦及其周圍地區經濟、人口和城市的協調發展問題。1951-1981年大倫敦人口從816萬減少至661萬，其中內倫敦人口從368萬減少至243萬。

　　3）1978-2000年倫敦推動內城復興，促進金融業、商業大發展。1970年代由于勞動力成本劣勢和世界航運向深海港口發展的趨勢，倫敦制造業和港口運輸業衰退嚴重。同時長期產業人口疏解政策導致城市中心經濟增速減緩，內城衰落、區域發展不平衡加劇。1978年撒切爾政府頒布《內城法》結束新城運動，轉向鼓勵自由主義，推動再城市化和內城復興。這一期間資本回流市中心，內城區改造或新建大量辦公、科研、住宅、文化設施。1981-2001年，內倫敦人口從243萬的低點回升至277萬，大倫敦人口從661萬回升至717萬。

　　4）2001年以來倫敦明確世界城市定位，通過建設“一平方英里金融城”、構建緊湊型可持續發展城市等提升國際競爭力。2000年新的大倫敦政府（GLA）成立， 2001年自《走向倫敦規劃》起陸續發布多版倫敦戰略規劃。2011年《倫敦規劃：大倫敦空間發展戰略》，定位倫敦為世界城市和世界級商務、金融、教育、文化遺產中心，經3次修改后2016年規劃提出以下幾點：一是增加現有地區的開發強度，加速城市更新和土地二次開發；二是建成區規模不再擴大，城市建設不侵犯外圍的綠帶以及市內的綠地等公共開敞空間；三是計劃到2025年減少全市60%的碳排放，平衡經濟發展與環境保護，建設可持續發展的城市；四是通過重新規劃“一平方英里金融城”，改造金絲雀碼頭等舊工業、碼頭區，加速倫敦向商業金融中心轉變，提高國際競爭力。

　　倫敦的工業化和人口暴增曾引發空氣污染、交通擁堵等“大城市病”。為治理城市問題，在環境方面，倫敦通過外遷工廠和增加城市綠化等改善空氣質量，近十年PM2.5年均值在13-16μg/m3之間。由于倫敦地理氣候條件易結霧、工業排放多和城市靜風易集聚污染物等原因，1950年代一度霧霾嚴重。1952年倫敦發生嚴重的“倫敦煙霧事件”，空氣中的二氧化硫含量和煙霧濃度分別高達1.34ppm和4.46mg/m3，市中心部分地區能見度僅9-11m，一周內約有4500人死亡（彼得?布林布爾科姆，1987）。2000年后倫敦污染物主要集中在市中心道路和機場附近，其污染源以汽車尾氣為主。倫敦開始重視空氣污染治理，通過外遷工廠、治理排放和增加城市綠化等應對：其一，立法推動城市能源類型轉型，控制污染源排放；1956年和1972年政府相繼頒布《清潔空氣法案》、《工業環境健康和安全法》。其二，外遷高污染高能耗高排放產業；到1980年代市區工業污染源基本消失。其三，提升城市綠化率；政府在城市外圍建設351km2的綠帶，到2018年倫敦總綠化率已達47%。其四，鼓勵市民出行選擇公共交通和低排放汽車以降低汽車尾氣污染。近十年倫敦二氧化硫濃度遠低于歐盟和英國的控制標準，PM2.5年均值在13-16μg/m3之間。

　　在交通方面，2003年起倫敦試行征收擁堵費、鼓勵公共交通出行，到2012年公共交通出行量增長39.5%、汽車使用量下降5.2%，擁堵明顯改善。倫敦一直是全英最堵的城市，晚高峰時段擁堵時間在總交通時間中占比超40%。2003年起政府試行在城市中心區收取擁堵費，根據時段、車輛種類、使用目的、車主居住區域靈活收取不同價格。政府在推出擁堵收費的同時，也通過加強公共交通建設、提供擁堵區繞行方案、優化交叉口信號配時等提升市民出行效率。2003-2012年倫敦總出行量增長15.8%，其中公共交通出行量增長39.5%，汽車使用量下降5.2%；從各類出行方式占比看，私家車出行比例由40.6%降至33.3%，公共交通出行比例由36.7%升至44.2%，自行車出行比例從1.4%升至1.9%。

