推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，提高土地要素流動(dòng)的市場(chǎng)化程度和交易范圍，優(yōu)化“耕地占補(bǔ)平衡制度”，最終實(shí)現(xiàn)“地隨人走”。
雪濤宏觀筆記 文：天風(fēng)宏觀宋雪濤（金麒麟分析師）/聯(lián)系人張偉（金麒麟分析師）
二十屆三中全會(huì)將是今年宏觀政策的一條重要主線。2月19日的中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議[1]給三中全會(huì)埋下伏筆，勾勒出改革的雛形。
會(huì)議強(qiáng)調(diào)，今年是全面深化改革的“又一個(gè)重要年份”，改革內(nèi)容要聚焦“妨礙中國(guó)式現(xiàn)代化順利推進(jìn)的體制機(jī)制障礙”，改革舉措要“有鮮明指向性，奔著解決最突出的問(wèn)題去“，“改革味要濃、成色要足”。
其中，“增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力、建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度”，排在了本次深改委會(huì)議議題的第一位。
顯然，土地要素管理制度可能就是“妨礙中國(guó)式現(xiàn)代化順利推進(jìn)的體制機(jī)制障礙”和“最突出的問(wèn)題”之一。
會(huì)議指出“要統(tǒng)籌好區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間利用”，言外之意是當(dāng)前土地的分配并沒(méi)有充分匹配區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的分化，還有進(jìn)一步改善的空間。
2023年6月《國(guó)務(wù)院關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展情況的報(bào)告》[2]中指出，“從客觀因素看，我國(guó)國(guó)土廣闊，不同地區(qū)的自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等存在較大差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能整齊劃一‘齊步走’”，“不同地區(qū)在國(guó)家發(fā)展全局中承擔(dān)的功能定位不同”，“評(píng)判一個(gè)區(qū)域是否協(xié)調(diào)發(fā)展，不能單一以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)，更不能簡(jiǎn)單以GDP論英雄，而是要看其承擔(dān)的功能是否有效發(fā)揮”。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并不是區(qū)域平均主義，而是根據(jù)不同區(qū)域的資源稟賦來(lái)配置生產(chǎn)要素，最大化地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
習(xí)近平總書(shū)記在2016年1月18日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話[3]中指出，“平衡是相對(duì)的，不平衡是絕對(duì)的。強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展不是搞平均主義，而是更注重發(fā)展機(jī)會(huì)公平、更注重資源配置均衡”。
有的地區(qū)適合發(fā)展工業(yè)，就應(yīng)該給予更多的工業(yè)用地指標(biāo)；有的地區(qū)人口持續(xù)凈流入、住房需求不斷增加，就應(yīng)該提高其住宅用地指標(biāo)；有的地區(qū)適合發(fā)展農(nóng)業(yè)，則應(yīng)該擴(kuò)大其農(nóng)用地面積。
但是從各省份城區(qū)人均擁有建設(shè)用地面積和工業(yè)增加值的比較來(lái)看，建設(shè)用地的分布與工業(yè)發(fā)展并不完全匹配。例如，2022年甘肅城區(qū)人口平均擁有的建設(shè)用地是廣東的1.7倍，而工業(yè)增加值僅為廣東的7%。
因此，土地要素尤其是建設(shè)用地指標(biāo)，有必要進(jìn)行跨區(qū)域流動(dòng)。
本次會(huì)議強(qiáng)調(diào)了“對(duì)一些探索性但又十分緊迫的改革舉措，要深入研究、穩(wěn)慎推進(jìn)”。
我們認(rèn)為改革的緊迫性來(lái)自三個(gè)方面。
第一，當(dāng)前土地要素流動(dòng)市場(chǎng)化程度不高，交易范圍較窄。
2021年1月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》[4]，要求“推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性土地要素市場(chǎng)化配置”、“完善城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)的制定與發(fā)布制度，形成與市場(chǎng)價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”、“探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”。
當(dāng)前我國(guó)的土地要素流動(dòng)以保護(hù)耕地為前提，采用的是“耕地占補(bǔ)平衡制度”——即非農(nóng)建設(shè)占用耕地“占多少，墾多少”[5]，如果缺少新開(kāi)墾耕地的自然條件，就需要從其他區(qū)域進(jìn)行調(diào)劑。
但在現(xiàn)行制度下，調(diào)劑以“縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”[6]，用地指標(biāo)跨省交易仍然需要用地省份先向中央申請(qǐng)、中央再找其他省份補(bǔ)充耕地，交易價(jià)格也相對(duì)固定，尚未建立全國(guó)性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制[7]。
第二，“人地掛鉤”有待改善，釋放人口流入城市的長(zhǎng)期發(fā)展空間。
