資本市場建設需要進一步弘揚法治精神

　　——在第三屆“上證法治論壇”開幕式上的演講

　　中國證監(jiān)會主席 郭樹清

　　(2012年12月8日)

　　女士們、先生們：大家早上好！

　　第三屆“上證法治論壇”以“資本市場誠信與法治建設”為主題，非常切合證券期貨領域改革發(fā)展的實際，對于更好地凝聚法律界、法學界、證券界和期貨界的智慧，進一步加強資本市場法治和誠信建設，具有十分重要的意義。

　　今年是現行憲法公布實施30周年。幾天前，首都各界隆重舉行紀念大會，中共中央總書記習近平同志作了一個引起國內外高度關注、黨內外廣泛好評的講話，相信對我們今天與會的同志們、朋友們都有很深的觸動和啟發(fā)。他說到，保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現；一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究；實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，實現國家和社會生活制度化、法制化；努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，絕不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情，損害人民群眾權益；堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。結合資本市場實際，學習貫徹好習近平同志的講話精神，我們的論壇就會取得圓滿成功。

　　市場經濟是信用經濟，也是法治經濟。資本市場合理配置資源的核心功能，本質上是通過市場交易關系來實現的。一方面，這種交易關系普遍建立在委托、信托等法律關系之上，高度依賴誠實信用。如果誠信缺失，必然加劇市場擔心和焦慮，增加經濟運行成本；另一方面，這種交易關系必須通過規(guī)則建立導向，如果沒有公開透明的法律體系，人們無法預期交易結果，無從判斷交易安全，必然導致市場萎縮和停滯。因此，誠信和法治是保證資本市場交易公平和效率的重要基礎，是實現資源配置合理有效的基本條件。

　　“法律是成文的道德，道德是內心的法律。”誠信和法治之間存在著密切的內在邏輯聯系。誠信的要求往往體現為法律制度的具體內容，需要通過法治的保障來實現。只有通過法律的引導、規(guī)范和調節(jié)，通過對違法失信行為的民事、行政、刑事責任追究，才能確保形成崇尚信用、相互信任、普遍信賴的市場關系。

　　資本市場改革發(fā)展的歷程，同時也是直接金融法律制度變革和演進的歷程。實踐說明，堅持從法治和誠信建設的基本要求出發(fā)，認真抓好以下幾個關鍵環(huán)節(jié)的工作落實，是十分重要的。

　　一是要特別注重健全制度，用法律推動和保障改革創(chuàng)新。努力推動國家立法機關制定或修訂公司法、證券法、基金法、刑法和期貨條例等法律法規(guī)，主動配合司法機關出臺相關司法解釋，抓好規(guī)章和規(guī)范性文件的配套完善。僅今年以來，我們就制定出臺了有關發(fā)行體制改革、退市制度完善、鼓勵上市公司分紅、場外市場建設、發(fā)展債券市場、引導長期資金入市和機構創(chuàng)新發(fā)展等一系列法律 文件 65件。截至目前，現行有效資本市場法規(guī)文件已達527件，加上大量的自律規(guī)則，資本市場的法律規(guī)范超過1200件，適應市場需要的法律制度體系基本形成。

　　二是要特別注重嚴格執(zhí)法，用法治手段維護市場秩序。遵循“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的工作原則，對嚴重違反“三公”原則、破壞市場秩序的行為，堅決秉持“零容忍”的態(tài)度，依法給予嚴厲懲處。今年以來，我們初步調查案件135起，正式立案103起，移送公安27起，分別比去年同期增長26%、27%、68%。審結行政處罰案件66件，處罰對象涉及16家機構，118個個人。與此同時，我們在日常監(jiān)管中還依法對各類監(jiān)管對象采取監(jiān)管措施232起，涉及201個機構，173個個人。

　　三是要特別注重懲戒失信，用制度機制引導和保障誠信。我們制定了《證券期貨市場誠信監(jiān)督管理暫行辦法》，建立起統(tǒng)一的資本市場誠信信息數據庫，全面歸集市場主體的誠信記錄。以此為基礎，研究采取有針對性的措施和辦法，探索形成專門的誠信約束機制，在資格準入、行政許可、日常監(jiān)管、現場檢查等環(huán)節(jié)，將誠信記錄作為一個重要的依據；在違法違規(guī)處罰處理中，將過往失信記錄作為從嚴裁量的重要情節(jié)。

