落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神 推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理細(xì)化實(shí)化

　　作者：陳兵 夏迪旸

　　[ 2020年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到39.2萬(wàn)億元，占GDP比重為38.6%，居世界第二位；增速同比上升9.7%，位居全球第一，是同期GDP名義增速的3倍多。 ]

　　1月18日，國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）指出，應(yīng)當(dāng)立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，健全相關(guān)規(guī)則制度，優(yōu)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

　　回顧過(guò)去數(shù)年，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要引擎。根據(jù)中國(guó)信通院2021年發(fā)布的《2021年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(shū)》，2020年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到39.2萬(wàn)億元，占GDP比重為38.6%，居世界第二位；增速同比上升9.7%，位居全球第一，是同期GDP名義增速的3倍多。然而，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展的同時(shí)，也為公民個(gè)人信息保護(hù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序等方面帶來(lái)了威脅。在這一背景下，一方面，有關(guān)執(zhí)法部門加大了執(zhí)法力度，處理了多起平臺(tái)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制“二選一”、數(shù)據(jù)壟斷、算法歧視等行為的違法案件；另一方面，制定了一系列的政策法規(guī)，明確要保障平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。

　　《意見(jiàn)》的出臺(tái)，進(jìn)一步細(xì)化了去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議有關(guān)精神，即要正確認(rèn)識(shí)和把握資本的特性和行為規(guī)律，要為資本設(shè)置“紅綠燈”，堅(jiān)持發(fā)展和規(guī)范并重，力求構(gòu)建平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同治理體系，優(yōu)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

　　構(gòu)建平臺(tái)經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理體系

　　《意見(jiàn)》要求，搭建平臺(tái)經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理的體系，一方面應(yīng)加強(qiáng)政府部門內(nèi)部不同部門之間的協(xié)調(diào)合作，堅(jiān)持“線上線下一體化監(jiān)管”原則，實(shí)現(xiàn)審批、主管、監(jiān)管權(quán)責(zé)統(tǒng)一；推動(dòng)各監(jiān)管部門間抽查檢驗(yàn)鑒定結(jié)果互認(rèn)，避免重復(fù)監(jiān)管，為市場(chǎng)主體減負(fù)；探索建立案件會(huì)商和聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條監(jiān)管。

　　另一方面，應(yīng)加強(qiáng)政府部門與其他社會(huì)主體之間的合作，譬如鼓勵(lì)平臺(tái)企業(yè)間形成合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的良好環(huán)境，由行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)自律公約督促企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)公眾與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)企業(yè)的監(jiān)督，提升平臺(tái)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)的公開(kāi)度與透明度。

　　在實(shí)踐中，由多部門聯(lián)合進(jìn)行執(zhí)法的情況已經(jīng)較為常見(jiàn)。值得注意的是，以往不同部門往往根據(jù)自身職能出發(fā)，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)同性、整體性。《意見(jiàn)》由發(fā)改委“牽頭”，則意味著在接下來(lái)的實(shí)踐操作中，相關(guān)文件未來(lái)極有可能歸口發(fā)改委統(tǒng)一審核簽發(fā)，規(guī)整不同監(jiān)管部門的職權(quán)權(quán)限。避免監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)接口不一致、監(jiān)管混亂的情況，穩(wěn)定平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者預(yù)期，形成監(jiān)管合力，全面覆蓋平臺(tái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。

　　此外，考慮到社會(huì)公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)等其他主體在監(jiān)督平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)具有一定的優(yōu)勢(shì)，更容易發(fā)現(xiàn)平臺(tái)企業(yè)的違法行為，對(duì)平臺(tái)企業(yè)形成有力的制約，因此，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、平臺(tái)企業(yè)等相關(guān)主體的作用，與政府部門相互配合，形成平臺(tái)經(jīng)濟(jì)有序競(jìng)爭(zhēng)的良好風(fēng)尚。

　　為了保障社會(huì)公眾能夠有效監(jiān)督平臺(tái)企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，提升平臺(tái)的透明度，《意見(jiàn)》要求建立平臺(tái)合規(guī)管理制度，形成平臺(tái)合規(guī)經(jīng)營(yíng)有效的外部監(jiān)督、評(píng)價(jià)體系。

　　同時(shí)，建立互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)信息公示制度，保障社會(huì)公眾能夠有效監(jiān)督。此外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)責(zé)任。根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》（征求意見(jiàn)稿），超大型平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者負(fù)有公平競(jìng)爭(zhēng)示范、平等治理、開(kāi)放生態(tài)、內(nèi)部治理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控、促進(jìn)創(chuàng)新等方面的特殊義務(wù)。

　　考慮到超大型平臺(tái)兼具市場(chǎng)主體與管理者的雙重屬性，連接了大量的平臺(tái)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者，掌握著大量數(shù)據(jù)，其能否合規(guī)經(jīng)營(yíng)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行秩序至關(guān)重要。因此，應(yīng)當(dāng)完善超大型平臺(tái)的內(nèi)部治理，強(qiáng)化超大型平臺(tái)的相關(guān)義務(wù)，促使超大型平臺(tái)形成良性競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

　　加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域整體協(xié)同監(jiān)管

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要正確認(rèn)識(shí)和把握資本的特性和行為規(guī)律。要為資本設(shè)置“紅綠燈”，依法加強(qiáng)對(duì)資本的有效監(jiān)管，防止資本野蠻生長(zhǎng)。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，傳統(tǒng)的以中心化和實(shí)體化為主的金融監(jiān)管秩序，面臨著以去中心化和數(shù)字虛擬化為表征的金融業(yè)務(wù)的挑戰(zhàn)。