　　2.2 紐約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市

　　紐約城市規劃經歷了街道布局確定、區劃法案頒布、郊區化發展、再聚集、多元發展5個階段，通過大都會區域協同發展、中心區輕工業區向商住綜合開發區轉變等內城復興策略，實現從制造業城市向金融、文化產業為中心的服務型城市轉變。紐約規劃由最初以需求導向型為主，逐步向以目標導向型為主轉變，規劃的公眾參與程度越來越高。

　　1）1800-1928年紐約確定曼哈頓島網格狀街道框架，以引導擴張、改善環境。18世紀末，紐約的區位優勢和產業革命吸引大量工廠、人口在此集聚。這一時期曼哈頓下城的港口是城市貿易和交通的核心，因此工廠和住房建設以港口為中心向四周自由蔓延。為規范城市發展，1811年紐約州議會發布了第一個城市全面規劃方案（Commissioners’Plan of 1811），確定了曼哈頓島以網格狀街道為框架的整體布局。此版規劃在隨后200年經局部調整延續至今，即我們今天看到的曼哈頓布局。到1850年紐約市人口達69.6萬，超過費城成美國第一大城市。

　　2）1904-1928年紐約修建地鐵提高城市運輸效率，頒布區劃法規范土地開發。紐約在第二次工業革命中成為美國最大的制造基地，產業以制糖、出版和服裝等勞動力密集型輕工業為主，1900年人口增至344萬。這一時期紐約主要有2個問題：一是交通以馬車、小汽車為主，運輸效率低；二是大量高層建筑開發存在安全隱患，并嚴重擠壓公共空間。1904年第一條長度14.4km的民營地鐵開通，城市運輸效率大幅提升。1916年政府出臺區劃法（Zoning Code），全面規范城市土地開發模式和建筑的高度、密度、形態和使用功能等。

　　3）1929-1967年工業化后期紐約統籌大都會區規劃，打造全球城市。1920年代末，紐約人口暴增至693萬，人口分布十分不平衡。曼哈頓島人滿為患，密度達3.89萬人/km2；而郊區大量土地閑置，其中布魯克林區和皇后區人口密度僅分別為0.65萬人、0.06萬人/km2。1929年《紐約及其周邊地區規劃》把周邊區域也列入規劃，范圍包括康涅狄格州、紐約州和新澤西州的31個縣，內容涵蓋高速公路、鐵路、公園網絡等布局。開發商在利潤驅使下在郊區大量開發低密度住宅，制造業向郊區轉移，紐約進入郊區化發展時期。二戰后，美國經濟實力迅速增長、在世界經濟中占有全面優勢，紐約作為世界金融、商業、貿易中心的地位得到加強，并發展成為世界最大的貨幣金融和股票市場，以及跨國金融機構集中地。

　　4）1968-2006年因制造業衰退，紐約以“再聚集”策略促進由制造業城市向服務型城市轉型。1960年代由于制造業萎縮和過度郊區化，紐約形成“鋪開的城市”，中心區衰敗嚴重，人口逐年減少，1960-1980年從778萬減至707萬。1968年紐約區域規劃委員會（RPA）提出“再聚集”策略，通過加強區域間的交通規劃，打造集聚性、樞紐性的中心區，引導資本和人口回流市中心。具體措施包括：一是將中心區輕工業區轉變為居住、商業娛樂用途為一體的綜合開發區，集中跨國金融機構的總部；二是發展“紳士化運動”，吸引中產階層從郊區回歸中心區，消除市中心貧民窟。紐約中心區逐漸發展為金融、房地產、教育、醫療服務等第三產業聚集地，2000年紐約人口回升至801萬。