　　四是要特別注重依法行政，用法律規(guī)范和約束監(jiān)管權力。現代市場經濟必然要求法治政府。公正高效的市場一方面要求政府盡可能減少對微觀活動的干預，另一方面，必須嚴格規(guī)范政府管理市場的行為。正是從這種理念出發(fā)，我們一直致力于自身的職能轉變，堅決把市場能解決的事情交給市場。經過歷次行政審批制度改革，取消調整了超過80%的行政許可項目，最近一次的行政審批改革，證監(jiān)會又取消和調整32項行政許可項目，在國家部委中名列第一。另外，還有10項調整事項，因涉及法律法規(guī)修改，待修法后實施。同時，出臺各項程序性規(guī)則170余件，在落實執(zhí)法結果公開的同時，大力推進執(zhí)法過程公開，自覺將監(jiān)管權力的行使納入法治軌道。

　　盡管資本市場的法治建設取得了巨大成績，但是與國家的要求、人民的期待、投資者的意愿相比較，我們深深感到差距還是非常的顯著。市場內幕交易、欺詐發(fā)行、違規(guī)披露、侵害投資者利益的事情時有發(fā)生，監(jiān)管工作中不依法辦事、不規(guī)范執(zhí)法的現象仍然存在，執(zhí)法不嚴、懲戒不夠、違法違規(guī)成本過低的問題還相當突出。造成這種局面的原因是多方面的，既有少數人處心積慮蓄意違法、鉆法律漏洞的原因，也有許多人不懂法、不知罪與非罪的原因；既有法律條文薄弱，責任規(guī)定過輕的原因，也有照顧行業(yè)發(fā)展、執(zhí)法裁量失之偏寬的原因；既有傳統(tǒng)的人情世故文化影響的原因，也有不愿意費力、怕受到打擊報復的原因；既有監(jiān)管資源緊缺、心有余而力不足的原因，也有體制機制不順，多方掣肘、執(zhí)法效率低下的原因。

　　黨的十八大明確提出，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略， 法治是治國理政的基本方式。十八大報告還特別 強調，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革，推動發(fā)展，化解矛盾，維護穩(wěn)定的能力。這是我們黨執(zhí)政理念和方式的歷史性變化，是我國政治體制改革的最新舉措，具有劃時代的意義。

　　做好資本市場工作，同樣離不開法治。資本市場的改革創(chuàng)新，說到底是要在更大程度和更廣范圍發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。經濟學告訴人們，能夠對全體社會成員提供適當有效的激勵制度，是促進經濟增長的決定性因素。市場機制實際上是通過穩(wěn)定的產權規(guī)則、平等的交易規(guī)則、公平的競爭規(guī)則和有效的救濟保護規(guī)則激發(fā)形成的個體活力和創(chuàng)造熱情。只有運用法治的方法調整和處理復雜的利益關系，才能形成有利于市場機制作用發(fā)揮的環(huán)境和條件。

　　各位來賓，在新的歷史條件下推進資本市場改革和發(fā)展，需要我們更加重視發(fā)揮法治的作用，自覺把法治建設擺到更加突出的位置。利用今天的機會，我想結合監(jiān)管工作需要，提出幾個方面的問題，希望大家共同關注、共同研究、共同推進：

　　一是經常地反復地學習證券期貨的相關法律。我到證監(jiān)會工作以來，深深體會到學法用法的重要性。有些法律過去讀過，時間一長就記得不那么清楚。遇到了困難問題，似乎感到非常新鮮特殊，但是一查一問卻發(fā)現法律法規(guī)早有闡述。還有的時候，大家都說懲處不力是由于法律規(guī)定的責任太輕，其實最后發(fā)現完全是另有原因。例如，對于保薦人出具有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的保薦書，《證券法》明確規(guī)定要責令改正、給予警告，沒收業(yè)務收入，并處以業(yè)務收入一倍以上五倍以下的罰款；情節(jié)嚴重的，暫停或者撤銷相關業(yè)務許可。一直以來，我們鮮有實行。

