文/孫潔 財政部財政科學研究所研究員、中國財政學會PPP研究專業委員會秘書長

　　近日，財政部、發展改革委、人民銀行[微博]聯合下發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。

　　近日，財政部、發展改革委、人民銀行聯合下發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（下稱《意見》）。《意見》將充分釋放“改革紅利”，不僅有利于有關部門和地方政府統一認識，加強政策協調，規范推進PPP（政府和社會資本合作）項目實施，防止PPP模式在實踐中“走偏”或“變異”，也有利于穩定政策預期，為政府和社會資本合作營造良好的發展環境，進一步增強社會資本信心，激發民間投資活力。

　　眼下，面對在養老、教育、醫療等與社會公眾利益息息相關的公共服務領域中存在的諸多問題，其解決僅依靠政府的財政投入，或通過繼續推廣政府債務遠遠不夠。怎么辦？一個理想的方式就是促進政府和社會資本合作，即采用PPP模式。

　　《意見》的出臺也正是為了解決政府在這些公共服務領域投資不足的問題，更重要的是，還能解決政府投資效率和管理水平不高的難題。

　　財政部推廣PPP模式已有一段時間。然而，長期以來，人們并沒有正確認識PPP的具體形式，也不清楚PPP為何產生多種多樣的形式。事實上，不同的政策目標需選擇不同形式的PPP。《意見》明確指出這一點，為進一步推廣PPP指明了方向。

　　例如，對新建項目采用BOT（建設-經營-轉讓）的形式，不但不會減少政府公共服務的提供，還能有效抑制地方政府債務的新發生；對于已經老化的公共服務項目，政府可采用ROT(重構-運營-移交)的模式，將已不能再使用的公共服務項目，由社會資本方重新建造，并由其運營管理，運營期滿后無償移交政府，這樣能在不新增政府債務的情況下，重新發揮不能再使用項目的作用，等等。

　　值得注意的是，《意見》還提出了PPP中一個特殊的形式BOO（建設-擁有-經營），一般情況下，其運營是有期限的，只是在運營期過后，資產不再移交給政府。

　　確定了PPP的具體形式，并不意味著項目就會一帆風順。隨著時間推移，PPP項目肯定會遇到一系列問題，這些問題的解決應回歸到政府和社會資本合作的核心要素——伙伴關系上。

　　真正意義上的伙伴關系必然建立在雙方平等基礎上。這意味著，政府和社會資本方的法律地位平等、權利義務對等，且必須樹立契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。其實，這也正是《意見》特別強調“重諾履約”，強化合作雙方的平等地位的原因。

　　PPP項目成功的另一重要因素是合作方的管理能力。一直以來，人們想當然的認為PPP是一個融資模式，這也導致過去地方政府在選擇合作伙伴時，最重視的就是投資方的資金優勢。

　　可實際上，PPP和融資有本質區別，融資只是借貸資金，而PPP則是管理借貸別人資金的能力，實質是一個政府管理模式。

　　事實上，管理資源將是未來PPP項目推進過程中的稀缺資源，如果各個領域的管理資源不能有效提高，就會制約PPP的推廣和發展。

　　因此，《意見》中特別強調要選擇優質的合作伙伴，提出要“綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素”，必然會為未來PPP項目的成功增加保障。