　　5）2007年至今，紐約發布4版綜合規劃，規劃的核心是打造經濟不斷增長、環境可持續、公正的宜居世界城市。2001年至今，在經濟快速全球化背景下，紐約面臨基礎設施老化、工業衰退、環境惡化和區域不平衡多種問題。2007年起紐約陸續發布4版綜合規劃，2019年總規提出建設強大公平的紐約。紐約近年規劃的主要舉措包括：其一，通過持續增加就業機會、完善教育醫療保障體系提高城市公平度；2018年紐約市就業崗位達450萬個、醫保覆蓋率達88.2%（2017年）、免費學前教育惠及7萬兒童。紐約是多種族城市，歐洲裔、西班牙裔、非洲裔、亞裔分別占比33%、29%、23%、14%，貧富差距和發展不平衡問題突出。紐約的治理措施包括：其一，促進經濟增長，持續增加城市的就業崗位等，為美國夢創造機會；2018年紐約市共創造450萬個就業崗位，較2009年增加70萬個，并將結合科技新興市場、綠色產業和醫療保健創造更多崗位。其二，鼓勵市民積極參與民主議政；計劃2022年增加注冊選民人數150萬個。其三，確保所有的居民都能平等的獲取醫療保障和健康食品，每個學生獲得優質教育；紐約醫保覆蓋率達88.2%（2017年），并將通過提供優質可負擔醫保方案持續提升，免費學前教育惠及7萬兒童，目標未來推廣至全部兒童。

　　其二，發展繁榮、有活力的社區，包括增加公園廣場、文化設施、社區商業和建設步行友好街道，2015年紐約步行出行比例達38%，遠高于倫敦的21%、東京都的25%。其一，推行社區公園計劃，紐約通過增加公園建設投資，改造利用軌道橋下、道路兩側灰空間、濱水區等提升城市公園的密度；規劃2030年市民步行可達的公園廣場覆蓋率從2018年81.7%提升至85%。其二，持續增加社區文化設施；紐約市已建成216個公立圖書館。其三，鼓勵社區商業繁榮發展；全市有超過5萬家零售及餐飲小商業，沿街底商密集。其四，路網延續19世紀適宜步行和馬車的街道尺度，多呈規則網格分布，步行便利度、舒適度提升；2015年紐約步行出行比例達38%，遠高于倫敦的21%、東京都的25%，極大降低了汽車和軌道運載壓力。

　　其三，加強公共交通設施建設，提高出行效率，規劃2050年低碳出行率從2015年68%提升至80%。根據荷蘭TomTom發布的2018全球最擁堵城市排名報告，紐約位居第42名，仍存在局部擁堵。原因一方面是核心商務區四面環水，通行壓力集中在有限的隧道和橋上；另一方面是公共交通出行僅占比28%，遠低于同等規模其他國際一流城市。紐約近年不斷加強交通設施建設以提高出行效率，主要有3項措施：一是增加公共交通建設投資：提高地鐵站點覆蓋率、減少延誤率；增加公交專用道路里程，到2020年，將公交車平均行駛速度提高25%；提高輪渡使用率。二是改造城市道路，增加道路安全性和自行車道規劃；紐約過去十年自行車出行量年增長率達150%。三是加強跨區域交通連接；打通大都會區紐瓦克-拉瓜迪亞-肯尼迪三機場間軌道連接，促進軌道沿線地區發展。

　　其四，重視氣候變化對城市生活的影響，發展彈性城市，主要舉措包括建設海綿城市、強制推行洪水險、減少溫室氣體排放等。全球變暖導致近年極端天氣多次發生。2012年颶風桑迪襲擊紐約，由于缺少災害預案、海水倒灌和排水設施不力導致地鐵停運、500萬人失去電力供應，直接經濟損失達180億美元。此后紐約積極推行三項舉措提高城市彈性：其一，積極建設海綿城市，2014年丹麥BIG事務所中標了紐約市3.5億的城市規劃方案，設計延綿16km長的“U”形低勢綠地，通過海綿濕地、景觀堤壩等設施提高城市應對災害天氣的能力。其二，劃分曼島下城區、新澤西長島等瀕水區域物業的風險等級，推行強制洪水險。其三，推動清潔能源使用，鼓勵發展綠色產業以實現經濟發展和環境保護雙贏。