　　二是進一步完善資本市場基礎性法律體系。資本市場對于法律制度供給的要求，典型反映出商事法制更新變化快的特有規(guī)律。目前我們在私募市場、債券市場、資產管理市場以及期貨和衍生品市場等方面的制度空白和制度缺陷，迫切需要通過修改法律加以解決。按照黨的十八大關于完善中國特色社會主義法律體系，加快重點領域立法的工作要求，建議立足于法律制度頂層設計和總體規(guī)劃，加快推進證券、基金、期貨法律制度的完善。目前，《基金法》修訂已經過全國人大常委會二次審議，希望根據審議意見修改完善后盡早出臺。《證券法》自2006年修訂實施已有7年時間，證監(jiān)會最近組織力量對《證券法》實施效果進行了一次全面評估，希望能夠正式啟動修訂工作。今年國務院對《期貨條例》進行了專門的修訂，希望以此為基礎，進一步總結實踐經驗，加快制定我國的期貨市場基本法。

　　三是切實加大對違法違規(guī)行為的執(zhí)法打擊力度。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。黨的十八大再次重申，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不容許以言代法，以權壓法，徇私枉法。資本市場違法違規(guī)嚴重破壞市場公平，投資者深惡痛絕，必須毫不留情地給予打擊。去年以來，針對內幕交易猖獗、蔓延的勢頭，我們集中查處了一批案件。最近一段時期，公司信息披露虛假，甚至欺詐上市、惡意造假等違法行為又有所抬頭。必須旗幟鮮明，果斷采取措施，不折不扣地執(zhí)行法律，堅決依法予以懲處。不管涉及到什么機構，什么個人，都不容許手下留情、法外開恩。

　　我們清楚地知道，市場上對我們會不會選擇性立案、選擇性執(zhí)法，有沒有因為外部干擾而“放水”，仍有某種懷疑，這是可以理解的，但其實是沒有根據的。由于科技的迅速進步，重大違法違規(guī)交易必然會留下痕跡，犯罪分子僥幸逃脫的可能性越來越小。另一方面，社會各界人士主動參與市場監(jiān)督的熱情日益高漲。近兩年，發(fā)現案件線索的渠道出現了一個明顯的變化，除了原來的交易所監(jiān)察、日常監(jiān)管和媒體反映，來源于投訴舉報的案件線索快速上升，已經占到全部線索的24%。順便向大家報告，就我自己的親身經歷來說，一年多里，沒有扣壓任何一份舉報，放掉任何一個線索，而且，也從來沒有任何上級領導找我打招呼、說人情，影響我們正常辦案。

　　四是全面強化對失信主體的誠信約束和懲戒。應當看到，當前市場上還不同程度地存在不講誠信、不守信用的問題，有些方面還比較突出。比如，一些上市公司及其大股東開“空頭支票”，不兌現承諾，不履行義務，尋找各種借口，逃避承擔責任。對于這種嚴重失信行為，必須采取有效措施，切實加以解決。我們擬成立專門機構，全面掌握、評價市場主體誠信狀況，強化在行政許可和監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié)對于失信主體的懲戒和約束，使法律制度要求和誠信行為規(guī)范內化于心，外化于行。積極探索守信激勵的引導機制，充分發(fā)揮行業(yè)組織在誠信自律、誠信管理方面的功能作用，發(fā)揮市場和社會的監(jiān)督作用，真正在全社會形成“一處失信，處處受限”的誠信約束環(huán)境。

　　健康的市場和社會，必須允許經常的廣泛的批評，我們歡迎各種尖銳意見和建議。當然，我們不贊成謾罵和誹謗，因為這不解決問題，而且破壞文明環(huán)境、損害國家形象，不益于我們的少年兒童成長。我們希望社會公眾以 廣泛有序和理性討論的方式參與到市場規(guī)則的制定中來，因為這更能保證法律和政策充分地反映利益各方的訴求，從而也更好地穩(wěn)定市場預期和信心。從市場公平性來考慮，對股票看多看空、對市場唱漲唱衰都沒有關系，是評論員、研究員、投資者也都不成問題，或者三者兼于一身，也并無妨礙，但是，我們希望相關人士從誠信出發(fā)，能公開自己的投資者身份，因為，這樣才能減少對別人的誤導，避免可能形成的角色利益沖突。在存在融資融券和股指期貨業(yè)務的條件下，這樣做更為必要。