　　《意見(jiàn)》明確要重點(diǎn)強(qiáng)化支付領(lǐng)域監(jiān)管，斷開(kāi)支付工具與其他金融產(chǎn)品的不當(dāng)連接，防止資金流在平臺(tái)體系內(nèi)閉環(huán)循環(huán)。依法治理支付過(guò)程中的排他或“二選一”行為，避免發(fā)生平臺(tái)強(qiáng)制或默認(rèn)只能有一種支付選擇，不會(huì)給用戶或者商家提供其余選擇的情形。濫用非銀行支付服務(wù)相關(guān)市場(chǎng)支配地位的行為加強(qiáng)監(jiān)管，研究出臺(tái)非銀行支付機(jī)構(gòu)條例。

　　考慮到平臺(tái)企業(yè)在數(shù)據(jù)上占據(jù)的巨大優(yōu)勢(shì)，為了避免其在利用相關(guān)數(shù)據(jù)將流量變現(xiàn)的利益驅(qū)使下實(shí)施違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，《意見(jiàn)》明確指出，應(yīng)當(dāng)規(guī)范平臺(tái)數(shù)據(jù)使用，從嚴(yán)監(jiān)管征信業(yè)務(wù)，確保依法持牌合規(guī)經(jīng)營(yíng)。此外，《意見(jiàn)》規(guī)定，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范平臺(tái)企業(yè)投資入股金融機(jī)構(gòu)和地方金融組織，督促平臺(tái)企業(yè)及其控股、參股金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實(shí)資本金和杠桿率要求。這一規(guī)定對(duì)平臺(tái)的戰(zhàn)略投資進(jìn)行了限制。

　　《意見(jiàn)》還對(duì)平臺(tái)企業(yè)使用數(shù)據(jù)、算法的行為進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。貫徹收集、使用個(gè)人信息的合法、正當(dāng)、必要原則，嚴(yán)厲打擊大數(shù)據(jù)殺熟、黑市數(shù)據(jù)交易、非必要采集數(shù)據(jù)、超范圍收集個(gè)人信息、超權(quán)限調(diào)用個(gè)人信息等行為。提升算法的透明度與可解釋性，保證算法的公平，嚴(yán)厲打擊利用算法造假、傳播有害低俗信息、流量劫持等行為。治理平臺(tái)企業(yè)使用數(shù)據(jù)與算法的行為，還需要結(jié)合《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》等法律法規(guī)，構(gòu)建多法協(xié)同的治理體系。

　　深入落實(shí)“放管服”，為平臺(tái)主體賦能

　　《意見(jiàn)》雖然明確要厘清平臺(tái)企業(yè)的責(zé)任，嚴(yán)厲打擊平臺(tái)企業(yè)實(shí)施的違法行為，但同時(shí)同樣提出要在規(guī)范中謀求發(fā)展，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力。

　　首先，《意見(jiàn)》指出，要降低平臺(tái)經(jīng)濟(jì)參與者經(jīng)營(yíng)成本。這主要體現(xiàn)在減輕平臺(tái)企業(yè)的準(zhǔn)入成本上，《意見(jiàn)》規(guī)定：持續(xù)推進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相關(guān)市場(chǎng)主體登記注冊(cè)便利化、規(guī)范化。進(jìn)一步清理和規(guī)范各地于法無(wú)據(jù)、擅自擴(kuò)權(quán)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入等規(guī)章制度。完善互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)準(zhǔn)入禁止許可目錄。同時(shí)，應(yīng)給予優(yōu)質(zhì)小微商戶一定的流量扶持。

　　其次，《意見(jiàn)》指出，應(yīng)建立有序開(kāi)放的平臺(tái)生態(tài)，避免平臺(tái)之間互相實(shí)施“屏蔽”行為。避免平臺(tái)利用自身在數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，實(shí)施限制其他平臺(tái)的行為。平臺(tái)間應(yīng)形成公平競(jìng)爭(zhēng)、包容發(fā)展、開(kāi)放創(chuàng)新的環(huán)境，共同推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　第三，《意見(jiàn)》指出應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展能力。具體而言，應(yīng)支持平臺(tái)企業(yè)開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)主體構(gòu)建良好技術(shù)創(chuàng)新政策環(huán)境，健全適應(yīng)平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。同時(shí)，鼓勵(lì)投資進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域，加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)人才的培養(yǎng)，健全推進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供政策保障。

　　平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律法規(guī)的完善是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必須也是必然。《意見(jiàn)》的發(fā)布可謂是一場(chǎng)及時(shí)雨，由國(guó)家發(fā)改委來(lái)牽頭，將各相關(guān)部門的規(guī)制職能與訴求進(jìn)行整合，給予平臺(tái)主體以明確指引。可以說(shuō)，該《意見(jiàn)》已指出一條依托已有機(jī)制，強(qiáng)化部門協(xié)同、央地聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)行業(yè)自律，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管之路，這無(wú)疑有助于平臺(tái)主體更明確高效地找準(zhǔn)自身定位，把好方向，合規(guī)發(fā)展，為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展固根本、穩(wěn)預(yù)期。

　　總而言之，過(guò)往基于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展的治理方式已不可持續(xù)，今后的治理監(jiān)管應(yīng)深化“放管服”，即在國(guó)家劃定的紅線內(nèi)，在安全底線上，搞活經(jīng)濟(jì)、保障競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)由精準(zhǔn)的治理投放、系統(tǒng)的監(jiān)管統(tǒng)籌、全面的服務(wù)保障，提振平臺(tái)經(jīng)濟(jì)主體信心，優(yōu)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境，助力平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

　　(陳兵系南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、法學(xué)院教授，中國(guó)新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院特約研究員；夏迪旸系南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心研究人員)

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責(zé)任編輯：李桐