　　2.3 東京：“環線+放射線”軌道網絡連接的多中心城市

　　東京有三個概念：東京都區、東京都和東京圈。東京都區包括23個區，土地面積627km2，2017年人口為930萬；東京都包括東京都區和多摩地區等，土地面積2188km2，人口為1372萬；東京圈包括東京都和崎玉、千葉、神奈川3縣，土地面積13558km2，人口為3644萬，占日本的28.8%，GDP為1.56萬億美元（2016年），約占日本的1/3。東京是日本政治、經濟、文化、教育和科技創新中心，也是與紐約、倫敦齊名的世界城市。

　　東京圈的城市結構從早期“一極集中”逐漸轉向當前“多中心多核”，過程經歷發展衛星城、建設7個副都心，拓展多中心都市圈3個階段。東京通過多中心發展模式引導工業、教育和部分商務功能向都市圈內轉移，提高中心區商服用地比例，實現城市從工業中心向全球金融、貿易中心轉變。

　　1）1950-1969年東京規劃環城綠化帶和衛星城，限制城市自由蔓延，有序引導產業向周邊區域轉移。二戰后日本經濟高速增長，尤其是重化工業成長迅速，人口和企業大量地向東京集聚。1950年東京人口在日本占比達7.5%，且人口主要集中在千代田區、中央區、港區等東京都傳統核心區域。東京的單中心“一極”結構導致功能過度集中、擁擠、城市邊界無序向外延展等問題。日本在1956、1958年先后制定《首都圈整頓方案》、《首都圈建設規劃》（首都圈為一都七縣，范圍大于一都三縣的東京圈），提出建設以政治、經濟、文化為中心的城市圈，東京都與周邊區域一體化的首都圈。方案參考1944年的《大倫敦規劃》，提出“綠化帶+衛星城市模式”，限制城市自由蔓延，逐步分散集聚在東京核心區的工業、教育、行政辦公以及批發倉儲等多類設施到周邊衛星城。同時，政府大力推進基礎設施建設，包括城市軌道和城際高速公路網絡等。1950-1970年東京都人口從628萬迅速增至1141萬，年均增速達3.0%。

　　2）1970-1998年東京都劃定7個副都心、3個新都心，全面疏解核心區人口和高能耗產業，向金融商業中心轉變。1970年代日本經濟增速換擋，東京圈經濟增長開始減速，但產業轉型反而加速了商務等服務業向東京都心進一步聚集。1976年日本政府出臺第三次《首都圈規劃建設》，以擺脫首都圈“一極集中”依賴、適度疏解非首都功能為主要目標。一方面先后在東京都內建設新宿、池袋、涉谷、大琦、上野-淺草、錦系町-龜戶、臨海等7個副都心，在東京都外建設琦玉縣的琦玉新都心、千葉縣的幕張新都心、神奈川縣的橫濱MM21等三個新都心，構建“區域多中心城市復合體”的分散型網絡結構；另一方面加快推動鋼鐵和化工等高能耗產業的外遷。1970-1995年東京區域性交通網絡進一步完善，多核型的都市圈架構逐步成型；東京都人口先增后減，年均增速僅0.1%，琦玉、千葉和神奈川三縣人口增速分別為2.3%、2.2%、1.7%。

　　3）1999年至今東京逐漸明確定位“世界第一城市”，通過構建東京灣環狀都市軸、舉辦2020奧運會等增強國際競爭力。1990年代初，日本泡沫經濟崩潰，經濟發展和人口增長停滯，人口老齡化加劇。為促進首都圈經濟發展，提升人居環境，1999年第五次首都圈建設規劃提出“多中心多核”都市圈設想：將東京中心、次中心的部分城市功能分布到都市圈內包括千葉、琦玉、神奈川等縣的范圍中，在東京灣區構建“環狀”大都市軸。東京通過營造良好生活和就業環境、發展知識密集型新興產業、創造獨特文化來增強國際大都市競爭力，并促進輔助性生活服務、公共交通設施的發展。2014年東京提出建設“世界第一城市”的目標，希望借助2020奧運會再次提升城市能級，發展可持續的未來，打造國際領軍城市。

