中國經濟時評：提高利用率是耕地保護重要抓手

　　《中國經濟周刊》特約評論員 葛豐

　　（本文刊發于《中國經濟周刊》2016年第27期）

　　國土資源部近日印發《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020）調整方案》。根據該方案，京津滬三地2020年耕地保有量指標均被大幅度調低。

　　有部分人士或許認為，這是針對地價（尤其是特大型城市地價）飛漲作出的調整，不過真實的情況顯然不支持這種相機抉擇式的解讀。此次土地規劃調整，主要是因為規劃所立足的基礎性數據有所更新，具體來說就是：以2009年12月31日為標準時點的第二次全國土地調查晚于原規劃綱要發布時間（2008年10月），而新的調查發現，2009年末我國耕地面積為20.3億畝，顯著高于原規劃綱要制定時所依據的數據（2005年末我國耕地面積為18.3億畝），因此，這就使得原規劃綱要的耕地保有量指標有必要實事求是相應調整。

　　18億畝耕地至少在可預見時期內，仍然是不可逾越的一條紅線。調整后的土地規劃綱要要求，2020年全國耕地保有量為18.65億畝，實則還高于原規劃綱要要求的18.05億畝。同時，即使是在耕地保有量指標被大幅調低的京津滬三地，前述調整不過也只是對三個城市幾乎已經無地可用(甚至已經“透支”)窘迫狀況的適度紓困而已，未來時期這三個城市的新增建設用地（包括住宅用地）仍將處于非常吃緊的態勢中。

　　那么，這種總體不變的土地供應緊約束究竟有沒有必要繼續維持呢？短期、局部視角來看，土地供應不足確實是導致我國房地產價格過快上漲的重要推手之一，因為如果僅就一般邏輯而言，中國連年超高速增長的房地產開發投資量，起碼有助于，甚至可大幅度緩和房地產市場供應不足，但中國的特殊性在于土地供應的緊約束，導致土地供應量并不遵從市場規律發生變動，因此，如果更多的房地產投資量不能轉化為更多的土地購置面積與開發面積，投資量的增加實則起到的作用是推高土地成交價格并且由此推高商品房成交價格。

　　地價推動房價的倒逼效應迄今仍然在重點城市持續發酵，不過土地問題的復雜性，又使得增加土地供應的動議，不能只服務于“遏制房價過快上漲”這一單一，甚至很可能還是階段性的目標。在更為長期和完整的視角下，建設用地與耕地的配比究竟如何方為適宜，起碼還要被放置到保障糧食安全、保持生態平衡，以及引導人口有序流動、倒逼經濟轉型升級等一攬子目標函數下綜合考量。

　　上述一攬子目標函數相互牽制，但并非完全無法兼容。在總量基本保持恒定的情況下，建設用地需求高漲與耕地保護硬性約束間的矛盾，可以、并且只能通過提高土地利用率來有效緩解。

　　中國是一個人地矛盾比較突出的國家，但是中國的單位土地產出比許多地廣人稀的國家還要低得多；而且迄今為止，中國的土地產出效益提升，主要來源于資本、勞動力等要素投入。因此，無論從必要性還是可行性角度來看，通過挖掘技術進步對土地產出貢獻的潛力，同步提升城、鄉土地利用水平，才是保護耕地最重要、最根本的抓手。