　　五是深入研究推進資本市場執(zhí)法體制改革。證券期貨案件專業(yè)性強，是典型的“高智商”作案，而且往往涉眾性強，相關違法活動分布地域廣泛。按照現行執(zhí)法體制查處證券期貨違法犯罪，客觀上存在與集中統(tǒng)一監(jiān)管要求不相適應的矛盾和問題。根據歐美發(fā)達市場國家的經驗，當資本市場發(fā)展到一定的規(guī)模后，需要配置足夠的國家公權力量，設立專業(yè)法庭，通過專門的執(zhí)法體制安排來維護市場秩序。如何從我國行政和司法體制的現實出發(fā)，以有效維護全國統(tǒng)一市場的公平競爭為目標，進一步優(yōu)化證券期貨市場的行政和刑事執(zhí)法體制，需要我們解放思想，勇于創(chuàng)新，探索出符合實際、反映執(zhí)法規(guī)律，從案件調查、審查起訴到法庭審理相配套的專門化司法安排。

　　六是積極研究推進行政和解執(zhí)法模式創(chuàng)新。證券期貨違法案件查處工作往往難度大、周期長，執(zhí)法成本和社會成本高，投資者得不到及時的補償。在英美成熟市場國家，基于受損投資者利益補償保證、執(zhí)法成本合理支出以及 盡早穩(wěn)定市場預期等考慮，在實踐中大量采用行政和解的替代性執(zhí)法模式，處理的案件數量超過其全部行政執(zhí)法案件的80%，有效解決了這一難題。在我國的法律制度環(huán)境下，是否可以、以及怎樣采用這一執(zhí)法模式，同樣值得探索研究，期望能盡快找到解決問題的可行方案。

　　七是加快健全完善證券侵權民事賠償制度。通過專門的民事賠償制度，讓證券違法主體付出經濟上的成本和代價，是證券市場保護投資者權益的有效制度安排。2002年最高人民法院出臺專門的司法解釋，開始了證券侵權民事賠償案件的實踐探索。最近兩年，證監(jiān)會配合最高人民法院對證券侵權民事賠償案件的實踐進行了認真總結，對于包括是否可以取消前置程序，是否可以借鑒成熟市場采取的示范訴訟、公共機構支持訴訟等做法，進一步完善我國的證券侵權民事賠償制度的思路，也進行了相應的研究和論證。希望在已有工作的基礎上，加快推進證券侵權民事賠償司法解釋的修改完善工作。

　　八是嚴格落實依法辦事和依法行政的工作要求。當前， 處理好政府與市場的關系仍然是經濟體制改革的核心問題。應當認識到，資本市場監(jiān)管領域過寬、事項過多的問題還沒有從根本上得到改變。只有按法律的規(guī)范和程序，才能有效保證各類主體參與競爭的機會公平、權利公平、規(guī)則公平。我們必須按照“職權法授、程序法定、行為法限、責任法究”的法治政府原則，合理界定監(jiān)管的職責邊界，下決心再取消、調整一批行政許可項目。嚴格規(guī)范監(jiān)管行為，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，公開執(zhí)法標準，明確工作流程，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。堅決貫徹十八大關于權力運行公開化、規(guī)范化的要求，加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。強化對違法行政的監(jiān)督和問責，對不積極、不正確、不規(guī)范、不合理履職的行為，依法追究相應的行政責任，對于權力尋租、權錢交易的違法違規(guī)行為，要堅決、及時、公開予以查處。

　　各位來賓，黨的十八大提出，要實現國家各項工作法治化。證券期貨領域無疑應當走在最前列。哈佛大學教授哈羅德·伯爾曼說過一句名言：“法律必須被信仰，否則將形同虛設”。只要我們真正在內心深處樹立起尊崇法律、認同法律的理念，用法治的思維和方式推進資本市場的改革和發(fā)展，這一過程一定會充滿創(chuàng)新、充滿生機、充滿活力。讓我們?yōu)榻ㄔO起一個權利公平、機會公平、規(guī)則公平的資本市場精誠團結、勤奮工作，加倍努力吧！

　　謝謝大家！

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