有的城市不斷吸引人口流入，但建設(shè)用地面積并沒(méi)有以相應(yīng)的比例增加，導(dǎo)致人均占地面積不斷下降；有的城市人口持續(xù)流出，但建設(shè)用地面積并沒(méi)有相應(yīng)減少，導(dǎo)致部分土地閑置。例如，2022年江蘇省的城區(qū)人口增加了45萬(wàn)人，但建設(shè)用地面積反而減少了981平方公里；而四川省的城區(qū)人口減少了145萬(wàn)人，但建設(shè)用地面積增加了17平方公里。
第三，土地財(cái)政持續(xù)退坡，亟需財(cái)稅體制改革。
土地出讓收入是地方政府的重要財(cái)源，近年來(lái)，土地出讓收入占地方綜合財(cái)力30%左右，占地方政府性基金收入90%左右。隨著房地產(chǎn)的下行，地方政府土地出讓年收入已經(jīng)從2021年的8.5萬(wàn)億元大幅下降到了2023年的5.8萬(wàn)億元。
而房地產(chǎn)的中長(zhǎng)期需求還將繼續(xù)回落，過(guò)去依托于商品房的土地財(cái)政可能仍要退坡，尤其是人口凈流出的城市壓力更大，如何在后地產(chǎn)時(shí)代挖掘地方財(cái)源的新增長(zhǎng)點(diǎn)是當(dāng)前財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵。
改革的核心是解放對(duì)要素的束縛，而人和地是最重要的生產(chǎn)要素，因此未來(lái)的改革方向必然是深化戶籍制度改革和土地制度改革，進(jìn)一步提高要素生產(chǎn)率。
深化土地制度改革，需要推動(dòng)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，提高土地要素流動(dòng)的市場(chǎng)化程度和交易范圍，優(yōu)化“耕地占補(bǔ)平衡制度”，最終實(shí)現(xiàn)“地隨人走”。
“地隨人走”的本質(zhì)是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增減要與人口的流動(dòng)相匹配。
2016年《政府工作報(bào)告》[8]指出，“深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，建立健全‘人地錢’掛鉤政策”，首次提出了“人地錢”掛鉤。2022年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》[9]要求“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策”，再次對(duì)“人地錢”掛鉤進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。
“地隨人走”要獲得成功，需要關(guān)注的是農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶后的宅基地問(wèn)題，合適的解決方案既能給進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)人口帶來(lái)一次性的土地財(cái)產(chǎn)性收入，也能給城市發(fā)展增加新的建設(shè)用地指標(biāo)。如果農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶退出宅基地，宅基地經(jīng)過(guò)開(kāi)墾后補(bǔ)充為耕地，按照土地增減掛鉤原則（城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤），可以增加相應(yīng)面積的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
重慶的“地票模式”提供了一種“地隨人走”的思路，在未來(lái)的改革過(guò)程中可以推廣到用地指標(biāo)的跨區(qū)域交易中。根據(jù)《重慶市地票管理辦法》，土地權(quán)利人可以將其建設(shè)用地按規(guī)定復(fù)墾為合格的耕地等農(nóng)用地，獲得的建設(shè)用地指標(biāo)為地票，地票可以在重慶農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易，地票初次交易的凈收益由農(nóng)戶和村集體按比例分成；持有地票者在新增建設(shè)用地時(shí)，可以使用地票辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，無(wú)需繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。[10]
截至2021年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口約有9.1億人，而城鎮(zhèn)戶籍人口則僅有6.6億人，常住城鎮(zhèn)但未落戶的人口約為2.5億人，改革的空間仍然巨大。
土地管理制度改革的推進(jìn)節(jié)奏存在不確定性；用地指標(biāo)跨區(qū)域交易不及預(yù)期。
宋雪濤 | 宏觀首席研究員
中證協(xié)培訓(xùn)講師，保險(xiǎn)資管業(yè)協(xié)會(huì)百人。美國(guó)北卡州立大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。曾任人民銀行研究局訪問(wèn)研究員，CF40特邀研究員，發(fā)表有CF40專著、學(xué)術(shù)論文、央行工作論文等。2018、2019、2020年金牛獎(jiǎng)全市場(chǎng)最具價(jià)值分析師（前15名），2021年金牛獎(jiǎng)最佳分析師（第3），2020、2021年Wind金牌分析師（第3）、上證報(bào)最佳分析師（第5），2019、2020、2021年新浪金麒麟分析師，2020年21世紀(jì)金牌分析師（第5），2020、2021、2022年入圍新財(cái)富最佳分析師，2023年新財(cái)富最佳分析師（第5）。
向靜姝（金麒麟分析師） | 研究員
林 彥 | 研究員
曾任職于弘尚資產(chǎn)（紅杉資本在中國(guó)的證券資產(chǎn)管理平臺(tái)）量化投研部門，負(fù)責(zé)商品期貨投資條線。武漢大學(xué)金融工程碩士，主要負(fù)責(zé)大類資產(chǎn)配置和基本面量化研究。
張 偉 | 研究員
孫永樂(lè)（金麒麟分析師） | 研究員
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)和貨幣流動(dòng)性研究。
責(zé)任編輯：凌辰
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