　　東京圈便捷的軌道交通網絡鏈接起多個中心，形成了“環線+放射線”的布局，承擔東京圈旅客運輸量約6成。1930年代起東京軌道線開始大規模建設，極大提升外圍地區的交通可達性；軌道形成“環線+放射線”布局，以“山手環線”為中心，向郊區放射近20條通勤線。2015年東京圈軌道交通運營里程達2705km，站點達1510個，當前軌道交通分別承擔東京圈、東京都旅客運輸量的59.6%、44%。

　　但由于職住分離，2015年東京都晝夜人口比高達118%，局部擁堵仍然突出。2018年，東京在荷蘭TomTom公司國際最擁堵排名中列25位，擁堵程度仍高于紐約、倫敦等國際一流城市。2014年東京圈機動車保有量達1603萬輛，約為北京608萬輛（2018年）的2倍。政府通過中心區收取高停車費、鼓勵公共交通出行等措施減少汽車使用率，比如市中心自助式停車場費用高達600-1500日元/小時（約39-98元人民幣）（蔣豐，2015）。東京都區的晝夜人口比高達118%（2015年），平均單程通勤時間高達58分鐘（袁蒙，2016），擁堵主要集中在通往中心區的高速公路上。

　　在環境方面，1960年代東京也曾出現嚴重空氣污染，政府通過產業轉移、生產排放治理和汽車尾氣治理等有效應對。1960年代末，東京能見度一度僅30-50m，不見天日。其空氣污染主要有2個成因：一是在二戰后日本推行“新產業城市”規劃、鼓勵重化工業發展的背景下，東京成為京濱工業帶重要一環，其生產所需的煤炭和石油原料產生大規模煤塵和硫氧化物污染。二是小汽車逐漸普及，產生大量尾氣；根據東京環保署統計，1969年汽車尾氣中氮氧化物、碳化氫、一氧化碳等污染物日均值達400、690、4290噸。東京治理空氣污染主要有3個舉措：其一，外遷產業、減少和治理污染排放。1962年起東京相繼頒布《煤煙控制法》、《大氣污染防止法案》等14項防治污染法規，通過提高企業排放檢測標準、強制增加環保設備等減少污染排放。其二，增加城市綠地，推行屋頂綠化法案等。2000年起東京規定改建或擴建1000m2以上的建筑時，屋頂綠化面積需超過可利用面積的20%。其三，通過完善公共交通網絡、收取高昂停車費用、鼓勵低排放汽車使用等措施，增加市民低碳出行率，從而減少汽車尾氣排放。2018年東京PM2.5年均濃度為12.4μg/m3，空氣良好。

　　2.4 新加坡：以公共交通系統為骨架的高密度可持續發展城市

　　新加坡是一個國土面積僅721.6km2的城市型國家，2018年人口564萬人，密度達7816人/km2，僅次于澳門和摩洛哥，居世界第3位。新加坡是一個多元文化的移民國家，屬于外貿驅動型經濟，是重要的國際金融中心、航運中心，2018年GDP達3641億美元。

　　新加坡城市規劃的核心是在有限土地資源下促進城市可持續發展，主要有3個特點：其一，前瞻性、延續性強。1971年新加坡確定了25個衛星鎮環繞中心灣區的城市布局、公有土地制度、生態城市策略，并在此后近50年3版規劃中不斷優化落實。新加坡自治初期有兩個首要問題：一是經濟低迷、1959年失業率一度高達13.2%；二是住房短缺、人均居住面積不足6m2。1971年李光耀政府發布第一版規劃，提出經濟、社會、環境平衡發展的可持續發展理念和花園城市、公共城市（公共住房與公共交通）規劃目標。規劃包括5項具體措施：其一，設5個行政片區，確定25個衛星鎮環繞中心灣區的城市布局，其中中心灣區以金融商務功能為主、西部郊區以電子電器加工和石化煉油等工業功能為主。其二，確定政府公有為先的土地政策，嚴格控制土地開發節奏。其三，政府主導開發面向中低收入群體的廉租房和廉價組屋，確保居者有其屋。其四，布局地鐵、機場等交通系統。其五，把生態城市建設作為發展目標，制定人均8㎡的綠地規劃目標。

