本報記者 王敏

　　 近期，財政部等三部委聯合下發通知稱，允許地方政府采用定向承銷方式發行一定額度地方債，用以置換到期存量債務。政府推出地方債務定向置換方案對市場是喜是憂？如何做到既推進債務管理制度改革，又不因債務治理而影響經濟增長？就這些話題，《中國企業報》記者專訪了北京科技大學教授趙曉。

　　《中國企業報》：財政部等三部委聯合下發通知稱，允許地方政府債置換采用定向發行方式，并將其納入抵押品范圍，這是年初大家沒有預想到的，因為去年“43號文”出臺后，市場對地方政府債的治理表現出了高度的樂觀。在您看來，此舉目的是什么？

　　趙曉：雖然“43號文”的出臺表明新一屆政府在地方政府債務管理上已經形成較為明確的政策框架和綱領，但“欠債總是要還的”，“修明渠堵暗道”說起來容易做起來難。

　　對于2015年的地方債治理，年初政府工作報告中的表述主要集中于三點：一是債務治理不能影響經濟增長；二是債務治理改革不能停；三是債務治理不能引發金融風險。

　　《中國企業報》：您認為2015年地方債的形勢相比2014年會如何？

　　趙曉：2015年，地方債治理仍然是一個巨大的挑戰。這也是最近政府出臺地方債可置換的原因。

　　首先，債務存量較大。公開數據顯示，2015年地方政府到期的負有直接償還責任的債務為1.86萬億元，加上5000億左右的債務利息，再加上部分或有償還債務，保守估計2015年需要償還的地方政府債務會超過2.4萬億元。這一數字雖與2014年的2.4萬億基本持平，但考慮到經濟增長放緩和房地產市場低迷帶來的財政收入和土地出讓金收入的下滑，2015年的償債壓力自然不小。

　　其次，“43號文”出來后地方政府傳統融資渠道受阻。一方面，銀行出于防范自身風險和響應中央號召的需要會收緊地方融資平臺貸款；另一方面，城投債在中證登新規的影響下已經再難有大的作為。

　　《中國企業報》：最新數據顯示，2015年地方政府置換債券計劃發行1萬億，加上預算內的6000億新增地方政府債券，地方政府的償債資金缺口還是比較大的。如果再考慮 “穩增長”的被動資金需求，2015年地方政府的融資壓力可想而知。如何破解？

　　趙曉：政府的思路是，在“43號文”規定的大框架下，開啟新的市場化的舉債模式。其一，讓“自發自還”成為常態。只是，“自發自還”目前還處于試點階段，發債流程、信用評定、信息披露相關機制還在摸索之中，即使2015年繼續擴大試點范圍，全年發債規模應該不會超過5000億元，這與全年近2.5萬億的償債規模相比還是“杯水車薪”。

　　其二，鼓勵PPP模式。不過，夢想PPP模式能立即扛起地方政府基建項目融資的大旗注定是不現實的：一是并非所有城市基礎設施項目都可以商業化；二是對大部分基礎設施項目而言，其盈利能力較差，加上投資金額大，回報周期長，民營資本的參與動力天然不足；三是中國地方政府的透明度和信用還有待加強，民營企業利益的保障機制還不夠健全。

　　《中國企業報》：這種情況下應該如何破題？

　　趙曉：2015年，中國經濟去杠桿、制造業去產能、房地產去庫存的調整仍將繼續，新興產業和服務業改善尚難以沖抵傳統增長點收縮帶來的壓力，為穩住7%左右的目標GDP增速，穩住投資特別是基礎設施建設的投資仍是當前政府的唯一選擇。在債務治理和穩增長的雙面夾擊之下，政府只好尋求“平衡術”，而其中的杰作就包括地方債務置換和城鎮化基金。

　　“債務置換”就是一種債務展期，而且是將高息、短期債務轉換為低息、長期債務，對政府而言，這是白撿的大便宜。但這里有兩個問題：一是金融機構也不傻，賠本的買賣當然不愿意干，所以首批地方債被一再延遲發行；二是由于流動性有限，債務置換量太大的話，勢必會對其他實體的融資產生擠出效應。所以，政府只好將債務置換與財政存款、參與地方重大項目建設等聯系起來，并把置換債納入抵押品范圍，算是給金融機構的額外補償，于是就有了地方政府債券的定向承銷發行。

　　城鎮化基金屬于私募基金的范疇，本來是一種純市場化的投資手段。但是，目前各地如雨后春筍般建立的城鎮化基金與傳統意義上的城投貸款或城投債并無本質差異。所以，在地方債治理的過渡期，尋求“平衡術”確實有必要，但只能作為權宜之計。從長遠來看，盡快轉變政府職能，專注于公共服務，而不能過多插手經濟事物才是根本，因為缺乏市場紀律約束的大規模投資只會導致地方政府債務的變相膨脹。

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　　 “43號文”，即《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，國務院2014年10月2日下發，旨在建立規范的地方政府舉債融資機制，對地方政府債務實行規�？刂坪皖A算管理。