　　1991版規劃以將新加坡建成卓越的熱帶城市為目標，一方面在首版規劃的基礎上完善各級城鎮中心體系，分散各級中心布局；另一方面提出關注發展平衡，包括平衡工作與娛樂區、文化與商業區，城市建設與自然水體等，通過增加高附加值工業、科研、商業、物流園區建設，拓展CBD和新濱海灣中心區，提升機場港口和軌道等基礎設施等措施，促進從工業中心向國際金融、商業中心轉變。2001年新加坡以城市可持續發展為核心，關注土地規劃更新以滿足不斷增長的建設需求，持續改善市民居住環境和住房條件。在2013版規劃中，新加坡當局預測2030年人口將達到650-690萬，提出維持高品質的生活環境總目標，確保在經濟和人口增長的同時，民眾能夠繼續享有優質環境。措施包括推行保障住房，優化交通連接，維持經濟平穩發展，讓城市更加包容宜居；2015年新加坡人均住房面積增至27.6㎡，住房自有率約9成。

　　其二，以公共交通系統為骨架規劃衛星鎮，步行10分鐘生活圈覆蓋率近100%。新加坡的TOD（以公共交通為導向的開發）實踐以便捷的MRT（地鐵）和公交系統為開發主干、以MRT車站為中心，規劃范圍約2.5km*2.5km、覆蓋5萬戶和20萬人口的衛星鎮模塊，并在中心設置公共服務配套功能，包括交通樞紐、商業、文化娛樂健身中心等。居民基本可以在10分鐘步行圈內解決生活需求。2015年公共交通系統日客流量約700萬人次，占總日常出行率的63%。到2018年新加坡已建成地鐵和輕軌199.6公里，MRT站點119個，公交線路364條。

　　其三，高度關注經濟發展與環境保護的平衡。包括重視綠地規劃，城市植被覆蓋率超80%；環保立法、執行嚴格；優化生產能耗，過去13年單位GDP能耗已降低25%。從1971年第一次規劃起，新加坡就高度重視經濟和生態環境同步發展，因此城市并未出現明顯環境污染。主要有三項平衡舉措：其一，重視綠地規劃；規劃初期即把3000公頃樹林、沼澤地劃定為不可開發的自然保護區，并且在市區大量建設公園和綠地；新加坡的植被率逐年增長，到2014年城市綠化率達45%，植被覆蓋率超80%。其二，環保立法、執行嚴格；1970年代起，新加坡政府制定了完備的環境保護立法，如《新加坡環境污染管制法令》，對各類廢物處理和排放制定明確的標準，并嚴格督查落地。其三，鼓勵資金投入到生產能耗和排放的優化中；2005-2018年新加坡單位GDP能耗累計降低25%。

　　2.5 莫斯科：從單中心、工業優先轉向多中心、商業服務型城市

　　莫斯科有兩個范圍，莫斯科市和莫斯科都市圈。莫斯科市土地面積1081km2，人口為1263萬（2018年）、GDP為2453億美元（2017年）。莫斯科都市圈包括莫斯科市和莫斯科州大部，土地面積約4.4萬km2，人口2023萬，GDP為3046億美元（2017年）。莫斯科是俄羅斯政治、經濟、文化、教育、科技中心。

　　莫斯科城市規劃經歷了確定基本布局、發展多中心、改善城市環境3個階段。與其他世界大城市相比，莫斯科成長為特大型城市走過了一條特殊的發展道路，城市發展帶有預先計劃建設、政府強力推動的鮮明特征。

　　1）1935年莫斯科第一版城市規劃以建設社會主義首都為目標，確定放射狀同心圓形態和工業優先的布局，北京、上海等城市在早期受該版規劃深刻影響。1922年蘇聯成立之初，莫斯科僅約百萬人口，工業基礎薄弱。在社會主義制度下，莫斯科迫切希望“建設社會主義和世界上第一個無產階級的首都”，建成共產主義樣板城市，因此規劃的首要目標是部署社會主義工業生產和完善城市功能。第一版城市總規內容主要包括：其一，在城市歷史形態的基礎上整頓，不拆除老城，確定紅場為中心的放射狀同心圓城市形態，限定500萬人口及600km2的城市發展上限，并在城市邊緣規劃半徑10km的環城綠帶。其二，確定城市功能以工業生產為核心，把居住作為工業生產的配套功能，采用標準化、指標化的規劃方式。北京、上海等城市在早期受該版規劃深刻影響。

　　2）1971年莫斯科城市規劃提出構建多中心城市，將全市劃分8個人口60-100萬之間的規劃區，疏解中心區非首都功能。措施包括：其一，調整人口規模上限至800萬。其二，從單中心模式轉向多中心模式，劃分1個中心區和7個扇形規劃區，每個規劃區控制人口在60-100萬之間、生產區7-8個，并在規劃區之間建設綠地和公共廣場。其三，增加居住用地供給，提升居住質量。到1980年末，莫斯科已發展成為人口超千萬的超大城市。

　　3）1991年蘇聯解體后，莫斯科通過外遷工業、建設商服和文化科研設施實現向商業服務型城市轉變，并通過大力改善城市生態、推進基礎設施建設塑造方便市民生活的城市。1990年代莫斯科的城市發展面臨3個主要問題：一是城市經濟產業亟需轉型，二是人口超過中心區承載能力、擁堵加劇。因此其規劃主要有4個方向：其一，優化功能布局，向以商業服務為中心的城市轉變。在整體布局方面，延續多中心規劃布局，在莫斯科市和莫斯科中心區分別制定杜絕無序蔓延、弘揚歷史核心區政治經濟和文化中心作用等策略。在功能優化方面，一是外遷中心城區工業企業到郊區邊緣地帶及莫斯科州，二是對原中心區大量工業用地進行改造和調整，轉向發展商辦、購物廣場等綜合體，增加文化設施和科研高校建設等。其二，制定《莫斯科發展總體規劃的基本法律》（1997年）、《關于莫斯科市土地使用的規定》（1999年）等規劃和土地法，向土地私有化轉變。其三，1999年莫斯科首次提出“方便市民生活”這一發展目標，2010年《莫斯科市城市總體規劃（2010-2025年）》進一步提出構建有利于人類生命活動的城市環境，策略包括構建良性生態環境、提供合格衛生條件、改善城市環境，規劃到2025年重組工業帶10%的土地面積、將其轉變為綠化區。其四，推進城市基礎設施建設，尤其是在郊區；1999年規劃到2020年城市路網密度從5.3km/km2增至8km/km2，城市交通干道長度從1245km增加到1900km，城市路網道路總長度從4563km增至5900km。

　　由于莫斯科人口目標不斷被突破、單中心和工業優先布局模式導致城市攤大餅式擴張、工業居住用地比例失調和交通擁堵等一系列問題。在人口方面，1935、1971年莫斯科分別提出500、800萬的長期人口控制目標，均很快被突破，導致城市土地、配套設施不足問題凸顯，城市攤大餅式向外擴張。在功能劃分方面，一方面由于莫斯科實行對土地有計劃的集中開發政策，中心區的土地多規劃為工廠，開發強度較低。盡管莫斯科1971年以來限制市區工業發展，但是收效不大，大部分產業仍然集中在中心區。另一方面，莫斯科主要在郊區規劃住宅，導致大部分市民居住在郊區甚至住在莫斯科州。上述兩方面導致職住分離問題普遍，就業機會集中在市中心、人口多居住在城市郊區，市民出行距離普遍較長，逢高峰期道路交通流量劇增。在空間布局方面，規劃為保證紅場的核心區地位，市區呈現以紅場為圓心向外擴張，道路呈射線方式向外延伸，城市被劃分成多個扇形區域。布局初衷是確保城市在各個方向均衡發展，使進入市中心的道路密度大致均等，但隨著城市規模擴大、小汽車普及，進出城市的放射狀交通線上的流量劇增，使得路網密度小、主要道路不足等問題逐步暴露，擁堵嚴重，莫斯科多次被評為全球最堵的城市。雖然莫斯科在1999、2010年規劃中提出多項調整和整改措施，但治理大城市病任務依然艱巨。

　　(本文作者介紹：恒大集團首席經濟學家，恒大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師。)